§ 1. Общественные преобразования и конституционные реформы

Конец XX века характеризуется крупнейшими изменениями государственного строя и экономической системы России. Перестройка, начатая в 1985 году, привела к обострению политических, межнациональных, экономических противоречий.

Преобразования в России не могли не затронуть прежнюю правовую систему с ее принципами, Конституцией и законодательством.

Меняются и взгляды на право. Часть ученых-юристов трактует право в духе естественного права с известным противопоставлением «права законов»[1] «писаному праву». Появились «максималистские» взгляды о полном отрицании прежней теории и методологии права, когда закон связывался с государственной властью, с регулированием общественных отношений[2].

Признавая известное несовпадение понятий «право» и «закон», решительно подчеркнем недопустимость расшатывания подобным способом нормативно-регулятивной основы государства. Зачем формировать в обществе нигилистическое отношение к ней и невольно поощрять субъективизм и беззаконие? Сведение права и закона к «мере свободы личности» ограничивает норма-

7

тивное выражение публичного интереса как правильно понятого гражданского интереса и его сочетания с интересами общества, значимость которых не уменьшается. Поэтому вновь подчеркнем полезность трактовки юридического закона как способа нормативного отражения объективных социальных законов и воздействия на них[3].

Другая интерпретация права исходит из признания в нем не столько легальной процедуры предотвращения коллизий, сколько способа достижения общественного согласия.

Стремительно нараставшая популярность теории правового государства и теории разделения властей создала в обществе стимул и социальную базу для конституционной реформы и обновления законодательства. Правда, оба процесса далеко не всегда увязаны между собой и подчас лишь усиливают противоречия в политической и экономической сферах. Да и идея правового государства пока реально остается скорее лозунгом, чем опорной конструкцией гражданского общества и государственности. Словесное признание верховенства законов часто служит прикрытием произвольных действий и сопровождается резким нарушением законности.

Конституционная реформа в России началась в середине 1990 г. и в декабре 1993 г. пришла к своему пику, но не к завершению. Отсутствие с самого начала научной концепции реформы, поэтапной разработки ее проведения привело к столкновению двух взглядов на дальнейшее ее развитие: путем принятия новой Конституции или путем изменений и поправок к действовавшей Конституции Российской Федерации – России 1978 года. Конституционные вопросы стали целью политической борьбы. Все это привело к конституционному кризису. В этих условиях при параличе конституционных институтов на референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации.

В марте 1993 г. по инициативе Межпарламентской ассамблеи государств Содружества состоялась международная научно-практическая конференция «О конституционных реформах в государствах – участниках СНГ», на которой были сделаны верные выводы: конституционная реформа должна проводиться на основе научной концепции и программы, по этапам, быть комплексной и рассчитанной на поддержку общества[4].

8

Особое внимание на конференции было уделено вопросу о роли Конституции в обществе. Она рассматривается учеными-юристами, политиками уже не столько как продукт и орудие государственной власти, сколько как своего рода официальное выражение интересов гражданского общества и общепризнанная платформа его существования.

В современную эпоху приоритетное значение имеет конституционный статус гражданина, конституционное закрепление его широких прав и свобод, а также обязанностей. В регламентации и реализации этого статуса полнее используются международные пакта и соглашения.

Среди российских законодателей получила признание доктрина разделения властей, в связи с чем изменилась трактовка власти, однако найти ее точное сочетание с концепцией народовластия еще предстоит, ибо народ как субъект власти реализует ее в разных формах, в том числе с помощью институтов прямой демократии.

Идут поиски нового федеративного устройства государства. Новая Конституция Российской Федерации исходит из конституционной преемственности и сохранения федеративных договоров и из признания равенства прав республик и других субъектов Федерации. Договоры разных видов становятся важным регулятором отношений внутри Федерации на всех уровнях.

Новизной отличаются варианты конституционных решений проблем экономики. Стала очевидной необходимость в юридическом обеспечении равенства всех форм собственности, свободы предпринимательской деятельности, создания любых хозяйственных ассоциаций и поиска баланса интересов в рыночных отношениях.

Традиционная трактовка Конституции как основного закона, как акта высшей юридической силы не должна порождать иллюзий относительно ее завершенности. Поясняя вопрос о признаках Конституции, обратим внимание на углубление знания об объектах и объеме конституционного регулирования.

Особого внимания заслуживают конституционные институты как однородные правовые комплексы, регулирующие устои общества и государства. Это институты прав и свобод граждан, собственности и экономики, социально-культурного развития, участия в мировом сообществе, федеративного устройства государства, функционирования власти и ее структур.

С этим связано правильное понимание особенностей конституционных норм, отличающихся своим содержанием и структурой.

Конституция занимает приоритетное положение в законодательстве, в правовой системе в целом. Этим объясняется правообразующая роль Конституции. В связи с разработкой новых конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, предстоит определить их соотношение с Конституцией России как в целом, по сферам регулирования, так и применительно к отдельным институтам. Новой является проблема соотношения Конституции и конституционного закона. По-новому складывается соотношение Конституции и государственных договоров внутри Федерации и международных актов.

Остаются острыми проблемы реализации Конституции. Бездействие конституционных положений – давняя трагедия нашего государства. Поэтому в условиях быстрого и масштабного развития законодательства особую актуальность приобретает вопрос о реализации всех правовых актов. В науке разрабатывается комплексный механизм действия закона. И применительно к Конституции можно вести речь о реализации ее с помощью комплекса средств (юридических, институциональных, социально-психологических, материально-финансовых и др.). Это будет длительный процесс со своими циклами и фазами.

Анализ причин нарушений или неприменения конституционных положений позволяет сделать вывод о необходимости общественной поддержки Конституции. Пока этого нет. Общество, все его слои и граждане должны глубоко усвоить конституционные нормы, признать их высокую ценность и общеобязательность. Конституционный консенсус должен проявлять себя и в момент выработки, принятия, и в процессе осуществления Конституции.

Реализация Конституции предполагает верное толкование конституционных норм, своевременное принятие и изменение законодательных и иных актов, применение их для анализа и оценки общественных ситуаций и процессов. Защита Конституции включает в себя предупреждение конституционных нарушений и их устранение по линии как законодательных и исполнительных органов, так и судебной системы. Рассмотрение конституционных споров и конфликтов должно приводить к восстановлению нарушенного состояния, прав и интересов, приостановлению и отмене неконституционных актов.

Право, законодательство служат способом упорядочения и преобразований в обществе. Но люди, организации и органы часто воспринимают право как абстрактное явление. В повседневной жизни они соприкасаются не с правом как таковым, а с правовыми актами. Их множество. И возникновение, и реализация актов часто зависит от случая, а не тенденции, усмотрения, а не логики правовых действий, от обострения юридических противоречий, а не динамичного соотношения. Практика мучается с решением этих проблем, и мы полагаем, что ей помогут некоторые разъяснения по данному поводу.

В науке давно сложилось понятие юридических источников права как источников в формальном смысле. Чаще всего к ним относят законы, указы, постановления и другие акты, делая тем самым различение источников права производным от разделения властей, от «деления» органов власти на виды. Это есть «огосударствление» права, оставляющее в стороне нормообразования гражданского общества и общественных объединений. Между тем в других странах, например в США, нет жесткого понимания права, и к нему относят договоры, соглашения, корпоративные нормы, акты прямого волеизъявления. Нормативная самоорганизация формирует открытую публичную сферу[5].

И у нас есть попытки пошире взглянуть на источники права, относя к ним не только акты органов государства, но и нормативно-правовые договоры, общие принципы права, судебный прецедент, правовые обычаи[6]. Эту линию разработок нужно продолжить, а сейчас коснемся только правовых актов. Их разновидность – нормативные правовые акты, изданные в установленном порядке управомоченным органом, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы и соответственно меняющие объем прав, обязанностей и ответственности субъектов. Напомним об актах смешанных и ненормативных.

В рамках нашей темы сделаем акцент на взаимосвязи всех правовых актов. Правильно их сформировать, не допуская деформации нормативного массива и юридических коллизий, помогает понятие правовой системы.

Каковы конституционные параметры правовой системы? Их несколько.

Во-первых, признание того, что правовая система Российской Федерации включает правовые акты федеральных органов, правовые акты органов субъектов Федерации, местного самоуправления[7], а также акты, принятые в результате прямого народного волеизъявления.

Во-вторых, установление правовых зависимостей: Конституция, конституционные законы (понимаемые как федеральные), законы, указы, постановления, приказы, распоряжения и иные правовые акты находятся между собой в строгом соотношении. Классификация правовых актов, порядок их Принятия, действия, изменения и отмены регулируется федеральным законом о нормативно-правовых актах.

9

В-третьих, нормы Конституции Российской Федерации имеют прямое действие в Российской Федерации. Все правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Акты и действия, противоречащие Конституции Российской Федерации, не имеют юридической силы.

В-четвертых, в правовой системе обеспечивается верховенство 3aконa. Все должностные лица государственные и общественные организации «действуют на основе и во исполнение закона. Рамки «закона дают простор выбору вариантов решений» – подзаконные акты должны строго соответствовать закона

В-пятых, провозглашение принципа: законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В-шестых, в случае возникновения юридических коллизий используются либо согласительные процедуры, либо обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта. Юридические споры разрешаются уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией и процедурами.

В-седьмых, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и защищаются наравне с законом.

В ходе общественных преобразований и реформ в России, а также конституционного процесса и обновления законодательства меняется правовая система и прежде всего ее структура. Теперь можно говорить о трех уровнях правовой системы, когда вместо прежней, унифицированной, складывается правовая система с тремя подсистемами – по уровням. Это собственно федеральная правовая подсистема, правовая подсистема субъектов Федерации и правовая подсистема местного самоуправления с присущими ему элементами саморегулирования. В целом же правовая система в Российской Федерации есть структурно-функциональная совокупность правовых актов, возникающих и применяемых на основе общих принципов. Целостность ее обеспечивается общими правовыми принципами, внутрисистемными правовыми зависимостями и процедурами правотворчества и правоприменения.

В Конституции Российской Федерации 1993 года впервые введено понятие «правовая система» (ч. 4 ст. 15). Отрадно отметить в данной связи, что Институт законодательства и сравнительного правоведения неоднократно вносил в конституционные проекты предложения по поводу выделения главы о правовой системе и верховенстве закона. В инициативном проекте Конституции, опубликованном в научном журнале, эта позиция выражена весьма отчетливо[8].

В новой Конституции России установлены следующие виды правовых актов: «Конституция», «закон», «федеральный закон», «федеральный конституционный закон», «правовые акты», «нормативные правовые акты», «указы», «постановления», «распоряжения», «решения», «акт», «международные договоры», «устав», «договор», «соглашения». Всего 15 видов актов, в которых нужно правильно разобраться.

Полагаем целесообразным с учетом общих принципов правовой системы выделить следующие виды правовых актов: а) Конституция; б) конституционные законы; в) законы; г) уставы (краев, областей, автономных образований, городов федерального значения); д) указы; е) постановления (Правительства, государственных комитетов и комитетов, краевой, областной, городской, районной администрации); ж) распоряжения (Президента, Правительства, главы администрации); з) приказы, инструкции, указания и иные ведомственные акты; и) акты представительных органов местного самоуправления – решения; к) акты прямого народного волеизъявления – решения референдумов, итоги выборов, народных собраний (пока они не имеют своей формы); л) внутригосударственные договоры, соглашения; м) ратифицированные (одобренные) международные договоры; н) признанные нормы международного права; о) модельные (рекомендательные) законодательные акты.

Правовые акты дают жизнь юридическим документам, значение которых в условиях самоорганизации предприятий и учреждений резко возрастает. Однако оставляет желать лучшего качество норм и законов и подзаконных актов. Так, при исследовании проблем реализации экологического права оказалось, что доля безадресных правовых предписаний в этой отрасли права достаточно велика: 12,5% норм законов, указов и постановлений не указывают своего адресата в необходимых случаях, 17,5% имеют неопределенный адресат, 15% составляют нормы, лишь подразумевающие адресат. А для своей реализации дополнительных и чрезвычайных затрат требуют соответственно 34,8% и 27,4% предписаний законов и 40,9% и 28,5% предписаний подзаконных актов. Невелика доля предписаний, подробно описывающих поведение субъектов права – 15,4% в законах и 26,1% в подзаконных актах[9]. Добавим к сказанному и провоцирующую зависимость»

10

между актами, когда плохие нормы одного акта порождают плохие нормы другого. И этого надо избегать.

В современном мире не везде признаны конституционные, или органические, законы. О них говорится в Конституции Польши (ст. 81), Конституции Франции (ст. ст. 34, 46). Их не было в прежних Конституциях СССР и РСФСР, но они названы в Конституции Российской Федерации, одобренной на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. В Швейцарии выделяются законы, принятые народными голосованиями. Во Франции различаются также финансовые законы, программные законы, а остальные дифференцируются по характеру содержащихся в них правил и принципов.

Различны и формы нормативного закрепления источников права. В Италии существуют «Общие положения о законе», принятые вместе с Гражданским кодексом 16 марта 1942 г., где 9 видов источников права кратко охарактеризованы. Известен болгарский Закон о нормативных актах 1973 года, венгерский Закон об источниках права 1988 года. Во всех случаях фиксация свойств того или иного акта сопровождается определением его места в правовой системе и соотношения с другими актами.

В самом общем плане названные правовые акты можно разделить на три большие группы:

законы;

подзаконные акты;

признанные международно-правовые акты.

Иx различение проводится прежде всего по. двум содержательным критериям – функции и полномочия субъекта, принимающего акт; характер и объем регулируемых общественных отношений. Вполне объясним и производный от них, сугубо нормативно-правовой, критерий. Он отражает место акта в правовой системе, его форму и признаки, типичные нормы, предписания, положения, наконец, юридическую силу как суммарный показатель его соотношения с другими правовыми актами.

Сказанное станет еще более понятным, если учесть различия в темпах, содержании и процедурах законодательной деятельности разных стран, обусловленных национальными особенностями и исторической обстановкой. Для сравнения приведем такие цифры. Парламент ФРГ с 1949 по 1990 год рассмотрел более 6700 законопроектов и принял 4400. Бывший Верховный Совет СССР с 1938 по 1988 год принял около 90 законов, не считая тех, которыми утверждались указы Президиума. За три с половиной года – с весны 1990 г. по осень 1993 г. парламент России принял более 300 законов. За время работы Государственной Думы в январе – июле 1994 г. принято 46 законов, 40 законопроектов в первом чтении, 4 – во втором.

Подчеркнем еще одно важное обстоятельство. В условиях нарастающей взаимосвязанности государств развитие правовых систем нельзя ограничивать национально-государственными рам-

11

ками. Сильное воздействие на них оказывает внешняя правовая среда, причем ныне преобладает акцент на их сближение[10]. Существует несколько институционально-юридических каналов влияния: а) модельные законодательные акты, б) международно-правовые принципы и нормативные документы, в) международные договоры, г) иностранное законодательство, его отрасли и отдельные правовые акты.

Признавая значение идей права и конституционализма, особо отметим влияние нормативно-правовых источников. Среди них популярными и широко распространенными становятся модельные (рекомендательные, примерные) законодательные акты. В одних случаях их принимают межгосударственные организации. Например, модельные акты о согласованных принципах регулирования гражданства, информационного обмена, таможенного дела, экологической безопасности и др. в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ. Европейское сообщество одобрило новый вариант Кодекса социальной защита.

В других же случаях модельные акты имеют научно-доктринальный характер. Таков, в частности, Базовый международный налоговый кодекс, разработанный в 1992 году исследователями из Гарвардского университета. Модельные акты способствуют формированию однородных правовых массивов в точках их наибольшего сближения.

Существенным образом влияют на правовые системы принципы и документы международного права – декларации, конвенции, пакты, причем влияние распространяется на национальные акты, действующие в разных сферах (сошлемся на общепринятые правила Генерального соглашения о тарифах и торговле). А ратифицированные международные договоры, о чем будет сказано ниже, прямо врастают в «правовую ткань» государства.

Влияние международного и иностранного права становится все более ощутимым. Если обратиться, к примеру, к нормативным актам ЮНЕСКО (конвенции, рекомендации, декларации), то можно увидеть следующую картину. В сфере образования принято 9 конвенций (соглашений), 5 рекомендаций, 1 декларация; в сфере науки – соответственно 3, 2 и 1; культуры и коммуникаций – 7, 12 и 3; библиотек и архивов – 2; авторского права и близких к нему прав – 11 и 2; статистики – 6 рекомендаций[11]. Нетрудно Заметить, сколь близки они по тематике и содержанию национальным законам в социально-культурной сфере.

12

При сопоставлении иностранных законов, однородных по предмету регулирования, наблюдаются сходство и различие в форме актов, объеме и принципах регулирования, институтах, отдельных нормах. Обратимся, к примеру, к законодательству об иностранных инвестициях[12]. В России и Канаде действуют законы «Об иностранных инвестициях», а в США вопросы иностранных инвестиций регулируются в комплексном Законе о торговле и конкуренции, об иностранной коррупции. Такая же картина в африканских государствах: в Алжире есть Закон о создании и деятельности обществ смешанной экономики, в Камеруне и Мали – Инвестиционный кодекс, в Иордании – Закон о поощрении инвестиций. А Соглашение об инвестировании арабского капитала в арабских странах от 24 ноября 1980 г. вводит общие принципы и процедуры регулирования[13].

Иностранное законодательство по-разному воздействует на национальные правовые системы. Степень его восприятия определяется, конечно, их принадлежностью к разным системам права – романо-германской, англо-американской и т.д. Сходство правовых институтов и актов нарастает, причем не всегда органически. Стереотип подражания иногда ведет к прямому заимствованию норм и актов иностранного законодательства и механическому перенесению их в российскую правовую систему. Чужеродность методов регулирования обнаруживается не сразу, но вред подобного влияния нужно предвидеть и законодателям, и специалистам, юристам и экспертам.

Ощущается неодинаковое влияние внешней правовой среды на разные элементы российской правовой системы. Законы чаще этому подвержены, подзаконные акты – реже, но и среди них можно обнаружить «правовых близнецов». Например, акты о самороспуске Верховного Совета и местных Советов в Казахстане и увеличении объема прав Президента схожи с аналогичными актами в России. Все это следует учитывать в нормотворческой практике.