§ 2. Органы управления государственным имуществом

Проблема существования государственной собственности состоит не в том, чтобы сократить число федеральных и иных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а затем и вовсе их упразднить, а в том, чтобы демократизировать ее управление.

В СССР работник государственного предприятия экономически не был отделен от средств производства. Через общество (в лице государства), которое являлось собственником средств производства, работник относился к последним как к своим1.

Мы полностью согласны с утверждением Ю.С. Васильева о том, что государственное управление не сводится к отождествлению его с правами государства как собственника, хотя они и позволяют выделить особый вид управления. Отношения собственника с государственными предприятиями и учреждениями складываются на иной основе, чем гражданский оборот. Имущественная обособленность предприятия от государства вовсе не означает его независимости от государства. Государство осуществляет свое право собственности главным образом Другими способами, недоступными другим субъектам. Оно создает предприятия и учреждения, определяет пределы и объем и* правоспособности. Если государство может быть субъектом пРава вне связи с гражданским оборотом (когда имущество изъято из оборота), то государственное предприятие является

См.: Якушев B.C. Юридическая личность государственного произведенного предприятия. Свердловск, 1973. С. 11.

159

субъектом гражданского права лишь в той мере, в какой оно является субъектом гражданского оборота1.

Вряд ли можно согласиться с утверждением Э.В. Талапи-ной, что гражданское право a priori должно принять характеристики, даваемые административным и конституционным правом и на этом основании определять место субъектов гражданского оборота в системе отношений, регулируемых фажданским правом.

Видимо, в нынешних условиях, когда принят Федеральный закон о предприятиях 2002 г., идея о разработке и принятии Федерального закона "О федеральной государственной собственности и управлении ею" потеряла свою актуальность. Федеральные законы о приватизации и о предприятиях и изданные в соответствии с ними решения Правительства практически устранили пробелы в регулировании управления государственной собственностью. Следовало бы только расширить содержа-

1              См.: Васильев Ю.С. Сущность права государственной социалистической

собственности//Труды ВЮЗИ. Т. XXI. М., 1971. С. 39-40.

2              См.: Талапина Э.В. Указ. соч. С. 173, 164—165.

3              Там же. С. 158.

160

ние ст.

В условиях перехода экономики к рынку изменилась сущность управления хозяйствующими субъектами. В отношении акционерных обществ, других негосударственных коммерческих организаций государство применяет более слабые формы Частного воздействия на них. Министерство имущественных отношений РФ, Российский фонд федерального имущества, Госкомитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ныне Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства), Министерство промышленности, науки и технологий и другие

'СЗРФ.

161

федеральные органы исполнительной власти выступают в отношении государственных предприятий и учреждений как органы, уполномоченные собственником, а не традиционные вышестоящие органы управления. Если исходить из ст. 20 Федерального закона о предприятиях, то Правительство РФ или уполномоченные федеральные органы исполнительной власти осуществляют правомочия собственника. При этом правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности Российской Федерации, не могут быть переданы Российской Федерацией субъекту Федерации или муниципальному образованию, равно как правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности субъекта Федерации, не могут быть переданы субъектом Федерации Российской Федерации, иному субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию (п. 5 ст. 20 Закона). Названные положения со всей очевидностью свидетельствуют, что ни о каком делегировании прав собственника, как утверждается в административно-правовой литературе1, не может быть и речи. Другое дело, что в права собственника имущества унитарного предприятия включаются правомочия, которые носят не только гражданско-правовой характер в узком, традиционном смысле этого слова. Этими правомочиями (формирование уставного фонда, назначение на должность руководителя, утверждение показателей экономической эффективности деятельности предприятий и т. д.) наделяется собственник в лице Правительства РФ и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления права государственной собственности, т. е. предпринимательской деятельности. От имени Российской Федерации или ее субъекта права собственника имущества осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.

1              См.: Талапина Э.В. Указ. соч. С. 115—158 и др.

2              СЗ РФ. 2003. №1. Ст. 134.

162

мотрено, что федеральные органы исполнительной власти в отношении федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в их ведении, осуществляют:

• согласование создания филиалов и представительств;

• согласование совершения сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга;

• согласование осуществления заимствований;

• согласование решения о совершении крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность руководителя предприятия, за исключением сделок с недвижимым имуществом;
• согласование приема на работу главного бухгалтера предприятия, заключение, изменение и прекращение трудового договора с ним;
• утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов предприятия.

Министерство имущественных отношений РФ в отношении федеральных государственных унитарных предприятий осуществляет:

• согласование сделок с недвижимым имуществом;

• согласование решения об участии предприятия в комер-ческих и некоммерческих организациях, а также заключение договора простого товарищества;
• согласование распоряжения вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ и товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями;
• утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг.

Постановлением Правительства РФ от 6 июня 2003 г.

1 СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2327.

163

решения предприятия о заключении договора простого товарищества при наличии документа о целесообразности совершения такой сделки, предоставляемого соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Согласование решения предприятия об участии в коммерческих и некоммерческих организациях осуществляется Минимущества на основании решения Правительства РФ, Председателя Правительства РФ или решения, принятого по его поручению Заместителем Председателя Правительства РФ.

Конституция РФ предусматривает, что управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ. Президент РФ никакими прямыми конституционными полномочиями в отношении управления государственной собственностью не обладает. Он вправе лишь изменить систему и структуру федеральных органов исполнительной власти и тем самым в конечном счете перераспределить правомочия собственника между новыми элементами государственной системы. Например, из структуры федеральных органов исполнительной власти он может исключить Министерство имущественных отношений, тем самым его функции будут переданы Министерству финансов или каким-либо другим федеральным органам. Реально отношения, связанные с управлением федеральной собственностью, Президент РФ вправе урегулировать в тех федеральных органах исполнительной власти, которые непосредственно ему подчиняются. Согласно Конституции РФ он не может издавать указы по управлению федеральной собственностью общего плана и по отдельным объектам. В связи с изложенным вряд ли было целесообразно принимать Указ Президента РФ от 18 июля 1998 г. № 852 "Об учреждении федерального государственного унитарного предприятия Росспиртпром", основанного на праве оперативного управления. Это компетенция Правительства РФ. В связи с этим следовало бы отменить все указы периода массовой приватизации, в частности Указ Президента РФ от 31 августа 1995 г. № 889 "О порядке передачи в 1995 г. в залог акций, находящихся в федеральной собственности"1 как противоречащий положениям ГК РФ о залоге и бюджетному законодательству.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 декабря 2001 г. № 1514 "О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества

1 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4906.

164

впредь до утверждения Президентом РФ перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, внесения изменений и дополнений в перечень акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, акции которых, закрепленные в федеральной собственности, не подлежат досрочной продаже, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 784, осуществляется постановлениями Правительства РФ, изданными на основании указов Президента РФ1.

В соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент РФ вправе отменить постановления и распоряжения Правительства РФ, в том числе по вопросам управления федеральной собственностью, если они противоречат Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ.

Еще раз напомним о необходимости конкретизировать в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" полномочия последнего в сфере управления федеральной собственностью. Правительство РФ, прикрываясь общей конституционной фразой, практически самоустранилось от решения общих вопросов, связанных с формированием высокоэффективного в экономическом и социальном аспекте государственного сектора. Передача на уровень муниципальных образований объектов жилищно-коммунального и социального назначения приняла массовый характер, лишая их тем самым федеральной финансовой поддержки. Возникает вопрос о функциях, передаваемых министерствам и другим федеральным органам исполнительной власти по управлению федеральной собственностью, учитывая, что ответственность за эффективность использования федеральной собственности несет Правительство РФ и его аппарат. Уместно в связи с этим отметить, что ст. 20 Федерального закона о предприятиях прямо запрещает передачу правомочий собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности Российской Федерации. В связи с предстоящей административной реформой требования Конституции РФ и федеральных законов должны неукоснительно выполняться.

В соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР °т 21 января 1991 г. № 35 "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом" для осуществления приватизации был создан Госу-

' СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 299.

165

дарственный комитет РФ по управлению государственным имуществом. Его функции, задачи и компетенция определялись непосредственно Законом РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" и были нацелены главным образом на осуществление приватизации, а не на хозяйственное использование государственного имущества.

Для проведения единой государственной политики в области приватизации в п. 4 Закона были определены полномочия Госкомимущества России. Комитет:

• разрабатывал и представлял Правительству проект Государственной программы приватизации, ежегодные изменения и дополнения к ней, а также проекты законов и других нормативных актов по приватизации;
• организовывал и контролировал реализацию программы приватизации;
• создавал комиссии по приватизации федеральных предприятий;
• принимал решения о приватизации предприятий, осуществлял необходимые преобразования их организационно-правовой формы, передавал свидетельство о собственности на них для продажи Российскому фонду федерального имущества и выполнял другие полномочия.

Приватизацию соответствующего государственного имущества в республиках, краях, областях, автономной области и автономных округах организовывали комитеты по управлению имуществом. Указом Президента РФ от 14 октября 1992 г. было утверждено Типовое положение комитета по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, обладающего правами и полномочиями территориального агентства Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом1.

В связи с предоставлением Госкомимущества России исключительного права по распоряжению государственным имуществом предприятий во многих случаях возникли споры с отраслевыми министерствами о правах по распоряжению имуществом подведомственных им предприятий, поскольку последние потеряли все рычаги экономического воздействия на органи-

1 ВСНД и ВС. 1992. № 43. Ст. 2430.

166

зацию производственного процесса. Это особенно ярко проявилось на примере МПС РФ, где невозможно было организовать процесс перевозки и управления ею, если локомотивы, подвижной состав, контейнеры, пути и другие сооружения будут находиться в исключительном распоряжении Госкомимущества России.

Как мы уже отмечали, в Законе РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР"» от 5 июня 1992 г.1 было установлено, что Госкомимущества России не вправе делегировать свои полномочия министерствам и ведомствам, холдинговым компаниям, создаваемым на базе государственных концернов, корпораций, ассоциаций, а также иным хозяйствующим субъектам, не являющимся покупателями, в соответствии с п. 1 ст. 9 названного Закона. Налицо несоответствие нормы Закона положениям постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", которое предусматривало, что Госкомимущества вправе делегировать министерствам и ведомствам ряд полномочий в отношении подведомственных им предприятий. Госкомимущества России не в состоянии было компетентно осуществлять полномочия, которые раньше принадлежали министерствам и ведомствам. Хозяйственная практика заставила пойти по пути предоставления таких полномочий министерствам и ведомствам отдельными указами Президента РФ. Так, Указом Президента РФ от 23 июня 1992 г. "Особенности управления предприятиями и объектами железнодорожного транспорта Российской Федерации" Министерству путей сообщения РФ было предоставлено право создания, реорганизации без изменения формы собственности и ликвидации (без приватизации имущества) отделений железных дорог, предприятий, организаций и учреждений железнодорожного транспорта, связанных с перевозочным процессом и относящихся к Федеральной собственности. Продажа, обмен, сдача в аренду, предоставление безвозмездно во временное пользование, а так-*е списание с баланса подвижного состава и контейнеров, Находящихся в федеральной собственности, осуществлялись

1 ВСНД и ВС. 1992. № 28. Ст. 1614.

167

железными дорогами по согласованию с МПС РФ1. Изучение положений о министерствах, утвержденных в тот период, показало, что министерства не обладали полномочиями (даже МПС РФ) в отношении имущества предприятий.

В соответствии с Указом Президента РФ от 14 октября 1992 г. "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду" сдача в аренду объектов имущества (кроме недвижимого имущества), закрепленного за государственными, муниципальными предприятиями на праве полного хозяйственного ведения на срок более одного года, осуществляется этим предприятием самостоятельно, а на больший срок — по согласованию с соответствующим комитетом по управлению имуществом.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Закона о приватизации 1991 г. (в ред. от 5 июня 1992 г.) в Программу приватизации могли быть включены перечни объектов, приватизация которых может быть разрешена по решению Правительства РФ или Госкомимущества России, которые вправе принимать решения о закреплении контрольных пакетов акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, в государственной собственности на срок до трех лет.

В Указе Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1692 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий"2 указаны предприятия (по видам деятельности), в отношении которых допускается закрепление контрольных пакетов акций. Все акции, входящие в состав этих пакетов, являлись обыкновенными и до истечения установленного срока или принятия решения об их продаже находились в распоряжении соответствующего комитета по управлению имуществом. Это положение вошло в противоречие со ст. 6 и 7 Закона о приватизации 1991 г., согласно которым фонды имущества обладают акциями приватизированных предприятий.

При завершении массовой приватизации в 1992—1995 гг. потребовалось принятие нового Положения о Госкомимущества РФ. Такое Положение было принято постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. № 1190 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом".

1              ВСНД и ВС. 1992. №26. Ст. 1512.

2              Там же. №47. Ст. 2722.

168

В дальнейшем в соответствии с Федеральным законом о приватизации 1997 г. Указом Президента РФ от 30 сентября 1997 г. № 1063 "О Министерстве государственного имущества Российской Федерации" Госкомимущества РФ было преобразовано в министерство1.

С принятием Указа изменились функции, задачи и компетенция государственного органа, осуществлявшего имущественные отношения в Российской Федерации, они становились все более подробными и определенными. Если вначале Министерство госимущества РФ нацеливалось на проведение работы по отчуждению государственного имущества в порядке приватизации, то по мере развития законодательства — на управление государственным имуществом.

К компетенции министерства наряду с разработкой необходимой нормативной базы были отнесены: практическая реализация принятых нормативных актов, осуществление методического руководства своими территориальными агентствами, контроль за проведением приватизации, управление государственным имуществом, в том числе пакетами акции приватизированных предприятий, закрепленными в государственной собственности. Министерству, а также его территориальным агентствам, комитетам по управлению имуществом законом предоставлено право выступать в суде в качестве истца по признанию недействительными сделок приватизации.

Традиционно центральные органы государственного управления воспринимаются как структуры, имеющие жесткую вертикальную подчиненность. Любой акт такого органа является обязательным для подчиненных структур. В случае с Минимущества РФ такого подчинения не было изначально, что основывалось на отношениях собственности. Если по вопросам распоряжения и управления федеральной собственностью министерство было вправе давать обязательные указания своим территориальным агентствам, то по вопросам, касающимся распоряжения иной государственной собственностью (собственностью субъекта Российской Федерации, муниципальной собственностью), оно такого права не имело. Разумеется, это непосредственно сказывалось и на административных отношениях между центральным ведомством и его территориальными структурами: степень подчиненности носила "мягкий" характер.

Однако полномочия по приватизации объектов федеральной государственной собственности могли быть переданы ми-

1 СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4583.

169

нистерством своим территориальным агентствам, но уже агентства были не вправе передавать эти полномочия кому-либо, тогда как могли распоряжаться объектами собственности субъекта Федерации. При этом территориальные агентства — комитеты обладали статусом юридического лица.

Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. № 377' было утверждено новое Положение о Министерстве имущественных отношений РФ. Минимущества уполномочено осуществлять управление и распоряжение имуществом, находящимся в собственности Российской Федерации, в том числе земельными участками, за исключением земельных участков лесного фонда и земель, занятых водными объектами, выполнять функции по приватизации федерального имущества в пределах своей компетенции, осуществлять регулирование и контроль за оценочной деятельностью, проводить единую государственную политику в области имущественных и земельных отношений. В названном Положении перечислено 53 функции министерства, осуществляемые от имени Российской Федерации в установленном порядке, в частности управление и распоряжение федеральным имуществом, акциями (паями, долями) находящихся за рубежом юридических лиц, закрепление находящегося в федеральной собственности имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление федеральных государственных унитарных предприятий, предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности, федеральным государственным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления на праве постоянного (бессрочного) пользования и иным организациям и гражданам в аренду, учет федерального имущества, оформление прав Российской Федерации на это имущество, ведение реестра федерального имущества, учет уставов федеральных государственных унитарных предприятий и трудовых договоров, заключенных с их руководителями, разработка и представление в Правительство РФ проекта прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, выступление от имени Российской Федерации учредителем (участником) открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, учредителем создаваемых с участием государства иных юридических лиц, осуществление от имени Российской Федерации прав акционера (участника) акционерных обществ

1 СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2178.

170

(хозяйственных обществ), акции (доли в уставном капитале) которых находятся в федеральной собственности, передача специализированному государственному учреждению для продажи объектов приватизации, ведение учета договоров доверительного управления, аренды, залога и иного обременения федерального имущества, договоров на представление интересов Российской Федерации в органах управления акционерных обществ (хозяйственных обществ), часть акций (доли, вклады) которых находится в федеральной собственности. Министерство вправе обращаться в суды от имени Российской Федерации в защиту государственных интересов по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом.

Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2000 г. № 648 "Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности"1 предусмотрено, что при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество государственной казны и сделок с ним от имени Российской Федерации выступает Минимущества РФ или по его поручению соответствующий территориальный орган министерства.

Наряду с Минимущества (Госкомимущества) действовал и другой государственный орган, который занимался приватизацией государственного и муниципального имущества, — Российский фонд федерального имущества (РФФИ). Фонд был создан в 1991 г. по решению Президиума Верховного Совета РСФСР и подотчетен ему и Верховному Совету РСФСР. В Положении о Российском фонде федерального имущества, утвержденном Верховным Советом РСФСР, Фонд назван неправительственным органом, представляющим интересы РСФСР и действующим на основе законодательства РСФСР, владеющим, распоряжающимся и управляющим собственностью, находящейся в его ведении, и осуществляющим ее приватизацию (п. 1 Положения).

Фонд выполнял следующие функции (п. 13 Положения):

• владел принадлежащими РСФСР свидетельствами о собственности на предприятия, на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), переданных ему Госкомимущества РСФСР;
• осуществлял полномочия РСФСР как собственника на общих собраниях акционеров (пайщиков), нес риск

1 СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3718; 2002. № 24. Ст. 2310; 2002. № 44. Ст. 4398.

171

(ответственность) за деятельность предприятий в пределах находившейся в его владении доли в капитале предприятий;

• продавал указанные доли (паи, акции), свидетельства о собственности на предприятия;
• выступал учредителем акционерных обществ и товариществ, развитие которых определялось задачами ускоренной структурной перестройки народного хозяйства, защиты природной среды, развития регионов, наиболее отсталых в социально-экономическом отношении, за исключением созданных в порядке преобразования государственных и муниципальных предприятий;
• получал и распределял дивиденды и выручку от приватизации предприятий в соответствии с планом доходов республиканского бюджета РСФСР и Государственной программой приватизации;
• обменивал принадлежащие РСФСР акции акционерных обществ на акции инвестиционных фондов и холдинговых компаний.

Президиум Верховного Совета РФ постановлением от 30 марта 1992 г. поручил РФФИ принять в установленном порядке свидетельства о собственности на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), в том числе зарубежных (при условии передачи собственности Российской Федерации), которыми ранее владели государственные структуры бывшего СССР. Указанными долями (паями, акциями) фонд распоряжается в соответствии с действующим законодательством1.

Фонды имущества с аналогичными функциями создавались в республиках в составе РСФСР, краях, областях, автономных округах, районах (кроме районов в городах), городах (кроме городов районного подчинения) (ст. 7 Закона о приватизации 1991 г.).

В Федеральном законе о приватизации 1997 г., как и в ранее принятом законе, указывалось, что ни Госкомимущества России, ни РФФИ не вправе делегировать свои полномочия министерствам и ведомствам, холдинговым компаниям, создаваемым на базе государственных концернов, корпораций, ассоциаций, а также иным хозяйственным субъектам, не являющимся покупателями в соответствии с п. 1 ст. 9 Закона.

' ВСНД и ВС. 1992. № 16. Ст. 872.

172

Указом Президента РФ от 17 декабря 1993 г. № 1273' было утвержденно новое Положение о Российском фонде федерального имущества, которое несколько уточнило функции Фонда, его права и обязанности, но в целом они остались прежними. В соответствии с Положением РФФИ действует при Правительстве РФ в качестве специализированного финансового учреждения, осуществляющего предусмотренные законодательством функции по приватизации переданных ему в установленном порядке объектов федеральной собственности. Фонд является юридическим лицом и обладает обособленным имуществом, принадлежащим ему на праве оперативного управления.

Фонд и его местные отделения, осуществляя приватизацию, совместно с Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур содействуют процессам демонополизации экономики и создания конкурентной среды. Во взаимодействии с компетентными государственными органами Фонд и его местные отделения обеспечивают соблюдение в процессе приватизации принципов экономического суверенитета, социальной стабильности и государственной безопасности Российской Федерации.

Фонд не вправе осуществлять хозяйственную деятельность, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Источниками финансирования его деятельности являются денежные средства, полученные фондом от продажи объектов приватизации, средства из федерального бюджета, доходы от размещения на депозитных счетах средств Фонда от продажи объектов приватизации, а также доходы от хозяйственной деятельности.

Анализ функций и полномочий, предоставленных в то время Госкомимуществу России и РФФИ, показал, что существование двух государственных органов, занимающихся приватизацией, вряд ли было оправданно. Это вело не только к излишним затратам государственных бюджетных средств, но и к путанице в полномочиях, неясности в правовом статусе этих органов в системе государственного управления. РФФИ, с одной стороны, является органом при Правительстве, а с другой — подотчетен Федеральному Собранию, а также Госкомимущества России, которое не входит в Правительство. Очевидно, Необходим был единый орган, занимающийся приватизацией, з функции по управлению государственным имуществом целе-

1 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4937.

173

сообразно было бы передать федеральным органам исполнительной власти, на которые в соответствии с законом возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли.

Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. утвержден Устав специализированного государственного учреждения при Правительстве РФ — Российского фонда федерального имущества"1. В Уставе РФФИ определяется как федеральное государственное учреждение, осуществляющее продажу приватизируемого имущества, реализацию имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым представлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также распоряжение и реализацию конфискованного движимого, бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства. Фонд является юридическим лицом, созданным в форме учреждения, имеет обособленное имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления. РФФИ вправе создавать свои отделения, имеющие статус филиалов Фонда, а также свои представительства.

Основными задачами РФФИ являются создание эффективной системы продажи федерального имущества, обеспечение интересов Российской Федерации на рынке корпоративных ценных бумаг и создание условий для эффективного функционирования принудительного обращения взыскания на имущество должников.

РФФИ вправе осуществлять приносящую доход деятельность, соответствующую его уставным целям, в том числе размещать временно свободные внебюджетные средства на депозитных счетах (п. 14 Устава). Имущество, приобретенное за счет доходов от деятельности, осуществляемой в соответствии с п. 14 Устава, поступает в распоряжение РФФИ и учитывается на отдельном балансе. Другими словами, к деятельности РФФИ вполне применимо положение п. 2 ст. 298 ГК РФ, в котором предусматривается, что доходы, полученные от деятельности Фонда, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

В целях повышения эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении унитарных предприятий, федеральные органы исполнительной вла-

1 СЗ РФ. 2002. № 52 (часть II). Ст. 5229.

174

сти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах) управления, ежегодно утверждают программы деятельности подведомственных им предприятий по форме, которая утверждена постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственное ведение федеральных государственных унитарных предприятий"1. В прилагаемых к этому постановлению Правилах разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий установлено, что руководитель предприятия ежегодно до 1 августа представляет в соответствующий федеральный орган исполнительной власти программу деятельности предприятия на следующий год. Мероприятия программы должны отражать основные направления деятельности в планируемом периоде по достижению целей, определенных Уставом, решениями Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Вместе с проектом программы представляется технико-экономическое обоснование планируемых мероприятий, затрат на их реализацию, а также ожидаемого эффекта от их исполнения. Федеральный орган исполнительной власти до 1 ноября утверждает программу деятельности предприятий на следующий год и представляет в течение 7 дней с даты ее утверждения в Министерство имущественных отношений РФ. Часть прибыли предприятия за предыдущий год, подлежащая перечислению в федеральный бюджет в текущем году, определяется решением федерального органа исполнительной власти не позднее 1 мая на основании отчета о деятельности предприятия за прошедший год и утвержденной программы деятельности предприятия.

На наш взгляд, положение ст. 295 ГК РФ и ст. 17 Федерального закона о предприятиях 2002 г. о перечислении в бюджет части прибыли от использования государственного имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, является дискриминационным. Государственное предприятие должно не только платить налоги, как другие частные коммерческие организации, но и ежегодно перечислять в бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении, размер которой устанавливается государственным органом, осуществляющим координацию и регулирование его предпринимательской деятель-

'СЗРФ. 2002. № 15. Ст. 1440.

175

ности. Для сторонников предпринимательского права это еще один аргумент в пользу существования правовых отношений между органом власти и хозяйствующим субъектом. Однако это положение является ограничением конституционной свободы предпринимательской деятельности государственных (равно как и муниципальных) предприятий, которое не может быть объяснено усмотрением собственника. В то же время частные коммерческие организации вправе рассчитывать на поддержку, в том числе льготную, со стороны государства.

Напомним, что в Указе Президента РФ от 27 ноября 1992 г. № 1483 "О недопущении дискриминации приватизированных предприятий при оказании государственной финансовой поддержки"1 предусматривалось, что на приватизированные предприятия распространяются порядок и условия предоставления льготных целевых государственных кредитов: на пополнение оборотных средств, инвестиционные нужды, осуществление программ конверсии военного производства, предприятиям и организациям агропромышленного комплекса, а также на другие нужды, определяемые Правительством РФ, включая дотирование закупок по импорту, осуществляемых за счет централизованных валютных средств. При выделении бюджетных ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации на финансирование централизованных капитальных вложений и получение средств из общегосударственных внебюджетных фондов и централизованных внебюджетных инвестиционных фондов министерств (ведомств) приватизированные предприятия, как и государственные предприятия, имеют равное право претендовать на их получение. В Государственной программе приватизации на 1994 г. ставилась задача оказания приватизированным предприятиям государственной поддержки, а также и использования западной технической и финансовой помощи, кредитов и т. п.