ТЕМА 2. КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ ЯК ОСНОВНИЙ ЗАКОН ДЕРЖАВИ

1. Сутність, походження і класифікація конституцій.

2. Основні етапи становлення і розвитку Конституції України.

3. Функції і юридичні властивості Конституції України 1996 р.

4. Порядок прийняття Конституції України і внесення змін до неї.

1. Сутність, походження і класифікація конституцій

Термін «конституція», як уже було зазначено, походить від латинського слова «сонзйіиію» - «установа», «установлення», «устрій». Конституція - категорія історична.

Ідея створення конституції виникла в Англії, де у 17-му ст. було прийнято важливі конституційні акти:

- «Форма правління державою Англії, Шотландії, Ірландії

та володіннями, які їм належать. Знаряддя управління» (1653 р.);

- «Білль про права» (1688 р.);

- «Хабеас корпус акт» (1692 р.).

Поява конституцій пов’язана з епохою буржуазних революцій. Першими конституціями цього періоду вважають конституції штатів Північної Америки (18-те ст.). Конституцію США було прийнято у 1787 р.

До перших конституцій Європи належать Конституція Пилипа Орлика 1710 р., Конституції Франції та Польщі 1791 р.

Конституція - це єдиний правовий акт або система таких актів, вдаючись до яких, народ (або органи держави, які виступають від його імені) встановлює основні принципи устрою суспільства і держави, форми безпосередньої демократії, визначає статус державної влади і місцевого самоврядування, механізм їх здійснення, закріплює права й свободи людини і громадянина.

Основні риси конституції:

1) основоположний характер (регулювання фундаментальних, політико-правових, суспільних відносин, які визначають обличчя суспільства);

2) народний характер (вираження інтересів народу та служіння йому);

3) реальний характер (відповідність фактичним суспільним відносинам);

4) стабільність.

Розрізняють юридичну і фактичну конституції. Якщо вони збігаються, то конституційна система реальна.

Напередодні прийняття нової Конституції України (1991-1996 рр.) фактична конституція значно випереджала юридичну, тому приведення останньої у відповідність до фактичної конституції було першочерговим завданням конституційного будівництва України.

Розбіжності між фактичною і юридичною конституціями можуть мати місце у будь-якій країні.

Класифікація конституційних функцій

1. Соціальні:

- політична (встановлення основ публічної влади, визначення основних принципів політичної діяльності в державі, функціонування інститутів політичної системи суспільства);

- ідеологічна (культурна) (формування правосвідомості громадян, декларування найважливіших духовних цінностей);

- економічна (фіксація основоположних суспільних відносин, які становлять економічний лад суспільства, наприклад, форм власності).

2. Нормативно-правові (юридичні):

- регулятивна;

- установча (первинне юридичне оформлення найважливіших соціально-економічних і політичних інститутів суспільства, визначення їх спрямованості);

- правотворча (визначення основи правового статусу суб’єктів конституційних відносин: громадян, державних і громадських органів);

- інтеграційна (об’єднання всіх ланок правової системи в одне ціле);

- охоронна (забезпечення належної дії інститутів і норм Основного закону спеціальним механізмом відповідальності);

- системотворча (визначення принципових вимог щодо призначення, змісту й методів галузі права, єдиних засад правотворчості та застосування права, законності й правопорядку).

Конституції можна класифікувати й за іншими ознаками:

1) за часом дії:

- тимчасові (до 60-х років історія Гаїті нараховувала 23 конституції, Венесуели - 22, Болівії - 20);

- постійні;

2) за спрямованістю державного режиму:

- демократичні;

- авторитарні;

- тоталітарні;

3) за формою керування:

- монархічні;

- республіканські;

4) за формою територіального устрою:

- конституції федеративних держав;

- конституції унітарних держав.

2. Основні етапи становлення і розвитку Конституції України

За часів Київської Русі, Галицько-Волинської та Литовсько-Руської держав організація державної влади в Україні ґрунтувалася передусім на принципах звичаєвого права.

Для Гетьманської держави характерна поява актів із певними рисами конституції. До них можна зарахувати договори Богдана Хмельницького та Івана Виговського з Польщею, Швецією, Туреччиною і Москвою.

5 квітня 1710 р. у м. Бендери було укладено Пакти й конституції законів та вольностей Війська Запорозького. У вітчизняній літературі цей акт отримав назву «Конституція Пилипа Орлика». Документ було створено під впливом передових на той час західноєвропейських наукових доктрин (природного права, поділу влади тощо). Він передбачав таку модель організації державної влади в Україні, яка б ґрунтувалася на принципі поділу влади (законодавча влада мала належати Раді, членами якої були полковники зі старшиною, сотники, «генеральні радники від усіх полків» та «посли від Низового Війська Запорозького»; виконавча - гетьману, а судова - Генеральному суду). На жаль, положення цього документа не було реалізовано, хоча формально він діяв на Правобережній Україні до 1714 р.

Період відродження національної Української держави (1917-1920 рр.) позначено появою значної кількості конституційно-правових актів, які передбачали певні варіанти організації державної влади в Україні. До них слід віднести Третій Універсал УЦР від 7 (20) листопада 1917 р., Четвертий Універсал УЦР від 9 (22) січня 1918 р., Конституцію УНР (Статут про державний устрій, права і вольності УНР) від 29 квітня 1918 р., Закони про тимчасовий державний устрій України від 29 квітня 1918 р., Закон про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР від 12 листопада 1920 р., Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель колишньої Австро-угорської монархії від 13 листопада 1918 р. та ін.

Серед зазначених конституційно-правових актів чільне місце займає Конституція УНР, яка юридично закріпила відродження державності України.

1. Україна є суверенна, самостійна і ні від кого не залежна держава.

2. Уся влада в УНР належить народу України.

3. За формою керування УНР являє собою парламентарну республіку, верховним органом якої є Всенародні збори.

4. За формою державного устрою УНР - унітарна держава з широким місцевим самоврядуванням, територіальна організація влади в якій ґрунтується на принципі децентралізації.

5. Взаємовідносини людини з Українською державою будуються відповідно до принципів ліберальної (європейської) концепції прав людини.

6. Організація державної влади ґрунтується на принципі розподілу влади:

- органом законодавчої влади проголошено Всенародні збори, які формують інші гілки влади;

- вища виконавча влада належить Раді народних міністрів;

- вищим органом судової влади є Генеральний суд УНР.

У зв’язку з державним заколотом гетьмана Павла Скоропадського положення Конституції УНР 1918 р. не було реалізовано. За часів гетьманату діяли тимчасові конституційні закони: «Про тимчасовий державний устрій України» від 29 квітня 1918 р. та «Про верховне управління Державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами Держави ясновельможного пана Гетьмана всієї України» від 1 серпня 1918 р. Ці закони закріплювали монархічну форму керування в Україні за збереження її унітарного державного устрою. Главою Української держави проголошували Гетьмана України, виключно якому належала «влада керування». Гетьман України затверджував закони, призначав голову уряду (Отамана Ради міністрів) і затверджував його склад, призначав на посаду та звільняв членів уряду, був Верховним воєводою української армії і флоту тощо.

Незважаючи на те що «гетьманська конституція» фактично закріплювала режим особистої влади Гетьмана України, вона містила і деякі демократичні положення, які, наприклад, передбачали недоторканність особи, житла, власності, право на вільне обрання місця проживання, певні політичні свободи.

Повалення гетьманського режиму внаслідок народного повстання, очоленого Директорією, зумовило подальший конституційний розвиток України. Велике значення для відновлення конституційних засад УНР мала Декларація Української Директорії від 13 грудня 1918 р., відповідно до якої Україну знову було проголошено республікою, було скасовано всі закони та постанови гетьманського уряду, спрямовані «проти інтересів трудящих класів», поновлено дію демократичних принципів, проголошених Центральною Радою в її Універсалах.

Верховна влада в державі, згідно з Декларацією, мала належати Директорії. Її повноваження підтвердив Трудовий конгрес народів України (своєрідний передпарламент України), який прийняв 28 січня 1919 р. Універсал (Резолюцію) про владу, що мав значення «малої конституції» соборної УНР. Універсал з погляду утвердження демократичних конституційних засад Української держави був істотним кроком уперед порівняно з «гетьманською конституцією», хоча й не відтворював повністю принципи Конституції УНР від 29 квітня 1918 р. Зокрема, не до кінця було втілено принцип поділу влад (законодавча і виконавча влада фактично належала Директорії), місцеве самоврядування було підмінено контролем Трудових рад, принцип народного суверенітету - декларуванням належності влади «трудовому народові України» тощо.

В останній період існування УНР (а саме 12 листопада 1920 р.) було прийнято ще два конституційні акти: закон «Про тимчасове верховне управління і порядок законодавства в Українській Народній Республіці» та закон «Про Державну Народну Раду Української Народної Республіки». У них було проголошено верховенство влади народу, тимчасово здійснюваної Директорією, Державною народною радою і Радою народних міністрів на засадах поділу влади.

Нереалізованими залишилися два проекти Конституції УНР, підготовлені Урядовою комісією з розробки Конституції УНР та проф. О. Ейхельманом, перший з яких передбачав установлення унітарного устрою Української держави, а другий - федеративного.

За радянського періоду української державності було прийнято чотири конституції (1919, 1929, 1937 і 1978 рр.).

- встановлювали не у належний спосіб організовану (радянську) модель влади, яка заперечувала принцип поділу влади. Конституювання рад як єдиної основи всієї державної влади, що діють за принципом «працюючої корпорації», забезпечуючи поєднання законодавчої і виконавчої державної роботи, спричинило підміну представницьких органів, які в силу специфічних організаційних форм збиралися два рази на рік і працювали по 2-3 дні або вузько корпоративними президіальними чи виконавчими органами. Такий конституційний статус рад свідчив про їх використання як своєрідного лаштунку для маскування партійної диктатури. Про це свого часу відверто говорив і Й. Сталін, характеризуючи комуністичну партію як ядро влади, спрямовувальну силу в механізмі держави, відводячи при цьому радам функцію приводів та важелів, які мають забезпечувати єднання трудівників з партією;

- не повністю відтворювали структуру та положення Конституції СРСР, важливе місце серед яких займали ідеологічні настанови щодо держави;

- регулювали відносини людини і держави без належного врахування міжнародних стандартів у галузі прав людини та надійного гарантування прав і свобод людини й громадянина.

Початок новітнього конституційного процесу в Україні зумовлений прийняттям Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., де було утверджено невід’ємне право українського народу на самовизначення та проголошено нові принципи організації публічної влади і правового статусу людини й громадянина. У цьому процесі можна виділити три основні етапи.

Перший етап новітнього конституційного процесу в Україні охоплює період з 16 липня 1990 р. по 26 жовтня 1993 р. У цей час було розпочато підготовку проекту нової Конституції України. Її здійснювали за такою хронологією.

24 жовтня 1990 р. Верховна Рада Української РСР утворила Конституційну комісію (Комісію з розробки нової Конституції Української РСР) у складі 59 осіб під керівництвом тодішнього Голови Верховної Ради Української РСР Л. Кравчука.

Комісія розробила Концепцію нової Конституції України, де було сформульовано загальнометодологічні принципи майбутньої Конституції України. Концепцію ухвалила Верховна Рада Української РСР 19 червня 1991 р.

На основі Концепції Комісія підготувала проект нової Конституції України, останній варіант якого датовано 26 жовтня 1993 р.

Водночас до чинної тоді Конституції Української РСР 1978 р. вносили зміни і доповнення з метою привести її у відповідність до положень Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та Акту проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р. У зв’язку із загостренням політичної ситуації, спричиненим протистоянням різних гілок влади, після 26 жовтня 1993 р. конституційний процес було фактично перервано.

Другий етап починається із завершенням дострокових парламентських і президентських виборів та охоплює період з 10 листопада 1994 р. по 8 червня

1995 р. Для цього етапу характерно відновлення конституційного процесу. 10 листопада 1994 р. Верховна Рада України затвердила новий склад Конституційної комісії, співголовами якої стали Президент України Л. Кучма та Голова Верховної Ради України О. Мороз.

Одночасно з розробкою проекту Конституції України на другому етапі необхідно було розв’язати питання про встановлення (до прийняття Конституції України) тимчасового конституційного правопорядку, оскільки до Конституції Української РСР 1978 р. у різний час було внесено багато неузгоджених між собою змін і доповнень, унаслідок чого вона перетворилася на внутрішньо суперечливий документ, що спричинило стан конституційної невизначеності. У різних статтях Конституції України було затверджено різні принципові положення щодо організації влади в Україні (наприклад, у Ст. 2 було закріплено радянську модель організації влади, а у Ст. 93 - принцип поділу влади).

Другий етап був завершений 8 червня 1995 р. укладанням Конституційного договору між Президентом України і Верховною Радою України «Про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України, що зумовило прискорення конституційного процесу в Україні.

Третій, останній, етап охоплює період з 8 червня 1995 р. по 28 червня

1996 р. (від підписання зазначеного закону до прийняття нової Конституції України Верховною Радою України). У юридичній літературі акцентовано, що для цього етапу характерні особливі організаційні заходи, нетипові для конституційної практики, зокрема:

а) створення в липні 1995 р. Робочої групи з підготовки проекту нової Конституції України із залученням фахівців конституційного права;

б) створення 24 листопада 1995 р. Робочої групи з підготовки проекту нової Конституції України із залученням членів Конституційної комісії (для доопрацювання проекту, поданого першою Робочою групою);

в) схвалення Конституційною комісією України проекту Конституції, запропонованого Робочою групою, і передача його разом із зауваженнями й пропозиціями членів Конституційної комісії на розгляд до Верховної Ради України;

г) створення Верховною Радою 5 травня 1996 р. Тимчасової спеціальної комісії для доопрацювання проекту Конституції України;

ґ) колективне обговорення статей проекту Конституції на пленарному засіданні Верховної Ради України протягом доби;

д) завершальне редагування тексту Конституції апаратом Верховної Ради та його урочисте підписання Президентом і Головою Верховної Ради України 12 липня 1996 р.

3. Функції і юридичні властивості Конституції України 1996 р.

Функції конституції відображають основні напрями її впливу на суспільні відносини, що характеризують її соціальне призначення. Вони зумовлені змістом конституції, її значенням у регулюванні суспільних відносин, задоволенні соціальних потреб, а також завданнями, що стоять перед суспільством на конкретному етапі його розвитку, причому часом виконання одного й того самого завдання забезпечують кілька функцій.

Суперечливість суспільних відносин зумовлює багатоплановість функцій та їх різноспрямованість. Одна група таких функцій «обслуговує» потреби конституції, інша виходить далеко за межі конституції як політико-правового феномена. Конституція становить невід’ємний елемент всієї соціальної організації, соціальне благо, ефективний регулятор і перетворювач суспільних відносин. Конституційні функції поширюються на суспільні відносини, охоплені дією конституції, тобто на всі сфери суспільного життя.

Функції конституції мають багато спільного з основними функціями права, більше того, вони ґрунтуються на них. За сферами впливу конституції на суспільні відносини насамперед розрізняють політичну, економічну, соціальну, культурну й ідеологічну функції. Конституції притаманні також установча, правотворча, системотворча, методологічна, прогностична та інші функції.

Зміст і особливості політичної функції визначає безпосередній зв’язок конституції з політикою, оскільки саме в конституції закріплено основні засади політики щодо різноманітних сфер суспільства та держави. Політична функція конституції полягає в тому, що у ній сформовано найістотніші політичні чинники: належність влади в країні, напрями внутрішньої й зовнішньої політики, державний лад. Саме у конституції закріплено інтереси і волю народу, його державний і національний суверенітет на найвищому законодавчому рівні.

Політичну боротьбу, завоювання, застосування та утримання влади політичні партії та інші політизовані об’єднання громадян здійснюють на основі правил, визначених у конституції. Типовим прикладом може бути виборча система, політичну спрямованість і принципи якої встановлено саме за конституцією.

Зміст економічної функції полягає у фіксуванні конституцією основоположних суспільних відносин, які становлять економічний лад (економічну систему) суспільства, базу, на якій функціонують усі інші інститути. Закріплення в конституції різноманітних форм власності зумовлює успішну реалізацію економічної політики країни та функціонування її господарського механізму.

Конституція чинить істотний вплив на свідомість і поведінку мас. Акумулюючи найбільш істотні чинники світогляду, в основі якого лежить ідея народного суверенітету, суверенітету демократичної, соціальної правової держави, конституція водночас формує певний тип суспільної свідомості, невід’ємною частиною якої є правосвідомість, що зумовлює формування позитивних установок, попередження деструктивних, антигромадських рухів. Виходячи з цього, можна стверджувати наявність у конституції ідеологічної (культурної) функції.

Установча функція спрямована на первинне юридичне оформлення найважливіших соціально-економічних і політичних інститутів суспільства. За установчими нормами визначають устрій держави, впроваджують політичні та управлінські структури, різноманітні інститути демократії, закріплюють систему державних органів, визначають їх повноваження.

Установчий характер мають не тільки окремі норми, а й уся конституція, бо вона являє собою основу держави та суспільства, всього законодавства, політичних і корпоративних установ країни.

Правотворчу функцію конституції реалізовано у нормах, які визначають основи правового статусу суб’єктів конституційних відносин: громадян, державних і громадських органів.

Охоронна (правоохоронна) функція конституції полягає у забезпеченні належної дії інститутів і норм Основного закону шляхом введення специфічного механізму відповідальності. В основі такого механізму лежать конституційні санкції: визнання поведінки неконституційною, скасування або призупинення дії актів державних органів тощо.

Інтегративна функція полягає в об’єднанні всіх ланок правової системи в одне ціле, причому таке об’єднання не механічне і безсистемне, а таке, що відбувається за відповідними вимогами і принципами. Типовими в цьому відношенні є конкретні норми конституції щодо економічної системи, які визначають вихідні положення для цивільного, земельного, господарського права та інших його галузей.

Системотворча функція конституції не лише забезпечує цілісність і збалансованість правової системи, її динамізм та стабільність, вона визначає принципові вимоги щодо призначення, змісту і методів галузей права, окреслює єдині засади правотворчості і застосування права, законності правопорядку, слугує своєрідним нормативним орієнтиром.

За значенням конституції в суспільному житті її основні функції поділяють на соціальні (об’єктні) і нормативно-правові (технологічні). Соціальними (об’єктними) функціями є політична, економічна, соціальна, культурна (ідеологічна) та ін. До правових (технологічних) функцій належать регулятивна, установча, правотворча, інтегративна та ін. Серед соціальних (об’єктних) функцій домінантною є політична, серед нормативно-правових - установча.

Узагальнивши, зауважимо, що головне призначення конституції - закріплення і гарантування фундаментальних прав людини й громадянина, впорядкування і організація державної влади, утвердження загальнолюдських цінностей, на яких ґрунтується будь-яке суспільство. Її риси та принципи відзначені високою стабільністю, що зумовлює тривалу дію конституції.

4. Порядок прийняття Конституції України і внесення змін до неї

З курсу історії відомо, що проекти конституції можуть розробляти на установчих зборах конституційних конвентів штатів (США), країни (Італія, Індія), конституційних комітетів або комісій (Франція, колишній СРСР), парламентів (Греція, Іспанія).

Світовій практиці відомі різні способи прийняття та внесення змін до конституції. Одним із них є октроїрування, тобто «дарування» конституції народу одностороннім актом глави держави (монарха). Типовим прикладом октроїруваної конституції є Хартія 1814 р., яку Людовік XVIII «подарував» французькому народу.

Деякі конституції мають договірний характер, хоч нині такі акти майже відсутні. Прикладами конституцій договірного характеру можуть бути англійські конституційні акти - Білль про права 1689 р., Акт про керування 1709 р. та ін. Крім того, можна вести мову про договірний характер Основного закону (Конституції) СРСР 1924 р.

Практика розробки і прийняття конституції досить різноманітна. Так, Конституція США була підготовлена на установчих зборах, відтак ратифікована конституційними конвентами штатів. Конституцію Франції 1958 р. після розробки конституційним комітетом було схвалено шляхом референдуму.

Інколи конституцію розробляють на установчих зборах (конституанті), організованих виключно з цією метою. Після прийняття конституції вони припиняють своє існування. Функція установчих зборів неоднакова: в одних випадках на них приймають конституцію, в інших - лише розробляють її текст, який згодом затверджують шляхом референдуму або у інший спосіб.

У практиці світового конституціоналізму існують випадки, коли конституцію розробляє уряд з подальшою передачею в парламент чи на референдум. У таких випадках конституційний референдум нерідко перетворюється на звичайний плебісцит, де функція виборців зводиться до схвалення урядового проекту. Так, до речі, було прийнято Конституцію Чилі 1980 р. і Конституцію Куби 1976 р.

Загальновідомо, що конституція має поєднувати в собі дві протилежні якості - стабільність і динамічність. Стабільність зумовлює надійність конституції, водночас вона не може не реагувати на зміни, що постійно відбуваються в суспільстві. Тому до будь-якої конституції рано чи пізно вносять зміни, причому існують різні способи такого внесення. Зміни так званих «гнучких» способів здійснюють звичайно, тобто прийняттям закону. Прикладом можуть бути Конституції Великої Британії, Ізраїлю, Індії.

«Жорсткі» способи потребують кваліфікаційної більшості в представницьких органах, повторного голосування, затвердження поправок на референдумі тощо. Так, в Італії для внесення змін до Конституції потрібно провести два послідовні обговорення в парламенті з інтервалом, не меншим за три місяці, і процедуру схвалення за другого договорення абсолютною більшістю голосів у кожній з палат. Однак якщо більшість не становить дві третини в кожній із палат, то 1/5 членів будь-якої палати, 500 тис. виборців чи п’ять обласних рад можуть вимагати проведення референдуму із зміни Конституції, на якому схвалення відбуватиметься за більшістю дійсних голосів.

У деяких конституціях існують вказівки на те, що перегляд окремих положень (а інколи й усього закону) неможливий взагалі, або можливий тільки на конкретний період, наприклад, надзвичайного стану або війни (Конституція Бельгії).

Порядок внесення змін до конституції значною мірою залежить від форми політико-територіального устрою держави. Він складніший у федеративних державах і, як правило, простіший в унітарних.

Відповідно до Ст. 154-159 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради Президентом або не менш як третиною народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І («Загальні засади»), розділу ІІІ («Вибори. Референдум») і розділу ХІІІ («Внесення змін до Конституції України»), попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважають прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосували не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

Законопроект про внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ до Верховної Ради подає Президент або не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України, його затверджують на всеукраїнському референдумі, скликаному Президентом.

Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, ІІІ і ХІІІ Конституції з одного й того самого питання можливе лише за наступного скликання Верховної Ради України.

До Конституції України заборонено вносити зміни, якщо вони передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини й громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України.

Конституцію України не можна змінювати за умов воєнного або надзвичайного стану (Ст. 154 Конституції України).

Законопроект про внесення змін до Конституції, розглянутий і не прийнятий Верховною Радою України, можна знову подати не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо нього.

Верховна Рада України протягом строку виконання своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції (Ст. 158 Конституції України).

Законопроект про внесення змін до Конституції розглядає Верховна Рада за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам Ст. 157 і 158 Конституції України.