§ 3. Контроль за использованием государственного имущества

В соответствии со ст. 295 ГК РФ и ст. 20 Федерального закона о предприятиях 2002 г. контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества относится к правам собственника.

1 ВСНД и ВС. 1992. № 49. Ст. 2932.

176

нельзя отнести к административно-правовым, поскольку они хотя и осуществляются органами государственной власти, но от имени собственника и по своей природе носят не организационно-распорядительский, а имущественно-стоимостной характер. В то же время эти права трансформированы в функции и полномочия федеральных и иных органов исполнительной власти, что, однако, не меняет их правовой природы. Собственник в лице своих органов вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом о предприятиях. Права собственника по контролю за использованием имущества предприятия в социально-экономическом плане могут включаться в управленческую сферу, но следует помнить, что их характер обусловлен отношениями собственности.

В условиях социалистического хозяйствования, когда министерства обладали административными правами в отношении подчиненных им предприятий, не было необходимости в судебном разбирательстве по поводу сделок, совершаемых предприятием с государственным имуществом. Изъятие имущества у предприятия осуществлялось на основании акта министерства, притом контрагенты — кредиторы предприятия не могли обратить взыскание на здания, сооружения, оборудование и другое имущество, относящееся к основным средствам (ст. 98 ГК РСФСР). Контрольно-ревизионные управления министерств и ведомств осуществляли сплошные проверки соответствия бухгалтерского и иного учета на предприятиях требованиям ведомственных инструкций и вносили предложения руководителю министерства или ведомства об изъятии или перераспределении внутри отрасли основных средств при нецелевом использовании или излишках.

177

ло выделение видов государственной собственности   и муниципальной.

Федеральное, государственное (здесь понимаются объекты переданные в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга), муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре федеральной, государственной, муниципальной собственности. Права и обязанности ведения реестра (функции реестродержателя) принадлежат Госкомимущества России по объектам федеральной собственности, комитетам по управлению имуществом республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга — по объектам, переданным в государственную собственность, а комитетам по управлению имуществом городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городе) — по объектам, переданным в муниципальную собственность. Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г., возложило на соответствующие комитеты по управлению имуществом обязанность привести в соответствие с Законом РСФСР о предприятиях учредительные документы государственных, муниципальных предприятий, иных предприятий, в уставный капитал которых внесены вклады, являющиеся государственной, муниципальной собственностью, переоформить договоры аренды, найма, пользования объектов государственной, муниципальной собственности.

Внесение изменений в соответствующий реестр объектов собственности осуществлялось соответствующим комитетом на основании:

• постановления Правительства РФ, решений Верховного Совета республики в составе Российской Федерации, Совета народных депутатов краев, областей, автономной области, автономных округов;
• решений вышестоящего комитета по управлению имуществом;
• актов о приемке объекта;
• актов о купле-продаже имущества;
• законов или иных актов Верховного Совета РФ, постановлений Правительства РФ, решений суда — в случаях

178

принудительного обращения объектов в федеральную, государственную, муниципальную собственность.

Запись о внесении объекта в реестр либо об исключении из него должна была совершиться комитетом в трехдневный срок со дня принятия решения.

Аналогичным образом учитывались нежилые помещения независимо от ведомственной принадлежности предприятий, на балансе которых они находятся. В соответствии с распоряжением Госкомимущества России № 217р от 5 февраля 1993 г. "Об упорядочении процесса учета и разграничении прав собственности на нежилые помещения"1 документом, подтверждающим право собственности города, района на нежилые помещения, является выписка из зарегистрированного перечня зданий, сооружений, помещений или из реестра муниципальной собственности.

Учет государственной и муниципальной собственности и оформление права собственности на эти объекты осуществляются соответствующим комитетом по управлению имуществом и представляют собой акты исполнительно-распорядительных органов государственного управления административно-правового, а не коммерческого характера. Они юридически удостоверяют факт перехода имущества от одного собственника к другому, в том числе и по договору купли-продажи.

Такими же представляются и акты учреждений юстиции, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г.

1              См.: Закон. 1993. № 9. С. 81-82.

2              СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

3              Там же. 2000. № 37. Ст. 3718.

179

имущество подается организацией, за которой недвижимое имущество закреплено на основании акта соответствующего федерального органа государственной власти. При государственной регистрации в качестве документа, подтверждающего отнесение этого имущества к федеральной собственности, представляется свидетельство о внесении его в реестр федерального имущества. Заявление о государственной регистрации ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, подается лицом, в пользу которого установлено такое ограничение (обременение). При государственной регистрации ограничений (обременении) и иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности, в качестве документа, подтверждающего согласие собственника на распоряжение этим имуществом, представляется письмо Минимущества России1. Постановлением Правительства РФ от 31 октября 2002 г. № 786 в приведенное выше постановление № 648 были внесены изменения и дополнения в части, касающейся государственной регистрации прав на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности2.

Конституционное положение о свободе предпринимательской деятельности, пришедшее на смену тезиса равного отношения всех советских граждан к общенародной (государственной) собственности на средства производства, диаметрально изменило представление о жизненных ценностях, собственности и ее роли в осуществлении хозяйственной деятельности.

Распределение средств из государственной казны и контроль за их целевым использованием осуществляются парламентом Российской Федерации и Правительством РФ, при этом названные органы призваны ежегодно разрабатывать и утверждать федеральный закон о федеральном бюджете. Непосредственно финансовый контроль за исполнением федерального бюджета осуществляют специально созданные органы — Счетная палата РФ, Минфин России, Федеральное казначейство.

Контроль за использованием государственного имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за государственными предприятиями, осуше-

1              СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3718.

2              Там же. 2002. № 44. Ст. 4398.

180

ствляет сам государственный собственник этого имущества. Поэтому можно говорить об особом самостоятельном праве контроля самого собственника. Однако контроль за использованием имущества может осуществляться специальными финансовыми контрольными государственными органами, в этих случаях собственник лишается права контроля. Поэтому с функциональной точки зрения государственные органы контроля представляют собой те же самые органы государственной власти на федеральном либо региональном уровне.

При таком понимании органов контроля резонно говорить, что общее собрание акционеров или участников хозяйственного общества обладает правом контроля за использованием имущества хозяйственного общества, хотя в соответствующих законах это собрание называется высшим органом управления. Ревизионная комиссия (ревизор) общества выступает в качестве внутрихозяйственного органа контроля, а ее решения являются вспомогательными, но обязательными для акционеров или участников хозяйственного органа.

С появлением Счетной палаты РФ1 как органа, образуемого Советом Федерации и Государственной Думой "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета" (п.

1 Учреждена Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

181

полагает, что регламент Счетной палаты, отчеты о ее работе утверждаются Коллегией Счетной палаты по совместному предложению председателя и заместителя председателя Счетной палаты. Эти положения Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" (далее — Закон о Счетной палате) не уравнивают полномочия председателя и заместителя председателя Счетной палаты, что на практике приводит к столкновению их интересов. Исходя из равноправия обеих палат Федерального Собрания необходимо, чтобы в Конституции РФ была норма, предусматривающая, что и Совет Федерации, и Государственная Дума утверждают сопредседателей Счетной палаты, а их взаимоотношения определяются Законом о Счетной палате. Подобное предложение представляется целесообразным, поскольку с 1 января 2002 г. Совет Федерации, так же как и Государственная Дума, работает на постоянной основе.

В юридической литературе1 предлагается вывести Счетную палату из структуры парламентского контроля и рассматривать ее как самостоятельный орган финансового контроля, а в Конституцию РФ включить дополнительную главу "Контрольные и надзорные органы". Действительно, ст. 129 Конституции РФ о прокуратуре, помещенная в гл. 7 "Судебная власть", находится не на своем месте.

В качестве примера можно привести позицию СО. Шохина, который считает, что принципу разделения властей, предусмотренному ст. 10 Конституции РФ, должна быть противопоставлена система сдержек и противовесов. На наш взгляд, данное положение является надуманным, поскольку осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную органически включает самостоятельность их органов (что и записано в Конституции), а значит, и уравновешивание органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Применительно к Счетной палате следует говорить о втором производном уровне законодательной власти, когда функции контроля за исполнением прежде всего федерального закона о федеральном бюджете получают специальное правовое регулирование. Счетная палата в силу закона обладает организационной и функциональной независимостью. Назначение на должность и освобождение от должности аудиторов — такая же прерогатива Совета Федерации (Государственной Думы), как назначение на должность

1 См.: Шохин СО. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 99—103 и др.

182

судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Почему-то в этих случаях не говорится о зависимости судей от Совета Федерации. Счетная палата в рамках предоставленных законом полномочий вправе проверить исполнение доходных и расходных статей федерального бюджета соответствующим судом. Независимость Счетной палаты гарантируется тем, что ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы. Досрочное прекращение полномочий председателя, заместителя председателя, аудиторов Счетной палаты может быть принято соответствующей палатой нового созыва не ранее чем через шесть месяцев после начала ее работы, если за такое решение проголосует не менее двух третей общего числа соответственно членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Финансовая независимость Счетной палаты от Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти обеспечивается федеральным законом о федеральном бюджете, который предоставляет ей право безакцептного списания соответствующих сумм на обеспечение функционирования Счетной палаты в случае несвоевременного их начисления Федеральным казначейством.

Таким образом, функциональная, организационная и финансовая независимость Счетной палаты гарантирована законом и нет никакой необходимости выводить ее из структуры законодательной власти. Другое дело, что Счетной палате необходимо предоставить дополнительные полномочия в сфере координации деятельности с другими контрольными органами.

Статья 22 Закона о Счетной палате предусматривает, что контрольные органы Президента РФ и Правительства РФ, иные государственные контрольные органы, а также органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы. Однако следовало бы более четко прописать в Законе о Счетной палате формы их взаимодействия, а не сводить их только к представлению информации о проведенных проверках и ревизиях. Кроме координации планов в программе проведения контрольных Мероприятий (например, с Департаментом контрольно-ревизионной работы и аудита Минфина России) целесообразно Шире осуществлять совместные проверки и ревизии с другими государственными органами финансового контроля. Упорядо-

183

чению мероприятий, проводимых ими на объектах проверки, включая и предпринимательские структуры, способствовало бы возложение законом на Счетную палату обязанности координировать проведение контрольных проверок органами государственного финансового контроля, не допуская повторных или параллельных проверок и ревизий.

Для повышения эффективности осуществления финансового контроля Счетной палатой требуются более активные формы воздействия на нарушителей бюджетного законодательства. Это необходимо предусмотреть в новой редакции Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", чтобы консолидировать нормы о полномочиях Палаты, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ и федеральном законе о федеральном бюджете.

Закон о Счетной палате предусматривает две формы воздействия на нарушителей финансовой дисциплины — представления и предписания. Предусмотренное ст. 24 Закона о Счетной палате приостановление по согласованию с Государственной Думой всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций на практике не применяется.

Представление как форма воздействия на нарушителей финансовой дисциплины направляется Счетной палатой руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций по результатам проведенных контрольных мероприятий для устранения выявленных нарушений, возмещения причиненного государству ущерба и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Представление адресуется после рассмотрения отчета о результатах проверки (ревизии) на Коллегии Счетной палаты и должно быть рассмотрено руководителем проверенной организации в установленный срок. Закон не предусматривает никаких санкций за неисполнение представления Счетной палаты, равно как и не предоставляет организации право оспорить такое представление. Статья 23 Закона о Счетной палате предоставляет Палате право передать материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы, если будут обнаружены хищения государственных денежных или материальных средств, а также иные злоупотребления. Результативность работы инспекторов Счетной палаты определяется по количеству выявленных нарушений, однако по подавляющему числу представлений прокуратура, как правило, отказывает в возбуждении дел, что чаще всего можно объяснить недостаточной юридической подготовкой работников Счетной палаты.

184

Иное юридическое значение имеет предписание Счетной палаты. Оно дается администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций в случае выявления нарушений, "наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения" (ст. 24 Закона о Счетной палате), а также невыполнения представлений Счетной палаты или создания препятствий для проведения контрольных мероприятий.

Как видно, довольно трудно установить отличие предписания от представления, чем же прямой непосредственный ущерб государству отличается от просто ущерба государству. Однако предписание в отличие от представления может быть обжаловано в судебном порядке, значит, в этом случае Счетная палата выступает в суде (из закона неясно, в каком — общей юрисдикции или арбитражном) в качестве ответчика. В то же время по закону Счетная палата не вправе на основе материалов проверки или ревизии выступать в качестве истца в интересах государства по возмещению ущерба последнему. Само же предписание Счетной палаты не снабжено санкциями на случай его неисполнения. Таким образом, Счетная палата как высший орган государственного финансового контроля не имеет юридически значимых полномочий для устранения нарушений законов и возмещения причиненного государству ущерба, установленных в ходе проведения контрольного мероприятия.

В связи с этим возникает вопрос: не эффективнее ли было бы рассматривать материалы ревизий и проверок, связанных с нарушением бюджетного законодательства, самой Счетной палатой и есть ли для этого основания в Конституции РФ? Статья 118 Основного закона предусматривает: "Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". В настоящее время административные дела подсудны судам общей юрисдикции (ст. 126 Конституции РФ). Статья 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ относит рассмотрение споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе о взыскании обязательных платежей, к компетенции арбитражных судов. Более того, в ст. 286 Бюджетного кодекса РФ говорится о списании средств с единого счета бюджета без распоряжения Федерального казначейства По решению арбитражного суда в случаях, установленных Бюджетным кодексом.

185

Таким образом, Счетная палата РФ может стать юрисдик-ционным органом (например, именно таким органом является Счетный суд Франции) только при изменении Конституции РФ. Однако такое решение не отвечает сути и характеру деятельности Счетной палаты как высшего органа государственного финансового контроля.

Контроль за исполнением федерального бюджета — чисто управленческая функция. В Законе о Счетной палате предусмотрено, что Палата обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, осуществляя организацию и проведение оперативного контроля и комплексных ревизий и тематических проверок. Счетная палата контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ и вносит предложения по их устранению в Федеральное Собрание. В ходе проведения ревизий и проверок на основе достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяются полнота и своевременность взаимных расчетов проверяемого объекта и федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на те государственные органы, органы местного самоуправления и юридические лица, которые так или иначе указаны в ежегодном федеральном законе о федеральном бюджете и приложениях к нему. Счетная палата не вправе вносить изменения в бюджетную роспись, утверждаемую Минфином России, оценивать решения Правительства РФ в случаях, когда федеральным законом о федеральном бюджете ему предоставлено право принимать их. Она обладает только полномочием информировать Федеральное Собрание, представляя ежеквартальный оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, ежегодный отчет о работе Счетной палаты, а также о результатах проведения ревизий и проверок.

Важной функцией Счетной палаты является ее экспертно-аналитическая деятельность. Осуществляя экспертизу проектов федерального бюджета, законов, международных договоров, затрагивающих статьи федерального бюджета и касающихся финансовых обязательств Российской Федерации, Счетная палата высказывает мнение, рекомендации Федеральному Собранию при утверждении или изменении федерального закона о федеральном бюджете. Такое же значение имеют анализ и

186

исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, предложения, вносимые Счетной палатой в Совет Федерации и Государственную Думу по их устранению и совершенствованию бюджетного законодательства. Предоставление Счетной палате полномочий по разрешению споров между Правительством РФ и комитетами Совета Федерации и Государственной Думы в отношении статей федерального бюджета привело бы к ущемлению прав Федерального Собрания как законодательного органа государственной власти. Не может Счетная палата вмешиваться и в процесс пополнения бюджета, который осуществляется Минфином России и Федеральным казначейством. Таким образом, как на стадии составления федерального бюджета, его рассмотрения и утверждения, внесения дополнений и изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете, так и на стадии исполнения федерального бюджета, подготовки, рассмотрения и утверждения отчета о его исполнении Счетная палата не имеет и не может иметь каких-либо полномочий по корректировке показателей федерального бюджета. Она вправе лишь высказывать свое мнение и вносить соответствующие предложения в Федеральное Собрание. Счетная палата — постоянно действующий орган парламентского финансового контроля, образуемый и подотчетный Федеральному Собранию. Она не занимает самостоятельного места в системе законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, находится в структуре парламента. В то же время по форме деятельности Счетная палата является исполнительным органом, ей не присущи функции законодательной или судебной власти. Будучи в структуре Федерального Собрания, Счетная палата имеет организационную и функциональную независимость от парламента. Осуществляя ревизии и проверки, она самостоятельно устанавливает сроки, объемы и способы их проведения, документально подтверждая законность осуществления производственно-хозяйственной деятельности проверяемых организаций, так или иначе связанной с использованием средств федерального бюджета или государственной собственности. Счетная палата в отличие от федеральных органов исполнительной власти, на которые возложен законом контроль или надзор за деятельностью коммерческих организаций, не должна вмешиваться в оперативную Деятельность последних. Она вправе осуществлять финансовый Контроль их хозяйственной деятельности, соотнося ее с требованиями законов и проверяя достоверность бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

187

Статья 15 Закона о Счетной палате дает основание проводить различия между ревизией и проверкой: в первом случае оформление контрольного мероприятия производится в виде акта, во втором — в виде заключения. Это означает, что выводы должностных лиц Счетной палаты при проведении тематических проверок должны носить рекомендательный характер, поскольку в заключении высказывается мнение Счетной палаты об эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Иной характер носят выводы инспекторов Счетной палаты при проведении ревизии. В акте должно быть четко указано, какие конкретные нарушения федерального закона о федеральном бюджете, Бюджетного кодекса РФ, иных федеральных законов, других нормативных правовых актов имеются в деятельности государственного органа или коммерческой организации, какие виды ответственности предусмотрены в законе за эти нарушения. Если исходить из смысла ст. 15, 23 и 24 Закона о Счетной палате, то следовало бы по материалам тематической проверки направлять государственным органам и коммерческим организациям представления (рекомендательного характера) об устранении нарушений законодательства и привлечении виновных лиц к ответственности. В случаях же проведения ревизий и установления нарушения императивных норм бюджетного законодательства (нарушение исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре целевому назначению) Счетная палата обязана (а не вправе, как сейчас записано в ст. 24 Закона о Счетной палате) давать администрации коммерческих организаций, руководителям аппаратов государственных органов обязательные для исполнения предложения. Для исполнения таких предписаний Счетная палата должна быть наделена законом дополнительными полномочиями. В настоящее время не проводится различие в оформлении выводов инспекторами Счетной палаты при проведении ревизий и тематических проверок. И в том и в другом случае составляется акт, что требует и регламент Счетной палаты, утвержденный постановлением ее Коллегии от 24 марта 1998 г. № 9 (122). Заключения же Счетной палаты даются в случае проведения экспертиз (ст. 20 Закона о Счетной палате).

Какими же дополнительными полномочиями может быть наделена Счетная палата для усиления ее роли в соблюдении бюджетного законодательства и исполнения федерального бюджета? Прежде всего необходимо обеспечить исполнение предпи-

188

саний Счетной палаты, направленных государственным органам и коммерческим организациям по результатам их ревизии. Это может быть достигнуто установлением в законе либо штрафов, взыскиваемых с руководителей учреждений и организаций в административном порядке, либо уголовной ответственности за неисполнение предписаний Счетной палаты, дополнив ныне действующую ст. 287 УК РФ. Такое законодательное решение диктуется тем, что Закон о Счетной палате предоставляет проверяемому субъекту право обжаловать предписание Счетной палаты в судебном порядке. В новой редакции этого Закона целесообразно было бы указать, в какой суд (общей юрисдикции или арбитражный) можно обращаться с требованием об обжаловании предписания Счетной палаты. Законом также необходимо было бы предоставить право Счетной палате взыскивать с коммерческих организаций в безакцептном порядке бюджетные средства, используемые не по целевому назначению. Подобное решение явилось бы одним из законных оснований списания денежных средств1, находящихся на счете, без распоряжения клиента (п. 2 ст. 854 ГК РФ). В данном случае речь может идти только о коммерческих организациях, так как государственные органы и другие учреждения, как правило, осуществляют свою деятельность за счет бюджетных средств. Поэтому для них безакцептное взыскание бюджетных средств означало бы дополнительное обременение федерального бюджета, поскольку согласно ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности отвечает собственник, т. е. Российская Федерация как собственник государственной казны.

В новой редакции Закона о Счетной палате следовало бы предусмотреть право Палаты проверять федеральные государственные унитарные предприятия.

Согласно ст. 15 и 23 Закона о Счетной палате материалы об ущербе, причиненном государству, и нарушениях законов, влекущих уголовную ответственность, передаются Счетной палатой в правоохранительные органы. Названные правовые нормы позволяют Счетной палате поставить вопрос перед прокуратурой и другими следственными органами о возбуждении уголовного дела по соответствующим материалам, полученным

1 Целесообразно было бы также определить в Законе, что следует пони-Мать под списанием денежных сумм со счета проверяемого субъекта и зачислением их в доход федерального бюджета.

189

в ходе проведения ревизий и проверок. Однако Закон не предусматривает право Счетной палаты обратиться в суд о взыскании с проверяемых государственных органов и коммерческих организаций ущерба, причиненного государству, в порядке гражданского судопроизводства. Практика, когда Счетная палата пытается взыскать такой ущерб, обращаясь к Генеральной прокуратуре РФ, не дает положительных результатов. Следовало бы предусмотреть в Законе право Счетной палаты непосредственно обращаться в суд о возмещении материального ущерба государству.

Высказанные нами предложения по совершенствованию правового статуса Счетной палаты, расширению ее полномочий для усиления эффективности проведения контрольных мероприятий обусловливают необходимость принятия новой редакции федерального закона об этом государственном органе финансового контроля. Важно было бы в связи с этим учесть в новом законе не только многолетнюю практику Счетной палаты, но и тенденции развития финансового законодательства и его стержневой части — бюджетного законодательства. Бюджетный кодекс РФ, на наш взгляд, нуждается в серьезной переработке, в частности, его гл. 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля". Необходимо, чтобы Закон о Счетной палате включал все нормы о Палате, содержащиеся в федеральных законах о федеральном бюджете, бюджетной классификации, в иных нормативных правовых актах бюджетного закона. Требуется более подробное изложение в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" полномочий Правительства по обеспечению исполнения федерального бюджета (подп. "а" п. 1 ст. 114 Конституции РФ). Подобная законодательная практика усилит роль парламента как представительного и законодательного органа, будет способствовать стабильности федерального бюджета, его предсказуемости. В то же время Правительство РФ фактически получает полномочия по изменению и дополнению федерального бюджета, что является исключительной прерогативой парламента. При этом эти изменения и дополнения осуществляются Правительством РФ не на основе указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ, а путем волевых решений Минфина России.

В Федеральном законе о предприятиях сформулировано общее правило о контроле за деятельностью унитарного предприятия органом, осуществляющим полномочия собственни-

190

ка, и другими уполномоченными органами (п. 2 ст. 26 Закона). Имущество унитарного предприятия формируется за счет имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления собственником этого имущества, а также доходов унитарного предприятия от его деятельности и иных не противоречащих законодательству источников. В силу п. 2 ст. 299 ГК РФ доходы от хозяйственной деятельности, как и имущественные поступления, унитарному предприятию поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление. За счет остающейся в распоряжении предприятия чистой прибыли оно создает резервный фонд, средства которого используются исключительно на покрытие убытков унитарного предприятия, а также иные фонды в соответствии с их перечнем и в порядке, которые предусмотрены уставом унитарного предприятия.

Государственное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, а недвижимым имуществом — с согласия собственника. При этом предприятие распоряжается имуществом в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, виды, цели и предмет которой определены уставом такого предприятия. Без согласия собственника государственное предприятие не вправе совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.

Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства РФ или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти, уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утвержденной собственником имущества казенного предприятия.

Как мы уже отмечали, собственник унитарного предприятия вправе обратиться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом предприятия недействительной. Такими сделками могут быть, в частности, договоры по продаже недвижимого имущества, сдаче его в аренду или в залог, если предприятием не получено предварительного согласия от собственника. Сделка с имуществом предприятия может быть признана недействительной в силу ст. 173 ГК РФ, если будет дока-

191

зано, что контрагент унитарного предприятия знал или должен был знать о ее незаконности.

Если же сделка, совершенная унитарным предприятием, лишает его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия, то собственник имущества этого предприятия обращается в суд с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки. В соответствии со ст. 167 ГК РФ каждая из сторон обязана возвратить другой стороне все полученное по сделке. Вряд ли можно в этих случаях обращаться к ст. 169 ГК РФ, поскольку ограничение, установленное для унитарных предприятий, является исключением из общей правоспособности коммерческих организаций. Ограничение в правах унитарных предприятий (особенно казенных) как юридических лиц коммерческого характера настолько значительно, что, по нашему мнению, не позволяет в полной мере говорить об унитарных предприятиях как о коммерческих организациях.

Руководитель унитарного предприятия является единоличным исполнительным органом предприятия. Он назначается собственником имущества унитарного предприятия и ему подотчетен. Как орган юридического лица руководитель предприятия действует без доверенности, совершает сделки в установленном порядке, выдает доверенности. Руководитель унитарного предприятия отчитывается о деятельности предприятия в порядке и сроки, которые определяются собственником имущества.

При осуществлении своих прав и исполнении обязанностей руководитель унитарного предприятия должен действовать в интересах унитарного предприятия добросовестно и разумно. За убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия, собственник имущества унитарного предприятия предъявляет иск к руководителю.

Государственное предприятие ведет бухгалтерский учет имущества, обязательств и хозяйственных операций способом двойной записи в соответствии с Планом счетов бухгалтерского учета. Для отражения в бухгалтерском учете имущество подлежит денежной оценке, которая производится путем суммирования фактически произведенных расходов. Основанием для записей в регистрах бухгалтерского учета являются первичные учетные документы, фиксирующие факт совершения хозяйственных операций. Эти документы как на бумажных, так и на магнито-читаемых носителях информации должны содержать следую-

192

щие обязательные реквизиты: наименование документа (формы); код формы; дату составления документа; содержание хозяйственной операции (в натуральном и денежном выражении); наименование должностных лиц, ответственных за совершение операций, личные подписи и их расшифровки. В первичных документах и учетных регистрах неоговоренные исправления не допускаются. Исправление ошибки должно быть подтверждено подписью лиц, подписавших документ, с указанием даты исправления. В кассовых и банковских документах исправления не допускаются. Данные регистров бухгалтерского учета согласно Федеральному закону "О бухгалтерском учете" (далее — Закон о бухгалтерском учете)' составляют коммерческую тайну. Первичные документы, учетные регистры, бухгалтерская отчетность подлежат обязательному хранению в соответствии с установленными порядком и сроками.

Особенности бухгалтерского учета на государственных предприятиях и в учреждениях регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Так, п. 5 ст. 185 ГК РФ предусматривает, что доверенность от имени юридического лица, основанного на государственной собственности, на получение или выдачу денег и других имущественных ценностей должна быть подписана не только руководителем государственного предприятия или учреждения, но и главным (старшим) бухгалтером этой организации.

В соответствии с Законом о бухгалтерском учете ответственность за организацию бухгалтерского учета несет руководитель, а за соблюдение общих методологических принципов бухгалтерского учета — главный бухгалтер. Последнему запрещается принимать к исполнению и оформлению документы по операциям, противоречащим законодательству и нарушающим договорную и финансовую дисциплину. О таких документах он должен докладывать руководителю и принимать указанные документы к учету только при наличии письменного распоряжения руководителя предприятия. В данном случае всю полноту ответственности за незаконность совершенных операций несет руководитель предприятия.

В Федеральном законе о предприятиях установлено, что прием на работу главного бухгалтера, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора должны быть согласованы с собственником имущества унитарного предприятия (подп. 8 п. 1 ст. 20 Закона). Эта норма вносит изменения во взаи-

1 СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.

193

моотношения руководителя и главного (старшего) бухгалтера, которые установлены в Законе о бухгалтерском учете. В случае несогласия с действиями руководителя, которые нарушают законодательство, главный бухгалтер вправе обратиться к собственнику с изложением своей позиции. Данная норма Закона обязывает главного бухгалтера наряду с руководителем предприятия нести ответственность за убытки, причиненные собственнику имущества унитарного предприятия.

Государственное предприятие, составляя бухгалтерскую отчетность, обязано включать в состав своего имущества также имущество филиалов и представительств. Важнейшей составной частью бухгалтерской отчетности является баланс предприятия, характеризующий его имущественное состояние. Баланс представляет собой таблицу, в которой методом обобщения и группировки отражаются имущество предприятия по составу и размещению на определенную дату, а также источники его образования в разрезе их видов.

Баланс состоит из двух частей — актива и пассива. Актив баланса характеризует состав имущества предприятия, пассив — источники его образования: собственные и заемные средства (обязательства). Итоги показателей актива и пассива должны быть равны, они называются валютой баланса. Оценка имущества баланса производится по принципу нетто, т. е. отдельные статьи баланса (основные средства, нематериальные активы, товары) показываются по их остаточной стоимости. Аналогично показывается в балансе финансовый результат деятельности предприятия за отчетный период — балансовая прибыль (убытки) и ее использование — справочно, а нераспределенная прибыль включается в валюту баланса.

Бухгалтерская отчетность государственного предприятия в случаях, определенных собственником имущества унитарного предприятия, подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором.

Исторически аудит появился как форма финансового контроля акционеров, собственников имущества акционерного общества за деятельностью управляющих этим имуществом. Становление аудита связано с использованием предприятиями иностранных инвестиций, когда в СССР в конце 80-х годов прошлого столетия стали создаваться предприятия с иностранным участием. Поскольку в этих условиях годовая бухгалтерская отчетность предприятий о результатах хозяйственной деятельности, имущественном и финансовом положении стала

194

интересовать покупателей, поставщиков, биржи, инвесторов, постольку возникла необходимость в подтверждении ее достоверности независимой аудиторской организацией.

В Положении об акционерных обществах, утвержденном постановлением Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г.1, уже предусматривалось проведение внутреннего и внешнего аудита. Внутренний аудит осуществлялся ревизионной комиссией самого общества, а для подтверждения достоверности отчета о хозяйственной деятельности привлекалась специализированная аудиторская организация.

Высказывая мнение о достоверности бухгалтерской отчетности, аудиторская организация исследует прежде всего правомерность начисления налогов аудируемым объектом. Построение налогов и их регулирование в Налоговом кодексе РФ исходит из того, что предпринимательская деятельность так или иначе связана с использованием имущества. Установление различных видов налогов, их ставок связано с заинтересованностью государства в развитии предпринимательства, главным образом малого и среднего бизнеса. Если одни налоги непосредственно связаны с контролем государства за обладанием и использованием имущества предпринимателя, например Закон РФ "О налоге на имущество предприятий" от 13 декабря 1991 г.2 или Закон "О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения" от 12 декабря 1991 г.3, то другие — косвенно, через распределение прибыли или добавленную стоимость влияют на движение имущества.

Законодательство Российской Федерации, регулируя предпринимательскую деятельность, учитывает необходимость создания надлежащих налоговых, валютных таможенных условий ее осуществления. Нормы налогового законодательства нередко настолько органически связаны с коммерческим законодательством, что рассматриваются как единое целое. Так, в Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве)" (1995 г.)4 признаки банкротства включают неспособность юридического лица как удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам, так и исполнить обязанность по уплате обязательных платежей (п. 2 ст. 3 Закона). Можно утверждать, что налоговые права и обязанности предпринимате-

1              ВСНД и ВС. 1991. № 29. Ст. 1008.

2              Там же. 1992. №12. Ст. 599.

3              Там же. Ст. 593.

4              СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.

195

лей становятся наряду с другими признаками критерием торговых сделок, отличающих их от гражданско-правовых договоров. Пока законодатель еще не проводит четкой границы между этими типами договоров, испытывая соблазн как можно больше взыскать с предпринимателя или гражданина — физического лица. Но можно отметить, что ранее в Законе РСФСР "О подоходном налоге с физических лиц" от 7 декабря 1991 г.1 проводилось определенное различие между доходами, полученными от выполнения гражданами непосредственно основных трудовых обязанностей, и доходами, полученными не по месту основной работы (службы, учебы), доходами от предпринимательской деятельности и другими доходами, ранее не предусмотренными. Устанавливая доходы, связанные с выполнением трудовых функций, законодатель добавляет также доходы от выполнения работ по гражданско-правовым договорам. Юридически было неясно, чем же отличаются доходы от предпринимательской деятельности по нормам, приведенным в гл. III и IV, поскольку критерии "не по месту основной работы (службы, учебы)" и "от предпринимательской деятельности в качестве предпринимателей" недостаточно четкие и перекрывают один другой (ст. 10 и 12 Закона). В Налоговом кодексе РФ подобного регулирования уже не содержится.

В Законе "О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения", содержится исчерпывающий перечень объектов налогообложения (ст. 2). По Закону "О подоходном налоге с физических лиц" налогообложению подлежат жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения, а также моторные лодки, вертолеты, самолеты и другие транспортные средства, находящиеся в собственности физических лиц, которые и являются плательщиками этих налогов. Критерием установления налога является наличие определенного имущества у гражданина независимо от того, занимается он предпринимательской деятельностью или нет. Однако непонятно, почему гражданин, получивший имущество по наследству или в порядке дарения, должен платить еще налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, в то время как физическое лицо, просто купившее такое имущество, такого налога не платит.

Эти замечания показывают, что налоги на имущество — важная составная часть успешного осуществления предприни-

ВСНДиВС. 1992. № 12. Ст. 591.

196

мательскои деятельности, а их система и взаимоотношения нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

В Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ' предусмотрено, что Закон применяется, когда при проведении контроля требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Этим Законом устанавливаются порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, меры по защите их прав и законных интересов. Важно, что в Законе установлены принципы защиты предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), в частности презумпция их добросовестности, открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативно-правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении контрольных мероприятий.

Мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора), в которых, в частности, должны быть указаны правовые основания проведения контроля, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке. Продолжительность проверки не должна превышать одного месяца, а мероприятие по контролю должно осуществляться только тем лицом, которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю. В отношении одного предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие может быть проведено не более чем один раз в два года.

При проведении мероприятий по контролю должностные лица не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении контрольных мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей. Проверяющие лица не вправе требовать представления документов, информации, образцов (проб) продук-

1 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3436.

197

ции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки. По результатам проверки должностным лицом составляется акт установленной формы согласно ст. 9 Закона № 134-ФЗ в двух экземплярах, из которых один вручается руководителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку.

В настоящее время действует Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" от 7 августа 2001 г. (далее — Закон об аудите)1. Закон заменил Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2263, и изданные в их развитие многочисленные нормативные акты, а также стандарты аудиторской деятельности, одобренные Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ. Действующее российское законодательство об аудите кроме упомянутого закона включает Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 6962, Положение о лицензировании аудиторской деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 марта 2002 г. № 1903, постановление Правительства РФ от 12 июня 2002 г. № 25 "О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита"4 и ряд других нормативных актов.

В Законе об аудите предусмотрено, что аудит должен осуществляться в соответствии с этим Законом и иными федеральными законами. При этом особо подчеркивается, что нормы об аудиторской деятельности, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать базовому Закону об аудите.

Законодательством предусмотрено, что особенности правового положения аудиторских организаций устанавливаются только Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации" при осуществлении аудиторских проверок сельскохозяйственных кооперативов и союзов этих кооперативов.

Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2002 г. в качестве уполномоченного органа государственного регулирования аудиторской деятельности определено Министерство фи-

1              СЗ РФ. 2001 (часть I). № 33. Ст. 3422; № 51. Ст. 4829.

2              Там же. 2002. № 39. Ст. 3797.

3              Там же. № 14. Ст. 1298.

4              Там же. №25. Ст. 2447.

198

нансов РФ. Поэтому в настоящее время лицензирование аудиторских организаций, проводящих проверку коммерческих банков и других кредитных организаций, осуществляется не Банком России, а Минфином России. Лицензирование аудиторских организаций проводится по правилам, установленным вышеупомянутым Положением о лицензировании аудиторской деятельности. Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. № 1281 лишь относит аудиторскую деятельность к числу лицензируемых, но не подвергает ее детальному регулированию.

Особенно важным документом в государственном регулировании аудита выступают Федеральные правила (стандарты) удиторской деятельности, которые содержат следующие шесть равил (стандартов): цель и основные принципы аудита финансовой (бухгалтерской) отчетности; документирование аудита; планирование аудита; существенность в аудите; аудиторские доказательства; аудиторское заключение по финансовой (бухгалтерской) отчетности. Эти правила обязательны для аудиторских организаций и аудиторов. При этом следует помнить о характере аудиторской деятельности, под которой понимается не независимый вневедомственный финансовый контроль, как это предусматривалось Временными правилами, а деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей. Под организацией закон понимает как коммерческие, так и некоммерческие организации.

Ключевым положением в аудиторской деятельности является формулирование достоверности, под которой понимается степень точности данных финансовой (бухгалтерской) отчетности, позволяющей пользователю этой отчетности делать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и имущественном положении аудируемых лиц и принимать базирующиеся на этих выводах обоснованные решения. В Правиле № 1 Федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности подчеркнуто, что пользователь не должен принимать мнение аудиторской организации ни как выражение уверенности в непрерывности деятельности аудируемого лица, ни как подтверждение эффективности ведения дел руководством данного лица.

Заключая с аудиторской организацией договор возмездного оказания услуг (гл. 39 ГК РФ), заказчик должен иметь в виду,

1 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. [). Ст. 3430.

199

что аудитор отвечает лишь за совершение операций по проверке правильности ведения бухгалтерского учета и точности финансовой отчетности. Заказчик не может предъявлять требования к аудиторской организации, если она соблюдает Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности. Общие правила договора подряда о сдаче результата работы заказчику и распределении риска между сторонами в силу ст. 783 ГК РФ неприменимы к договору оказания аудиторских услуг.

В чем же проявляется специфика договора возмездного оказания услуг, когда проведение аудиторской проверки является обязательным в силу закона? Как уже отмечалось, такая обязательность установлена для проверки бухгалтерской отчетности государственного предприятия в случаях, определенных собственником. Значит, для проведения такой аудиторской проверки необходимо решение собственника.

Согласно п. 2 ст. 7 Закона об аудите обязательный аудит проводится только аудиторскими организациями. Поэтому обязательный аудит не может проводиться индивидуальными аудиторами. В связи с этим интерес представляет следующее дело, рассмотренное Конституционным Судом РФ. Гражданка И.В. Выставкина — индивидуальный аудитор — обратилась с жалобой в Конституционный Суд РФ в связи с тем, что ей было отказано в проведении общего аудита ЗАО "Инженерный центр" со ссылкой на п. 2 ст. 7 указанного Закона. В своей жалобе она утверждала, что норма данной статьи, не допуская проведения обязательного аудита индивидуальными аудиторами, необоснованно ограничивает свободу предпринимательской деятельности, осуществляемой на основе равенства всех перед законом и судом; тем самым нарушаются ст. 2, 19, 34, 35 Конституции РФ1.

Конституционный Суд РФ установил, что обязательный аудит как завершающая стадия в системе официального бухгалтерского учета представляет собой независимый официальный контроль (надзор) за достоверностью финансовой (бухгалтерской) отчетности. Хотя выбор аудиторской организации и оплата оказываемых ею услуг осуществляются на коммерческой основе в рамках гражданско-правового договора, по своим целям, предназначению и функциям обязательный аудит проводится в интересах неопределенного круга лиц и государства,

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке

конституционного положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона

"Об

аудиторской деятельности" в связи с жалобой гражданки ИВ. Выставкиной» // СЗ РФ. 2003. №15. Ст. 1416.

200

т. е. в общественном интересе. Проведение обязательного аудита не подразумевает инициативу аудируемого лица, а является его обязанностью, обременением публично-правового характера. Проводящее обязательный аудит юридическое лицо заключает договор об оказании аудиторских услуг в рамках предпринимательской деятельности. Вместе с тем такое юридическое лицо имеет особый статус: оно создается специально и исключительно для осуществления аудиторской деятельности. Проводя обязательный аудит, оно выполняет публичную функцию, так как в основе этого процесса лежит не частный, а публичный интерес.

Поскольку проведение обязательного аудита направлено на защиту публичных интересов и на обеспечение достоверности официального бухгалтерского учета, постольку обязательную аудиторскую проверку вправе осуществлять только аудиторские организации. Гарантией независимости и качества обязательного аудита служит также проведение открытых конкурсов на заключение договоров оказания аудиторских услуг.

Необходимость проведения обязательного аудита установлена в ст. 7 Закона об аудите. В ней говорится, что при его проведении в организациях, у которых доля государственной собственности в уставных (складочных) капиталах составляет не менее 25%, заключение договоров оказания аудиторских услуг осуществляется по итогам открытого конкурса. Постановлением Правительства РФ "О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита" утверждены Правила проведения конкурса по отбору аудиторских организаций для осуществления обязательного ежегодного аудита. Организатором конкурса является орган управления соответствующей коммерческой организации, который подает заявку в конкурсную комиссию. Положение о комиссии утверждают Минфин России и Минимущества РФ. Последнее, кроме того, по согласованию с Минфином России утверждает Типовое техническое задание на проведение обязательного аудита для организаций, в уставном (складочном) капитале которых более 25% принадлежит Российской Федерации или субъекту Российской Федерации, и федеральных государственных предприятий. В договоре о проведении обязательного аудита государственных предприятий предусматривается обязательство аудируемой организации представить в Минимущества РФ один экземпляр отчета, подготовленного для руководства собственника имущества предприятия.

Конкурсная комиссия рассматривает заявку организации, подлежащей аудиту, техническое задание, образец договора на

201

оказание аудиторских услуг, представленных аудиторами, и производит оценку предложений о технических показателях и цене проведения аудита. Аудиторская организация, предложившая по заключению конкурсной комиссии лучшие условия, считается выигравшей торги по открытому конкурсу, и с ней и заключается договор на проведение аудиторской проверки. Отметим также, что постановление Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 940 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия"1 предоставляет право утверждения аудитора и определения размера оплаты его услуг Минимущества РФ. Представляется, что в условиях жесткого контроля за предпринимательской деятельностью государственного предприятия, когда собственник дает согласие на сделки с недвижимым имуществом, на совершение крупных сделок, на заимствования, на участие предприятия в иных юридических лицах, утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и т. п., нет никакой необходимости в принятии решений о проведении аудиторских проверок, утверждении аудитора и определении размера оплаты его услуг. Цель, которая достигается при проведении аудиторских проверок, может быть достигнута с помощью ведомственного финансового контроля и деятельности Счетной палаты РФ, контрольно-ревизионных органов субъектов Российской Федерации. Норма подп. 16 п. 1 ст. 20 Федерального закона о предприятиях должна быть из этого Закона исключена. В Законе об аудите на аудит возложена задача по проверке эффективности использования федеральной собственности. Однако сама идея, заложенная в этом Федеральном законе, никак не согласуется с жесткими рамками осуществления предпринимательской деятельности государственными предприятиями. Мнение аудиторской организации, изложенное в ее заключении, не может иметь сколько-нибудь существенного значения для пользователей информации о финансовой деятельности предприятия, так как последнее не свободно при распоряжении закрепленным за ним имуществом. При осуществлении административной реформы следовало бы это учесть: государственный финансовый контроль должен осуществляться специализированными органами государственной власти, а не на предпринимательских началах.

•СЗ РФ. 2003. № 1.Ст. 134.

ГЛАВА 5