Право державної та комунальної власності загальні положення

У попередніх розділах уже зазначалося, що Законом України "Про власність" у його первісній редакції, державна власність в Україні була поділена залежно від рівня усуспільнення на загальнодержавну (республіканську) власність і власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальну власність).

Аналіз конституційних положень дає певні підстави вважати, що суб'єктом так званої виключної власності є Український народ, суб'єктом права державної власності — держава, суб'єктом права комунальної власності — територіальні громади села, селища, міста.

Аналізуючи ст. 13 Конституції України В. І. Семчик дійшов висновку, що "суб'єктом права власності визнається Український народ"2. Проте з невідомих причин автор не визнав суб'єктом права власності державу.

За Законом України "Про власність" виділяється також право виключної масності народу України.

Семчик В. І. Право власності за Конституцією України. — К,, 1997. — С. 9.

Підставою для такого висновку можливо стали особливості редакції ст. 13, яка текстуальне сформульована так: "Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією".

Так чи інакше, ця проблема має бути чіткіше визначена в законодавстві. До речі, у проекті нового закону "Про власність", поданому Кабінетом Міністрів України (20 травня 1998 р. № 25-1424/4) на розгляд Верховної Ради України, і Український народ і держава визнаються суб'єктами права власності.

Залишилася чітко невизначеною також правова природа власності Автономної Республіки Крим, оскільки в ст. 138 Конституції України з цього питання лише зазначається, що до відання АРК належить "управління майном, що належить Автономній Республіці Крим". Між тим, у деяких законодавчих актах власність АРК прямо віднесено до державної власності. Так, за Законом України "Про приватизацію майна державних підприємств" майно, належне АРК, приватизується як державне. Проте є підстави для сумнівів у правомірності визнання власності АРК державною власністю, оскільки АРК не є державою.

Таким чином, виходячи з положень Конституції України, слід констатувати, що суб'єктом права державної власності є держава, утворена Українським народом (за винятком виключної власності Українського народу).

Відповідно до ст. 34 Закону України "Про власність" загальнодержавну (республіканську) власність (за Конституцією України — просто державну) становлять: земля, майно, що забезпечує діяльність Верховної Ради України та утворюваних нею державних органів; майно Збройних сил, органів державної безпеки, прикордонних і внутрішніх військ; оборонні об'єкти; єдина енергетична система; системи транспорту загального користування, зв'язку та інформації, що мають загальнодержавне значення; кошти державного бюджету; Національний банк, інші банки та їх установи і створювані ними кредитні ресурси; резервні, страхові та інші фонди; майно вищих і середніх спеціальних навчальних закладів; майно державних підприємств; об'єкти соціально-культурної сфери або інше майно, що становить матеріальну основу суверенітету України і забезпечує її економічний та соціальний розвиток; інше майно, передане у власність України іншими державами, а також юридичними особами і громадянами.

Державною власністю має вважатися також майно, що забезпечує діяльність Президента України, Кабінету Міністрів України та утворюваних ними органів.

Отже, у державній власності юридичне може бути будь-яке майно, у тому числі й таке, що не може перебувати у власності інших суб'єктів. Зокрема, Постановою Верховної Ради України "Про право власності на окремі види майна" від 17 червня 1992 р. (з наступними змінами)' був затверджений Перелік майна, що не може перебувати у власності громадян, громадських об'єднань, міжнародних організацій та юридичних осіб інших держав на території України. Приватизаційним законодавством встановлюється перелік об'єктів державної власності, які підлягають і не підлягають приватизації (наприклад, ст. 5 Закону України "Про приватизацію майна державних підприємств").

Відповідно до ст. 9 Закону України "Про власність" земля, и надра, повітряний простір, водні та інші природні ресурси її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони є об'єктами права виключної власності народу України. Ця норма, але в дещо іншій редакції, міститься у ьт. 13 Конституції України. На жаль, обидві наведені редакції

' Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 35. — Ст. 517; 1993. — № 22. - От. 233; Й94. - № 34. - Ст. 322; 1995. - № 13. - От. 33.

норми щодо виключної власності Українського народу є юридичне вразливими.

По-перше, є певна неузгодженість між положенням про право виключної власності на землю і нормами Земельного кодексу України, які передбачають право приватної і колективної власності на землю, а виключна власність Українського народу таку можливість заперечує.

Законом України "Про власність" суб'єктами права комунальної власності, як різновиду права державної власності, були визнані адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад народних депутатів. Однак за Конституцією України суб'єктами права комунальної власності, відокремленої від державної власності, вже стали територіальні громади села, селища, міста, які безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є у комунальній власності.

Відповідно до ст. 35 Закону України "Про власність" до об'єктів права комунальної власності належить: майно, що забезпечує діяльність відповідних рад та утворюваних ними органів; кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об'єкти житлово-комунального господарства; майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров'я, торгівлі, побутового обслуговування; майно підприємств; місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв'язку та інформації, включаючи націоналізоване майно, передане відповідним підприємствам, установам, організаціям; інше майно, необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території, а також майно, передане у власність адміністративно-територіальної одиниці іншими суб'єктами права власності.

У ст. 142 Конституції України записано, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Однак повніший перелік об'єктів права комунальної власності дано у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.1 згідно зі ст.

Незважаючи на таку деталізацію об'єктів права комунальної власності, закон має істотний недолік, який полягає в тому, що в ньому не містяться критерії, які б визначали особливості комунальної власності, як це зроблено в Законі України "Про власність". За цим законом до об'єктів права комунальної власності може належати будь-яке майно, "необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території (ст. 35).

Зазначені суб'єкти права державної та комунальної власності здійснюють належні їм повноваження, використовуючи, зокрема, особливий правовий інститут — управління. Таке управління державним майном від імені народу (населення адміністративно-територіальної одиниці) спершу здійснювали відповідно Верховна Рада України, місцеві ради народних депутатів України та уповноважені ними державні органи (ст. 33 Закону України "Про власність"), а після прийняття Конституції — безпосередньо Кабінет Міністрів України, територіальні громади та уповноважені ними органи.

Отже, управління загальнодержавною та комунальною власністю її суб'єкти здійснюють або самостійно, або через-уповноважені ними державні органи. З метою підвищення ефективності використання загальнодержавної та комунальної власності та оперативності прийняття управлінських рішень управлінські функції щодо цієї власності, як правило, делегуються уповноваженим органам. Ще до прийняття Закону України "Про власність" Постановою Верховної Ради УРСР "Про управління державним майном Української РСР" від 15 жовтня 1990 р.

В умовах пошуку оптимальних варіантів управління загальнодержавною власністю у період становлення в Україні засад ринкової економіки коло уповноважених державних органів зі здійснення функцій управління загальнодержавним майном досить часто змінювалося. Так, у зв'язку зі створенням для здійснення повноважень з управління державним майном, що є у загальнодержавній власності, Фонду державного майна України Постановою Верховної Ради України "Про управління майном підприємств, установ та організацій, що є у загальнодержавній власності" від 14 лютого 1992 р. було заборонено передачу функцій щодо управління таким майном іншим органам державного управління, а також корпораціям, концернам, асоціаціям та іншим об'єднанням.

Відповідно до п. 4 Тимчасового положення про Фонд державного майна України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 7 червня 1992 р. основними завданнями Фонду є:

— захист майнових прав України на її території та за кордоном;

— здійснення прав розпорядження майном державних підприємств у процесі їх приватизації, створення спільних підприємств;

— здійснення повноважень щодо організації та проведення приватизації майна підприємств, яке перебуває у загальнодержавній власності;

— здійснення повноважень орендодавця майна державних підприємств і організацій, їх структурних підрозділів;

— сприяння процесові демонополізації економіки і створення умов для конкуренції виробників.

Для виконання цих завдань Фонд наділений відповідними повноваженнями. Фонд державного майна очолює всю систему органів приватизації в Україні. Указом Президента України "Про єдину систему органів приватизації в Україні" від 19 лютого 1994 р. було створено єдину систему органів приватизації шляхом реорганізації регіональних відділень Фонду державного майна України, а районних та міських органів приватизації — у представництва Фонду в районах і містах.

Після надання Верховною Радою України (Закон України від 18 листопада 1992 р., Закон України від 21 листопада 1992 р.) Кабінету Міністрів України на шестимісячний термін повноважень щодо законодавчого регулювання відносин власності, підприємницької діяльності тощо останній 15 грудня 1992 р. прийняв Декрет "Про управління майном, що є у загальнодержавній власності", яким поклав здійснення функцій з управління загальнодержавним майном на міністерства та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи державної виконавчої влади1. Водночас у порядку винятку з цього Декрету новим Декретом від 19 лютого 1993 р. корпораціям "Укрбуд", "Украгропромбуд", "Укрмонтажспецбуд", "Укрбудматеріали", "Укртрансбуд", "Укрметротунельбуд", "Укрцемент" було делеговано функції з управління майном організацій і підприємств, які основані на загальнодержавній власності та входять до їх складу2.

Обсяг повноважень щодо управління державним майном визначається в законодавчому порядку. За Законом України "Про власність" державні органи, уповноважені управляти державним майном, вирішують питання створення підприємств і визначення цілей їх діяльності, реорганізації і ліквідації, здійснюють контроль за ефективністю використання і схоронністю довіреного їм державного майна та інші правомочності відповідно до законодавчих актів України (ст. 33), Вищезгаданим Декретом Кабінету Міністрів України від 15 грудня 1992 р. було значно розширено обсяг таких повнова-и жень'. Ним передбачалося, що міністерства та інші підвідомчі) Кабінету Міністрів України органи державної виконавчої) влади:

1) приймають рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію підприємств, установ та організацій, основаних на загальнодержавній власності (далі — підприємства);

2) затверджують статути (положення) підприємств, контролюють їх додержання та приймають рішення у зв'язку з порушенням статутів (положень);

3) укладають і розривають контракти з керівниками підприємств;

4) здійснюють контроль за ефективністю використання і збереженням закріпленого за підприємствами державного майна;

5) дають згоду Фондові державного майна України на створення спільних підприємств будь-яких організаційно-правових форм, до статутного фонду яких передається майно, що є загальнодержавною власністю;

6) разом з відповідними місцевими радами народних депутатів готують висновки та пропозиції Кабінету Міністрів України щодо розмежування державного майна між загальнодержавною, республіканською (Республіки Крим) і комунальною власністю;

7) беруть участь у підготовці та укладанні міжнародних договорів України з питань загальнодержавної власності.

Водночас Декретом від 15 грудня 1992 р. було, зупинено дію п. 1 Постанови Верховної Ради України "Про управління майном підприємств, установ та організацій, що є у загальнодержавній власності" від 14 лютого 1992 р. у частині повноважень Фонду державного майна України та заборони передачі функцій з управління майном, що є загальнодержавною власністю, іншим органам державного управління.

Положення цього Декрету не стосуються майнових комплексів підприємств, установ, організацій, управління якими здійснюють відповідні служби Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України згідно із законодавчими актами України.

Важливо відзначити, щ® міністерствам та іншим органам державної виконавчої влади при здійсненні функцій управління забороняється пряме втручання в господарську діяльність підприємств, віднесених до загальнодержавної власності.

Певні функції з управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності, можуть бути покладені й на інші уповноважені державні органи. Так, у період існування інституту представників Президента України у порядку експерименту указами Президента України від 26 листопада 1993 р. та від 21 лютого 1994 р. Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій та Луганській обласним державним адміністраціям були делеговані певні повноваження щодо управління загальнодержавним майном'.

Указом Президента України "Про забезпечення управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності, у процесі його приватизації" від 19 червня 1995 р. було визначено особливий Порядок здійснення міністерствами та іншими центральними органами державної виконавчої влади повноважень щодо управління майном у період до створення акціонерних товариств і після їх створення.

Зокрема, після створення таких акціонерних товариств до початку розміщення акцій уповноважені органи державної виконавчої влади контролюють додержання статутів створених акціонерних товариств та приймають разом з Фондом державного майна України відповідні рішення у зв'язку з їх порушенням, здійснюють контроль за ефективністю використання і збереження майна акціонерних товариств. З початку розміщення акцій акціонерних товариств виконання функцій щодо управління акціями, які перебувають у загальнодержавній власності, у тому числі такими, що залишилися У такій власності після реалізації плану розміщення акцій акціонерного товариства, здійснює у встановленому порядку уповноважена особа, яку призначає Фонд державного майна України за погодженням з відповідним центральним органом державної виконавчої влади. Порядок здійснення уповноваженими особами функцій щодо управління такими акціями визначає Кабінет Міністрів України. На виконання Указу Президента України від 19 червня 1995 р. Кабінет Міністрів України своєю постановою від 28 грудня 1995 р. затвердив Порядок управління акціями, паями, частками господарських товариств, які перебувають у загальнодержавній власності, який детально визначив функції уповноважених осіб.

Повноваження державних адміністрацій, у тому числі й у сфері управління комунальним майном, приватизації та під- приємництва, були визначені Положенням про обласну, Ки- ївську. Севастопольську міську державну адміністрацію та Положенням про районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію, що затверджені Указом Президента України від 21 серпня 1995 р.2. Однак Постановою Верховної Ради України від 31 жовтня 1995 р. на ці Положення було накладено вето у зв'язку з невідповідністю Указу Конституції, Конституційному договору і законам України3, що створило юридичну невизначеність щодо правових засад функціонування державних адміністрацій. Тому Президент України згодом своїм Указом від 18 листопада 1995 р. підтвердив чинність попереднього Указу щодо зазначених положень, вважаючи Постанову Верховної Ради України необгрунтованою.

Постановою Кабінету Міністрів України від 29 травня

1996 р. були затверджені Типове положення про управління майном області обласної, управління майном міста Київської та Севастопольської міської державної адміністрації і Типове положення про відділ управління майном району районної і районної у місті Севастополі та управління майном району районної у місті Києві державної адміністрацій4.

Основним завданням управлінь та відділів державних адміністрацій є реалізація державної та регіональної політики у сфері управління майном, що перебуває у власності області, міста, і загальнодержавним майном, повноваження з управління яким делеговані державній адміністрації Президентом України, та управління майном, що перебуває у власності району, і загальнодержавним майном, повноваження з управління яким делеговані районній державній адміністрації Президентом України.

Згідно з першим Типовим положенням управління, зокрема:

— здійснює перелік майна, що перебуває у власності області, міста, і загальнодержавного майна в частині делегованих управлінських повноважень;

— приймає рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію підприємств;

— затверджує статути (положення) підприємств, контролює їх додержання;

— укладає і розриває контракти з керівниками підприємств;

— виступає засновником спільних підприємств, до статутних фондів яких передається майно, що перебуває у власності області, міста;

— дає дозвіл підприємствам, майно яких перебуває у власності області, міста, на передачу в оренду цілісних майнових комплексів, їх структурних підрозділів та нерухомого майна.

Відповідно до Конституційного договору між Президентом України та Верховною Радою України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України" Указом Президента України від 24 липня 1995 р. було утворено обласні. Київську та Севастопольську міські, районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, які стали місцевими органами державної виконавчої влади, а відповідно і правонаступниками виконавчих комітетів відповідних рад народних депутатів щодо їх зобов'язань, прав та обов'язків.

9 квітня 1999 р. було прийнято Закон України "Про місцеві державні адміністрації", яким детально визначено повноДержавний інформаційний бюлетень про приватизацію. — 1995. — № 9. С.17.

важення місцевих державних адміністрацій, у т. ч. й у сфері управління об'єктами державної власності, переданими їм у встановленому законом порядку. Відповідно попередні нормативно-правові акти з цих питань втратили чинність.

З прийняттям 28 червня 1996 р. нової Конституції України процес становлення законодавства про управління загальнодержавним і комунальним майном триватиме. При цьому в його основу покладатимуться положення ст. 116 Конституції України про те, що Кабінет Міністрів України забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності та здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону.

За Верховною Радою України Конституція України не визнала статус суб'єкта права державної власності, але віднесла до її повноважень, зокрема, затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності, а також визначення виключно законами України правового режиму власності.

Згодом Кабінет Міністрів України своєю постановою від 28 жовтня 1998 р. затвердив Концепцію розподілу між центральними і місцевими органами виконавчої влади повноважень з управління об'єктами державної власності1.

Відповідно до Концепції повноваження розподілено так: