3.2. Встановлення на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень

Чинний Земельний кодекс України присвятив питанню встановлення та зміні меж адміністративно-територіальних утворень окремий розділ. Зазначені правові положення стосовно встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних утворень є новелою земельного законодавства.

Ст. 173 Земельного кодексу України визначає межу адміністративно-територіального утворення як умовну замкнену лінію на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій [27]. Значення встановлення меж не викликає жодного сумніву, оскільки вимагає не лише окреслити зовнішні кордони території. В межах конкретного адміністративно-територіального утворення здійснюють свої повноваження відповідні компетентні органи, наприклад, органи місцевого самоврядування у місті, селищі або селі.

Аналіз ст. 173 Земельного кодексу дозволяє констатувати, що законодавче визначення межі адміністративно-територіального утворення є недосконалим. Не зовсім зрозумілою уявляється точка зору законодавця щодо визначення межі як умовної замкненої лінії. Вбачається доцільним вважати за межу адміністративно-територіального утворення зовнішню межу території адміністративно-територіального утворення, на якій здійснюються повноваження відповідного органу місцевого самоврядування, що відокремлює ці землі від суміжних територій.

Проекти формування територій і встановлення меж адміністративно-територіальних утворень складаються з метою створення територіальних умов для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого життя, враховуючи інтереси населення, яке мешкає на відповідній території.

Згідно зі ст. 132 Конституції України територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Саме територіальне планування виконує функцію вибору оптимального варіанта територіальної організації [254, с.71]. Стаття 133 Конституції України закріпила систему адміністративно-територіального устрою України, яку складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селищі і села. На цей час питання територіального планування вирішуються у планах земельно-господарського устрою населених пунктів і проектах формування територій та встановлення меж сільських, селищних рад.

Базовими нормативно-правовими актами при цьому є “Порядок складання плану земельно-господарського устрою населеного пункту” [255, с.235 – 237], затверджений наказом Міністерства України у справах будівництва і архітектури і Державного комітету України по земельних ресурсах від 24 вересня 1993 р. № 158/61, та “Технічні вказівки по складанню проектів формування територій і встановлення меж сільських населених пунктів”, затверджені Державним комітетом України по земельних ресурсах 30 жовтня 1991 р.

Залежно від рівня відповідного адміністративно-територіального утворення рішення про встановлення і зміну його меж приймає Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська чи Севастопольська міська ради. Відповідно до Земельного кодексу вирішенню питання щодо встановлення й зміни меж передує подання до вищої ради з боку Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад або районних та відповідних сільських, селищних рад. Встановлення ж меж районів у містах приймає міськрада за поданням районних у містах рад. Певні повноваження з цього приводу належать і місцевим державним адміністраціям. Згідно зі ст. 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст [27]. Чинний Земельний кодекс закріпив положенння щодо встановлення меж адміністративно-територіальних утворень в порядку та відповідно до закону. Проте відповідний закон досі не прийнятий, а Положення “Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР”, затверджене Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року [257] є застарілим та стосується не лише певних адміністративно-територіальних одиниць, а й населених пунктів, що не мають власних адміністративно-територіальних одиниць.

Сьогодні в умовах проведення земельної реформи обговорюються декілька проектів Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України”, який повинен відповідати сучасним вимогам.

Відповідно до чинного Земельного кодексу адміністративно-територіальним утворенням є район, село, селище, місто, район у місті (ст. 173) [27], але з невідомих причин до вказаного переліку не включено області. Аналіз норм зазначеного проекту дозволяє дійти висновку, що адміністративно-територіальні одиниці є дещо ширшою категорією, аніж населені пункти, які в свою чергу можуть входити до адміністративно-територіальних одиниць.

Посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень має відбуватися шляхом складання державного акту України, форма та порядок видачі якого встановлюється Верховною Радою України. Законом передбачено, що цей акт буде надаватися відповідному адміністративно-територіальному утворенню і повинен містити відомості про межі певної адміністративно-територіальної одиниці.

Наявність такого державного акту надає уявлення про просторові межі території певного адміністративно-територіального утворення. В межах території села, селища, міста, району в місті можуть перебувати ділянки державної, комунальної, приватної власності. Право власності на ці землі, а також землі, надані в постійне користування, посвідчується відповідними державними актами, форми яких затверджуються Кабінетом Міністрів України. Форма ж та порядок видачі державного акта України на межі адміністративно-територіального утворення встановлюються Верховною Радою України. Відповідно до проекту вищезазначеного Закону до державного акту на межі має додаватися топографічна карта відповідного масштабу з нанесеною межою певної адміністративно-територіальної одиниці та зазначеними суміжними адміністративно-територіальними одиницями. Відповідно до Закону України “Про землеустрій” розробка проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень є складовою землеустрою на загальнодержавному і регіональному рівнях. Відповідні проекти розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації. Проект встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення виконують у наступному порядку: розробка завдання на проектування (включає в себе найменування проекту; підстави для проектування; відомості про замовника та розробника проекту; терміни розробки проекту або його етапів; відомості про наявні межі адміністративно-територіального утворення; відомості про територіальний розвиток адміністративно-територіального утворення, виходячи із затвердженого генерального плану; пропозиції замовника щодо встановлення чи зміни меж; перелік територій для проведення вишукувальних робіт; перелік природоохоронних заходів та вимог щодо захисту довкілля; склад матеріалів, необхідних для надання замовнику; до завдання додаються: копії генерального плану населеного пункту, плану земельно-господарського устрою, перелік наявних матеріалів, що можуть бути використані при проектуванні); підготовчі роботи (вивчення юридичних документів щодо наявних меж; збір та обробка матеріалів земельного обліку й статистичних даних; вивчення земель, прилеглих до певного адміністративно-територіального утворення, їх можливе включення до його території; збір, обробка та приведення до єдиного масштабу графічних матеріалів; виготовлення необхідної кількості копій планово-картографічного матеріалу; виявлення й вивчення побажань замовника та інших зацікавлених сторін); складання проекту, який складається з проектного плану, пояснювальної записки, інших допоміжних креслень (особливу увагу необхідно приділяти обґрунтуванню можливості включення до міської межі населених пунктів промислових підприємств, розташованих недалеко від міської межі; доцільності виключення з міської межі сільськогосподарських угідь); його розгляд і затвердження; перенесення проектних пропозицій на місцевість; виготовлення та видача документів замовнику.

Отже, встановлення і зміна меж адміністративно-територіального утворення здійснюється в порядку землеустрою за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету АРК і місцевих бюджетів. Проте у Законі України “Про землеустрій” відсутнє положення про фінансування будь-яких заходів з землеустрою за рахунок бюджету АРК. Чинний Земельний кодекс же, будучи нормою загальної дії, закріпив фінансування заходів з землеустрою й за рахунок бюджету АРК. Отже, вказаний недолік Закону “Про землеустрій” усуває Земельний кодекс. Необхідно додати, що при зміні меж адміністративно-територіального утворення у випадку включення нових земельних ділянок правовий режим земельних ділянок не змінюється, а може бути змінений лише у випадку їх вилучення (викупу) у загальному порядку з відшкодуванням власникам земельних ділянок і землекористувачам збитків в повному обсязі.

При розгляді цього питання необхідно також звернути увагу й на земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів, оскільки для уточнення розмірів населених пунктів. Інвентаризація обов’язкова не тільки для уточнення площі відповідних земель, а й їх меж, використання земель за формами власності і господарювання. Згідно з “Положенням про земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів”, затвердженого наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 26 серпня 1997 р. метою проведення інвентаризації земель населених пунктів є створення інформаційної бази для ведення державного земельного кадастру, регулювання земельних відносин, раціонального використання і охорони земельних ресурсів, оподаткування [258, с.253 – 261]. Призначенням інвентаризації є: визначення кількісного складу земель; отримання даних для виготовлення технічної документації по оформленню документів, що посвідчують право власності або право користування земельними ділянками, які були раніше надані юридичним та фізичним особам; аналіз фактичного використання земельних ресурсів; одержання достовірної інформації для вирішення питань щодо припинення права користування земельними ділянками, які використовуються не за цільовим призначенням, з порушенням земельного законодавства і встановлених вимог або ж нераціонально; надання інформації для обчислення земельного податку та орендної плати тощо. Отже, головне призначення цього виду робіт є створення основи одержання даних для ведення державного земельного кадастру.

Стаття 35 Закону України “Про землеустрій” також закріпила мету інвентаризації земель при здійсненні землеустрою: встановлення місця розташування об’єктів землеустрою, їхніх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, виявлення і консервації деградованих сільськогосподарських угідь і забруднених земель, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення державного земельного кадастру, здіснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття на їх основі відповідних рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування [28].

З урахуванням викладеного, доцільно зробити наступні висновки:

1. Межа адміністративно-територіального утворення являє собою зовнішню межу території адміністративно-територіального утворення, в межах якої здійснюються повноваження відповідного органу місцевого самоврядування, що відокремлює ці землі від суміжних територій. Вона має встановлюватися і змінюватися за проектами землеустрою, що розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку та генеральних планів населених пунктів.

2. Розробка проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень з метою створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій є складовою землеустрою на загальнодержавному і регіональному рівнях.

3. Для процесу встановлення меж адміністративно-територіальних утворень необхідно проведення земельно-кадастрової інвентаризації.