Расширение объема власти Президента США

Многие отцы-основатели опасались, что в новом, создаваемом ими государстве слишком властной станет законодательная ветвь государственной власти. Современная эпоха продемонстрировала, что их опасения не сбылись, во всяком случае, в отношении этой ветви власти: функция Президента, в XIX веке описываемая как «исполнение воли Конгресса»[59], в XX веке была заменена функциональной моделью президентского примата в системе разделения властей.

Факторы роста объема власти Президента. Возможно, первостепенным фактором расширения власти Президента был фактор субъективный — в XX веке, начиная с Президента Теодора Рузвельта в 1901 году, затем продолжая президентурой Франклина Рузвельта в 1930-1940-е годы и в период сильных президентур в период после Второй мировой войны Белый дом занимали сильные личности. Хотя ответственность за осуществление внешней политики разделена между Президентом и Конгрессом, различия в характере функций и организации двух ветвей государственной власти делают исполнительную власть более оперативной для реагирования на возникающие в современном мире кризисы, чем Конгресс. Участие Соединенных Штатов в двух мировых войнах и последующее утверждение их как мировой державы, различные международные конфликты создали необходимость для государства принимать решения быстро и оперативно отвечать на изменяющуюся в мире ситуацию — это то качество, которым, скорее, обладает ветвь власти, возглавляемая одним человеком, действующим с помощью аппарата советников, а не ветвь власти, представленная 535-членной плюралистично образованной и функционирующей легислатурой.

Внутри страны большим первоначальным толчком к утверждению президентского примата в системе разделения властей был период Великой депрессии 1930-х годов. Кризис тех лет требовал решительных действия сильного лидера нании. Президент Франклин Рузвельт в ответ на кризис, поразивший тогда хозяйство страны, представил на утверждение Конгресса всеобъемлющую программу законодательных действий. В те годы наблюдался и внешнеполитический эффект предложенных Президентом мер — в сферах его военных полномочий и внешней политики государства. Ввиду этих исторических обстоятельств избиратели и в наши дни обращают взоры на Президента, когда речь идет о законодательной программе действий государства внутри страны, равно как и за ее рубежами. Значительная часть роли Конгресса в законотворчестве в те периоды, когда в Белом доме находился тот или иной энергично действующий Президент, заключается просто в реагировании на законодательные программы, предлагаемые таким Президентом[62].

Власть Президента в отношении реализации законодательных программ. Даже в том случае, когда Президент по тем или иным причинам не может реализовать собственную законодательную программу, он может воздействовать на реализацию законодательной программы, составленной Конгрессом, или законодательных программ своих предшественников. Конституция предписывает Президенту «заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись»[63], и от Президента требуется реализовывать законодательные программы, составляемые Конгрессом[64]. Но не сушествует требования о том, чтобы он реализовывал бы такого рода программы с энтузиазмом. Есть множество возможностей подорвать исполнение предписаний законодателя. Много места, например, оставляется для широкого толкования статутных предписаний.

Пределы, ограничивающие власть Президента. Несмотря на то, что объем власти Президента постоянно возрастает, эта власть должна уступать другим ветвям государственной власти, когда она вступает в конфликт с их конституционными полномочиями действие. Два дела, рассмотренные Верховным судом США, иллюстрируют это положение. Одно дело было связано с конфликтом власти Президента с законодательной властью Конгресса, а другое — с конфликтом президентских полномочий и полномочий судебной ветви власти.

Первое дело, по которому было вынесено решение Верховного суда в 1952 году, — дело об отчуждении предприятий сталелитейной промышленности Youngstown Sheet amp; Tube v. Sawyer1. Обстоятельства дела заключались в следующем: забастовки рабочих на предприятиях сталелитейной промышленности, организованные в период войны в Корее, начавшейся в 1950 году, вызвали беспокойство правительства — забастовки могли отразиться на бесперебойном производстве стали, столь необходимой для войск Соединенных Штатов в Корее. Ввиду такого беспокойства Президент Гарри Трумэн издал исполнительный приказ, которым министру торговли США предписывалось произвести отчуждение в пользу государства находящихся в частной собственности сталелитейных заводов и поставить их функционирование под контроль федерального правительства.

Верховный суд постановил, что исполнительный приказ был неконституционен. Дело в том, что ранее Конгресс принял общее законодательство о трудовых отношениях, в котором содержалось положение, запрещавшее отчуждение правительством заводов в чрезвычайных ситуациях, вызванных трудовыми конфликтами. Тем самым исполнительный приказ Президента был недействителен потому, что он вступил в конфликт с курсом правового регулирования в этой сфере, уже провозглашенным Конгрессом.

Другое примечательное дело, которое затрагивало вопрос о природе прерогатив президентской власти, было связанное с Уотергейтским скандалом дело Президента США Ричарда Никсона United States v. Nixon\ рассмотренное Верховным судом в 1974 году. Во время избирательной кампании 1972 года по выборам Президента несколько человек, имевших отношение к национальной организации Республиканской партии, были пойманы при попытке проникновения в помещение, которое занимала национальная штаб-квартира Демократической партии в здании гостиницы под названием «Уотергейт». Президент Ричард Никсон, переизбранный на свой пост в результате этой кампании, пытался отказать в выдаче различных магнитофонных записей и документов, которые затребовал специальный прокурор, проводивший расследование по Уотергейтскому делу. Р. Никсон обосновывал свой отказ выдать следствию и суду магнитофонные записи и документы «привилегией исполнительной власти» — правом Президента ограждать от предания гласности информации и материалов, касающихся отправления обязанностей Президента, которые сам Президент считает не подлежащими огласке. Признавая правомерность существования «привилегии исполнительной власти», Верховный суд, тем не менее, единогласным постановлением оставил в силе распоряжение нижестоящего Окружного суда США о выдаче магнитофонных записей. Таким образом Суд подтвердил, что Президенты США в неменьшей степени, чем рядовые граждане, должны подчиняться судебным распоряжениям о представлении доказательств по делу.

Однако, высказываясь и в пользу Президента, Суд по делу Ричарда Никсона признал, что «привилегия исполнительной власти» действительно существует как подразумеваемое полномочие Президента США. Несмотря на отсутствие прямых указаний в статье II Конституции США, указал Суд в своем решении по делу, «определенные полномочия и привилегии проистекают из самой природы перечисленных полномочий; охрана конфиденциальности информации в распоряжении Президента имеет схожие конституционные основания» в той мере, в какой таковая конфиденциальность «имеет отношение к эффективному отправлению функций того или иного Президента, она является конституционно обоснованной». Тем не менее вне контекста обсуждения Президентом военных и дипломатических дел «привилегия исполнительной власти» должна уступать место интересам суда и сторон по судебному спору, что касается их доступа к важным и относимым доказательствам по делу. Что наиболее важно из результатов рассмотрения данного дела, это то, что Суд дал ясно понять: решение о признании того или иного материала не подлежащим огласке ввиду действия «привилегии исполнительной власти» могут принимать только сами суды. Верховный суд подчеркнул в этой связи, что «любой иной вывод на сей счет вступил бы в противоречие с основополагающей концеп-

имей разделения властей и системой сдержек и противовесов, которые вытекают из тройственной схемы устройства государственного механизма»[66].