ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА

Доступ к судам Сообщества. Договор об образовании ЕС является международно-правовым договором. Его предписания о доступе к судам Сообщества были составлены в конце 1950-х годов и с тех пор, за исключением улучшения права доступа для прямо избираемого Европарламента, существенно не изменились.

--------------------------------

EuGH. Rs 26/62 (van Gend en Loos/Голландия). Slg 1963, 1.

Частные лица имеют доступ к судам Сообщества, если они обращаются против правового акта, который или направлен против них, или хотя их и не касается, но затрагивает их "непосредственно и индивидуально" (ст. 230 ДоЕС). Оба условия Суд узко разъяснил применительно к экологическим вопросам; это могло бы быть понятно на примере распоряжений и директив Сообщества , поскольку жалобы от частных лиц против общих правовых актов (законов, распоряжений), даже в государственном праве, допустимы лишь в качестве исключения. Но до сих пор все без исключения жалобы, с которыми частные лица оспаривали решения Комиссии в отношении окружающей среды, которые не были обращены к ним, отклонялись как недопустимые.

--------------------------------

Ср.: EuGH. Rs C-209/94P (Buralux). Slg 1996, I-615 (жалоба против постановления).

Из этого вытекает основной вопрос: может ли частным лицам или созданному частными лицами экологическому объединению непосредственно и индивидуально быть нанесен вред. Суд первой инстанции и Европейский суд отрицают такую судебную практику и требуют, чтобы частные лица были выделены из большого количества граждан и к ним это требование (непосредственности и индивидуальности) должно специально и конкретно относиться, чтобы они были вправе жаловаться. Так, одному гражданину - жителю атолла Муруроа - было отказано в праве обжалования французских испытаний атомной бомбы, поскольку это относилось одинаковым образом ко всем жителям атолла . Итак, судебная практика придерживается позиции: чем большего количества лиц это касается, тем более ограниченны полномочия к обжалованию!

--------------------------------

EuGH. Rs T-219/95R (Danielsson) Slg 1995, II-3051. В Директиве T-585/93 (Гринпис и др./Комиссия), Slg 1995, II-2205 даже суд первой инстанции "не заметил", что ст. 6 абз. 2 Директивы 85/337 (ABl. 1985. L 175. S. 40) дает право "затронутой" общественности на участие в деле об экологической экспертизе, и отклонил жалобу владельцев электростанций как недопустимую! См. подробнее: Kramer L. Europaisches Umweltrecht. S. 461 ff.

Такая судебная практика оставляет необъясненными важные вопросы, которые могут быть здесь приведены в качестве примеров. Это регулирования по экологии в соответствии с абз. 1 ст. 174, в том числе нацеленные на защиту человеческого здоровья, которые касаются не только прав человека, когда (как и при испытании атомной бомбы) правовые предписания об охране окружающей среды не будут применены . Если и когда нормы договорного и вторичного права Сообщества пойдут на пользу частным лицам и защита окружающей среды будет доверена администрации (на уровне ЕС и в особенности Комиссии), то автоматически возникнет новая юридическая проблема: кто потом будет контролировать, исполняет ли Комиссия свои обязанности по защите окружающей среды.

--------------------------------

В упоминавшемся деле C-131/88 Суд подтвердил, что положения о загрязнении воздуха имеют своей целью защиту человеческого здоровья.

Изменения вторичного права Сообщества происходят очень медленно. В начале 1990-х гг. Совет и Комиссия ввели ограниченное право на доступ к документам, что могло быть пересмотрено в судебном порядке. Это привело к введению нынешней ст. 255 в Договоре об образовании ЕС, которая гарантирует гражданам Сообщества право требования на доступ к документам Совета, Комиссии и Европарламента; против нарушения могут быть проведены процессы в судах Сообщества. Распоряжение 2001 г. дополняет ст. 255 ДоЕС, направленную против уклонения от доступа к судам Сообщества ; прежде всего государства-члены вправе без сообщения причин отказать в даче составленных ими документов.

--------------------------------

Распоряжение (EG) Nr. 1049/2001 о доступе общественности к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии // ABl. 2001. L 145. S. 43.

Помеха дальнейшим реформам возникла вне Сообщества. В 1998 г. был опубликован проект Конвенции о доступе к информации, участии в решениях и доступе к судам в вопросах окружающей среды (Конвенция подписана в Орхусе). Она вступила в силу в 2001 г. Сообщество подписало Конвенцию и ратифицировало ее в начале 2005 г. (решение 2005/370).

Комиссия уже в начале 2003 г. представила проект постановления, с которым предписания Орхусской конвенции должны были быть применены в институтах Сообщества (KOM (2003) 622). Относительно доступа к судам Сообщества она предложила дать возможность европейским организациям по охране окружающей среды требовать от ответственных институтов (органов) перепроверки административно-правовых актов, касающихся окружающей среды.

Европарламент утвердил предложение, по которому Совету, напротив, предоставляется возможность запланировать изменения, предложения Комиссии, как проводилось при прежней практике. Окончательным решением Совета и Европарламента считается с начала 2006 г.

Доступ к немецким судам. Индивидуальная жалоба. Полномочия к обжалованию административных актов в соответствии с абз. 2 § 42 Положения об административных судах даны, когда жалобщик может доказать, что он ущемлен в субъективном праве. Такое право предусмотрено в основных правах свободы, когда жалобщик обременен административным актом. Третьи лица, например соседи, которые благосклонно относятся к такому вмешательству и считают, что норма не будет нарушена, имеют полномочия к обжалованию, когда норма имеет индивидуально защищающий характер и они принадлежат к числу защищаемых ею. Немецкое законодательство, ориентированное на норму вместо фактического нанесения ущерба по отношению к третьей стороне и приоритет индивидуализации цели защиты, предоставляет сравнительно узкую версию полномочий по обжалованию. Такая позиция преобразуется в дальнейшую концепцию, по которой принимается во внимание наносящее вред побочное действие. Когда национальные распоряжения в праве Сообщества приводятся в соответствие или речь идет о непосредственном применении права Сообщества, возникает вопрос: можно ли приравнивать полномочия по обжалованию национальных правовых положений друг к другу.

Суд использовал при этом принцип предусмотрительности, с учетом практической эффективности.

--------------------------------

Директива 75/440/EWG Совета от 16 июня 1975 г. о требованиях к качеству поверхностных источников для получения питьевой воды // ABl. 1975. L 194. S. 34.

EuGH. Rs 58/89 (Комиссия/Германия). Slg 1991, I-5019. Rn 14.

Для немецкого права это означает, что просто фактического обременения недостаточно, скорее, цель Директивы является определяющей. Иными словами, не требуется индивидуализации цели защиты, а достаточно, чтобы жалобщик принадлежал к коллективу, защита которого нацелена, как и в случае с населением, на его здоровье. Таким образом, несостоятельна судебная практика, которая отвергает предусмотрительность, поскольку исполнение требования предусмотрительности защищало бы только здоровье членов объединения, общества. Как слишком узкая, показывает себя судебная практика, которая воспринимает процессуальное право только при релевантности основного права и минимизирует собственную ценность процесса, так что процессуальные ошибки в конечном итоге вместе с одновременным нарушением материального права приводят к отмене решения .

--------------------------------

Schoch. Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluss des Gemeinschaftsrechts (Индивидуальная правовая защита в немецком экологическом праве под влиянием права Европейского сообщества) // NVwZ. 1999, 457 (464).

Поскольку объединения могут быть очень широко привлечены (например, все общества питьевой воды вообще), необходимы дальнейшие ограничения, и разумеется, необходима узкая установка на индивидуальном направлении.

--------------------------------

Winter G. Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluss des Gemeinschaftsrechts (Индивидуальная правовая защита в немецком экологическом праве под влиянием Сообщества) // NVwZ. 1999, 467 (473). Если судебная практика в сфере строительного права по вопросу судьбы соседских (на праве собственности) земельных участков, то это юридический подход; но фактические последствия могут затронуть и лиц, проживающих на более удаленных участках.

Так в § 46 Закона. Следует точно различать между (обширным) исковым правом и (зауженной) значимостью ошибок.

Жалоба, поданная объединением. Право Сообщества до недавнего времени не содержало преимуществ по исполнению (альтруистской, т.е. осуществляющей права по защите общих интересов) жалобы объединений. Объединения имели права только, как и другие юридические лица, на право доступа к информации в соответствии с Директивой RL 2003/4/ЕС и на право участвовать в производстве по контролю за экологическими последствиями хозяйственной деятельности предприятий в соответствии с Директивой RL 85/337/EWG, и т.д. Эти права они могли, само собой, осуществлять в суде .

--------------------------------

Epiney A. Gemeinschaftsrecht und Verbandsklage (Право Сообщества и жалоба, поданная объединением) // NVwZ. 1999, 485.

Для некоторых областей экологического права все-таки действуют вторичные правовые акты. Директива 2003/4/ЕС предусмотрела право на жалобу объединений в рамках Директив UVP и IVU (Директива по контролю за экологическими последствиями хозяйственной деятельности и Директива по интегрированному избежанию и понижению загрязнения окружающей среды). Она предусматривает, что установленные объединениями нарушения против предписаний Сообщества по контролю за экологическими последствиями хозяйственной деятельности и стандартов Директивы по интегрированному избежанию и понижению загрязнения окружающей среды получают доступ в суд, т.е. им рассматриваются. Такие объединения должны действовать как носители прав, которые в смысле абз. 1 ("b") этой статьи могут быть нарушены" . Это означает, что должны иметься или специфические материальные права, или они должны получить процессуальное положение, которое может сделать жалобу возможной без того, чтобы соответствующее материальное право было предусмотрено . Немецкому праву больше соответствует последний вариант, поскольку экологические правила Сообщества не составляют представления общих интересов в Федеральном административном суде, а скорее являются административными средствами содействия .

--------------------------------

Статья 10a Директивы 85/337/EWG и ст. 15a Директивы 96/61/EG, а также Директива 2003/35/EG. (абз. 1 п. b) гласят, что такие представители затронутой общественности должны иметь право подавать жалобу, они "пользуются нарушением закона до тех пор, пока административное процессуальное право государства - члена ЕС требует этого в качестве условия".

Вторая опция исключена не абз. 2 ст. 9 Орхусской конвенции, оставленной без внимания, и не Implementation Guide, поскольку в нем также говорится о необходимости "significant shift of thinking" в государствах, которые ссылаются на субъективные права. См. об этом: Ekardt/Pohlmann. Europaische Klagebefugnis: Offentlichkeitsrichtlinie, Klagerechtsrichtlinie und ihre Folgen // NVwZ. 2005, 532.

Решение Федерального административного суда от 12 декабря 1996 г. 4 С. 19.95; решения 102, 358, 361 (4-й Сенат); см. разъяснения понятий "негосударственное гражданское участие" и "независимый адвокат природы", данное Федеральным административным судом в решении от 14 мая 1997 г. 11 A. 43.96; решения 104, 367, 370 (11-й Сенат), которые свидетельствуют о том, что суд склоняется к причислению в сфере общественного. Третье предписание отражается в решении Федерального административного суда от 12 ноября 1997 г. 11 A. 49.96; решение 105, 348, 350, в котором 11-й Сенат развивает представление о "компетентном участии".

Директива RL 2003/4/ЕС еще не переведена в немецкое право. Поскольку она устанавливает личные права, а третья сторона не обременена непосредственно, в предмет рассмотрения включается непосредственное применение. Поскольку прежде всего не существует специфического производства по признанию права, является проблематичным, какие организации могли бы подавать жалобу. Кажется оправданным предположение, что прямое действие Директивы также требует того, что государства-участники должны высказаться путем принятия административного акта, причем во всех случаях применяются соответственно критерии, которые применяются для союзов по защите природы .

--------------------------------

Дурнер (Durner) в статье о регулировании директивами общественных объединений на обжалование Direktwirkung europaischer Verbandsklagerechte? (ZUR. 2005, 285 (289)) отклоняет непосредственную пригодность, так как директива оставляет открытым выбор между судебной или иной независимой перепроверкой. В таком государстве, как ФРГ, где почти всегда отдается предпочтение судебной перепроверке, возможность выбора не может рассматриваться как реальная обусловленность в смысле напрямую действующей доктрины.

Область Директивы об экологической ответственности. Последующие жалобы объединений предусмотрены Директивой RL 2004/35/ЕС, когда соответствующие органы нарушают свои обязанности по реагированию на вред окружающей среде. Статья и здесь устанавливает в отношении полномочий по обжалованию похожие предпосылки, как и указанные в Директиве RL 2003/4/ЕС.

Экологическое право в целом. Развивающееся "альтруистическое" право подачи жалобы объединениями по предложению Комиссии должно быть введено директивой, которая реализовала бы ратифицированную в Орхусе Конвенцию . В соответствии со ст. 5 проекта директивы признанные объединения должны (так называемые квалифицированные организации) иметь доступ к судам "без необходимости квалифицированного интереса или подтверждения нарушения права", когда перепроверенные обстоятельства дела доставляют трудности производству, в которых в соответствии с уставом область действия и перепроверка географической области действия специально подпадает под это устройство". Предметом проверки являются административные акты и бездействие, которые возможным образом нарушают экологические предписания ЕС.

--------------------------------

Предложение для Директивы Европейского парламента и Совета о доступе к судам по экологическим вопросам от 28 января 2003 г. (KOM (2003) 624).