Розподіл виконавчої влади

Не можна уявити, щоб Європейський Союз з ЗО членів спромігся реалізувати всі передбачені політичні цілі з усіма державами водночас. Завтрашній Союз, якщо він хоче відігравати роль політичного й економічного “стабілізаційного” чинника — як власного, так і в найближчому зарубіжжі й на глобальному рівні, — має стати передусім диференційованою Європою, де певна група країн знаходитиметься в авангарді і зможе прискорити власну економічну й політичну інтеграцію.

Потім слід розвивати далі теперішні форми координації та співпраці, поглиблюючи характер кооперативного федералізму, вже наявний у Союзі, і особливо роз’язати питання виконавчої влади, чи не єдине “справжнє питання”, лише позірно технічне, на шляху до конференції 2004 року, від якої залежатиме форма майбутнього розширеного Євросоюзу.

Ключовими моментами тут залишаються розподіл виконавчої влади між Європейською Радою, Радою міністрів і Комісією та прямі вибори Президента Єврокомісії.

Єврокомісія з повними виконавчими повноваженнями та виборним Президентом, безпосередньо обраним європейцями або Європейським Парламентом, стала б політично значно впливовішою інституцією, вираженням більшості, — але які наслідки мала б ця реформа для принципу колегіальності та без- стороненості Єврокомісії? Як могла б Єврокомісія продовжувати виконувати ці функції, часом дуже важливі, але більше пов’язані з її роллю як незалежної адміністративної влади, а не як “європейського уряду” (згадаймо, наприклад, конкуренцію)?

Можна було б тоді подумати і про компромісне рішення, коли тільки Президент Єврокомісії обирався б прямо, а потім приступав би разом з урядами до призначення комісарів.

Але прямі вибори лише Президента Єврокомісії призвели б до ланцюгової реакції, адже постала б необхідність розвинути справжню партійну систему всередині європейської системи.

Комісія має, крім того, звільнитися від теперішньої тяжкої адміністративної ноші через свідому децентралізацію власних функцій, аби зосередитися на своїй ролі двигуна інтеграції й мати можливості повною мірою брати участь у новій політиці Євросоюзу, в галузі економічної й монетарної політики, зайнятості, безпеки, зовнішньої політики та оборони. Не можна забувати, справді, що Єврокомісія — єдина установа, формально зобов’язана стояти на сторожі інтересів Співтовариства і діяти винятково для досягнення цілей Угоди. Такий розвиток дозволив би зупинити теперішню тенденцію до делеґітимації Єврокомісії, яка є нічим іншим, як спробою послабити цілу союзну побудову.

Далі слід з’ясувати відносини між Єврокомісією й іншими органами з виконавчими функціями: насамперед, з Верховним представником із зовнішньої політики. Справді, відбувається нова біполяризація виконавчої влади в галузі зовнішньої політики: з одного боку, Верховний представник, якому доручено готувати стратегічні документи і який зобов’язаний виконувати дипломатичне представництво Євросоюзу в світі при зростанні його ролі у військовій галузі; з іншого боку, Президент Єврокомісії та комісар, якому доручена координація зовнішніх відносин, “повністю асоційовані” до комісії із зовнішньої політики і спільної безпеки, але насправді вилучені з дипломатичного процесу Євросоюзу, при тому, що мають важливі прерогативи в торговельній, гуманітарній, макроекономічній і фінансовій політиках. Очевидний ризик тертя між обома інституціями та ризик того, що Єврокомісія буде поступово позбавлена своїх прерогатив також і в зовнішній сфері, бо щораз очевидніше, що інструменти зовнішньої політики сьогодні значно різноманітніші, ніжу минулому. У такому разі чому б не виявити відважність і не зробити ще крок, надавши функції Верховного представника одному з комісарів? Тимчасом в очікуванні такого розвитку подій слід було б опрацювати нові форми зустрічей і координації між Президентством Ради, Єврокомісією і Верховним представником

Не слід також забувати про піднесення демократичності системи, де Європейський Парламент зміг би відігравати важливішу роль.

В цілому належить надати Європейському Союзу статус єдиної юридичної особи, аби дозволити об’єднаній Європі діяти й сприйматися як унітарній політичній одиниці. За теперішньої системи не важко послабити міжнародну діяльність об’єднаної Європи, постійно прагнучи роз’єднати європейські держави, експлуатуючи інституційні вади системи. Той порядок, що використовується в галузі торгівлі і згідно з яким Комісія готує пропозиції, веде переговори та представляє Євросоюз, а Рада міністрів приймає рішення, мав би бути поширеним і на всю зовнішню діяльність Союзу, за винятком оборони. Однак визнати Євросоюз єдиною юридичною особою означає відмовитися від архітектури трьох стовпів. Звичайно, тут можливі компроміси. Наприклад, Рада, а не Комісія, могла б представляти Євросоюз у деяких великих дипломатичних питаннях. Серед іншого, мав би сенс перехід до системи єдиного європейського представництва всередині організацій та міжнародних форумів (Рада безпеки Об’єднаних Націй, Велика вісімка, Міжнародний валютний фонд, Світовий банк тощо), проте потреби реальної політики могли б привести і до менш радикальних рішень. Однак усе це не мало б відвертати увагу від руху до головної мети — спільної зовнішньої й безпекової політики, замість того, щоб множити голоси й представників Євросоюзу в світі.

Для цього потрібно також подолати потужний корпоративний опір усередині міністерств закордонних справ європейських країн. Це непроста проблема. У період переговорів щодо Амстердамської угоди, наприклад, дипломатичні представники 15 країн без особливих проблем прийняли рішення про “осоюз- нення” різних частин стовпа “Правосуддя і внутрішні справи”, але виявили спротив ідеї надати Єврокомісії роль Верховного представника зі спільної зовнішньої й безпекової політики.

Європейський Союз, за участю Президента Єврокомісії і Голови Європейського Парламенту могли б стати щораз більшою мірою “колективним главою держави”, який накреслює загальні орієнтири, на підставі яких Єврокомісія представляє законодавчі й політичні пропозиції Раді міністрів і Парламенту та виконує рішення законодавчої влади.

Справді, одна з можливих ліній розвитку Ради міністрів — це саме її парламентаризація. У Євросоюзі з ЗО членів Рада міністрів не зможе надалі функціонувати, як сьогодні, методами дипломатії та круглих столів, — і розвиватиме техніки, властиві для парламентських асамблей. Можна було б також замінити систему ротації всередині Ради міністрів системою виборів, де представники урядів вибирали б президентів різних секторних рад, подібно до того, як це відбувається в будь-якій законодавчій асамблеї, де обирають президентів різних комісій. Зробити вибір на користь повного надання виконавчої влади Єврокомісії означало б, отже, підсилити союзний метод, змінивши теперішню систему надання виконавчої влади (яка “делегована” від Ради до Єврокомісії) та подвійну природу (“виконавчу й законодавчу”)

Ради міністрів. Що більше розширюватиметься Євросоюз, то більше доведеться розвивати союзний підхід.

Якщо ж в іншому разі було б вирішено підсилити міжурядові аспекти та виконавчу владу Ради, тоді слід було б створити новий виконавчий центр, протиставлений Єврокомісії. В такому разі Рада міністрів утрималася б як окрема структура. Проблема полягала б тоді в тому, щоб розвивати всередині Ради цю спадкоємність і згуртованість, властиві для Єврокомісії, і яку система піврічних ротацій Президентства Європейської Ради зараз унеможливлює.

По-перше, слід було б подумати про призначення (а в майбутньому — вибори) Президента Європейської Ради, який, разом із Президентом Єврокомісії, зосередили б виконавчу владу та представницьку функцію Євросоюзу. Ротація в різних формах могла б залишатися для різноманітних органів Ради міністрів.

По-друге, слід було б змінити систему головування на ротаційній основі. У Євросоюзі з ЗО держав можна було б подумати про систему колективного головування, наприклад, здійснюваного трьома державами протягом року, або про спільне головування 4-5 держав, дві з яких— великі.

З іншого боку, вибір складнішого шляху підсилення виконавчої влади Ради, замість союзного методу, означав би послаблення засобів демократичного контролю, властивих для Європейського Парламенту, і в такий спосіб загострив би проблеми леґітимності й демократичності системи.

Нарешті, в обох випадках (тобто чи виконавча суть Ради буде усунута, чи залишена) для поліпшення координації діяльності Ради слід було б зменшити кількість нових органів рад, але створити постійну раду з європейських справ, у якій брали б участь різні міністри з європейських справ 15 країн та яка мала б тісно співпрацювати з Єврокомісією.