Ніццька угода
Коротко розгляньмо головні іновації, передбачені угодою, підписаною 26 лютого 2000 року; більшість їх має набирати чинності поступово, паралельно зі вступом нових держав-канди- датів, які будуть прийняті, очевидно, групами і через певні часові інтервали.
Серед вступних міркувань відзначено, що на думку Європейської Ради, угода усуває останні перешкоди до розширення і що новий процес інтеграції може здійснюватися, починаючи від кінця 2002 року, з державами, готовими вступити до Євросоюзу на цей час43.
Щодо Європейського Парламенту, Ніццька угода передбачає новий перерозподіл місць, загальна кількість яких збільшена від 700 до 732. Кількість парламентських місць теперішніх держав-членів була зменшена на 91 (від нинішніх 626 до 535). Це скорочення буде повністю реалізованим лише на 2009 рік, доти загальна кількість місць у Парламенті змінюватиметься, залежно від темпу вступу нових держав. Серед іншого, як уже згадано44, передбачено розширити процедури спільного прийняття рішень у різних галузях від моменту набуття чинності угодою або в подальші строки4/
Система надання коефіцієнтів при голосуванні в Раді була переглянута4/ Починаючи з 2005 року рішення Ради можуть бути ухваленими лише в разі підтримки більшістю держав і отримання принаймні певної кількості голосів з коефіцієнтами, мінімальний поріг яких буде підвищений, порівняно з теперішнім. Потім запроваджується інша умова, яка робить прийняття рішень ще складнішим: певна держава може вимагати перевірки того, чи кваліфікована більшість відповідає принаймні 62% населення — в іншому разі рішення не вважається прийнятим. Також і кількість голосів, закріплених за кожною державою, зазнала змін, а саме — збільшення для всіх держав із незначним випередженням цього зростання для найбільш населених держав. Сумарний результат цієї реформи — це подальше ускладнення системи, яка вже й сьогодні виявляє свою обмеженість і дуже далека від вимог більшої простоти й демократичності.
За положеннями Ніццької угоди буде насправді ще важче досягати мінімальної більшості, необхідної для прийняття рішень.Крім усього, сфера застосування голосування кваліфікованою більшістю була розширена, але не до міри бажаного й можливого (зокрема, з неї було вилучено оподаткування та соціальне забезпечення через рішучий спротив Великобританії). Крім того, передбачені важливі винятки та перенесення термінів для деяких аспектів спільної торговельної політики (винятки стосуються, зокрема, послуг у галузі культури, аудіовізуальних засобів, навчання, соціальної й санітарної галузі), щодо політики імміграції, віз і політичного притулку (застосування кваліфікованої більшості відкладено до 2004 року), щодо структурних фондів і фінансового регулювання (які перейдуть на голосування кваліфікованою більшістю лише в 2007 році, тобто після визначення фінансової перспективи на 2007-2013 роки).
Позитивнішими, проте, стали рішення щодо Єврокомісії. Склад Комісії має змінитися від початку 2005 року, коли найбільші держави мають відмовитися від призначення другого комісара. Коли Союз складатиметься з 27 держав-членів, комісарів стане менше, ніж держав, і їх призначатимуть на основі ротаційної системи, яку Рада має визначити одностайно, гарантуючи необхідні географічні й демографічні противаги. У перспективі розширення, справді, дійсною проблемою Єврокомісії є “колегіальне” керівництво, яке пов’язане зі значною адміністративною громіздкістю, проте все ще розглядається як джерело легітимності самої Єврокомісії. Питання про колегіальність насправді прямо пов’язане зі складом Комісії, для якої в Союзі двадцяти семи можна передбачити два варіанти: на основі першого, який полягає в істотному скороченні кількості комісарів до рівня, нижчого від кількості держав (10, 15 або щонайбільше 20), мають бути збережені колегіальність і ефективність інституцій. У разі, якщо буде виявлено бажання зберегти кількість комісарів більшою, ніж тепер, стане необхідним створити посади комісарів “без портфелів”, надати деяким із них права координувати “групи комісарів” і ще більше підсилити фігуру виборного Президента, (безпосередньо громадяни підчас європейських виборів або виборів Європейського Парламенту)47.
Також і процедура призначення комісарів змінилася. Президента Єврокомісії та інших комісарів Європейська Рада призначатиме тепер голосуванням кваліфікованою більшістю (а не одностайно). Потім призначення має затверджувати Європейський Парламент. Ніццька угода, на відміну від Амстердамської, наголосила на президентському характері Єврокомісії, надавши Президентові повноваження щодо внутрішньої організації Комісії, розподілу окремих портфелів комісарам і змін під час мандату, право призначати необмежену кількість Віце-президентів і вимагати відставки одного або кількох комісарів після попереднього схвалення Єврокомісії. Була спрощена клаузула підсиленої співпраці і передбачено, що нею може користуватися мінімальна кількість з 8 держав. Варто нагадати, що Амстердамська угода передбачає, що лише більшість держав-членів можуть вдаватися до клаузули підсиленої співпраці. Тоді в Європейському Союзі з ЗО держав це означало б, що мінімальна кількість держав, необхідних для застосування цієї клаузули, була б... 15 держав. Відтак знову постали б усі труднощі в досягненні задовільного компромісу з політично важливих питань, відомі й у теперішньому Євросоюзі. Крім цього, було скасовано право вето в першому й третьому стовпах, а в галузі зовнішньої та безпекової політики була передбачена можливість передавати питання до Європейської Ради в разі незгоди однієї з держав. Європейський Парламент матиме тепер право на власну “думку на підтримку” у випадках, коли тісніша співпраця стосуватиметься питань, для яких передбачена процедура спільного прийняття рішення48.
Організація й функціонування Суду ЄС та Суду першої інстанції були переглянуті істотно49, а менші зміни — запроваджені в складі Суду аудиторів, Європейського Центрального Банку та Європейського інвестиційного Банку, Економічного й соціального комітету та Регіонального комітету.
Інституційні проблеми, пов’язані з розширенням економічного й монетарного Союзу, були майже повністю обійдені в Ніцці. Угода обмежилась рішенням про те, що зміни в положенні самі щодо функціонування Ради директорів Центробанку"0 можуть бути змінені Європейською Радою при одностайному голосуванні після попередньої рекомендації Центробанку чи Комісії та консультації з Парламентом.
Ніццька угода не побажала взяти до уваги, що з розширенням економічного й монетарного союзу, яке може статися невдовзі по прийому нових кандидатів, рада директорів Центробанку опиниться перед тими ж проблемами, що й Комісія, адже кількість його членів зросте дуже помітно, негативно вплинувши на ефективність такого органу, який стане немов маленькою асамблеєю. Реформа Європейського Центробанку могла б, отже, орієнтуватися на рішення, запропоновані для Єврокомісії. Можна було б запропонувати систему ротації голосів між різними центробанками або представництво одним банкіром групи країн01.Таким чином, Ніццька угода виявилася не на рівні очікувань і потреб Європейського Союзу.
Ніццька угода призвела до зіткнення між позиціями та національною гордістю окремих країн, вона викликала справжню битву між великими й малими країнами, не спромоглася досягти мети спрощення системи прийняття рішень.
З одного боку, з юридичної точки зору, Ніццька угода усуває перешкоди ддя розширення Євросоюзу, про що йдеться в протоколі додатку до Амстердамської угоди52, і уможливлює, власне, це розширення, з іншого ж боку, з політичної точки зору, Ніццька угода виявляється недостатньою, аби дозволити Євросоюзу з 27 чи ЗО держав функціонувати ефективно й демократично. По суті Ніццька угода не гарантує Євросоюзу достатньої здатності до прийому нових держав-членів, що поготів ускладнюється тим, що ці останні докладають великих зусиль в галузі не лише політичної, економічної, а й безпрецедентної інституцій ної реформи, аби розвинути в себе достатню здатність до вступу, і водночас наполягають на терміновому прийнятті. Перед нами, отже, всі ознаки можливого послаблення Євросоюзу після вступу нових членів. Це послаблення, серед іншого, ризикує збігтися в часі з суттєвими наріканнями з боку громадської думки теперішніх членів Союзу і нових держав-членів. Ці нові члени, справді, можуть вважати завеликим своє зусилля, докладене для вступу до Євросоюзу, а той у майбутньому не зможе гарантувати їм ті самі переваги і той же рівень добробуту, що в минулому. Не кажучи вже про враження, щораз поширеніше в країнах Центральної та Східної Європи, що вони вступають до клубу, де стануть нижчими членами, порівняно з членами- засновниками. Зі свого боку, громадська думка країн-заснов- ниць виявляє щораз сильніші ознаки великого занепокоєння наслідками розширення, зокрема, через імміграцію з майбутніх країн-кандидатів (особливо в районах німецько-австрійського кордону) та через політику економічної й соціальної згуртованості, якою доведеться “ділитися” з новими членами.