Стаття 18. Зовнішньополітична діяльність України спрямо­вана на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

Стаття 18 є єдиною в Конституції України, яка безпосередньо регулює конституційні засади зовнішньої політики України. Кон­ституція встановлює мету зовнішньої політики України — забез­печення національних інтересів і безпеки України, а також жор­стко обмежує засоби досягнення цієї мети — «шляхом підтриман­ня мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжна­родного співтовариства за загальновизнаними принципами і нор­мами міжнародного права».

Враховуючи особливу важливість зовнішньополітичної ді­яльності для існування держави, Конституція України встановлює жорсткі обмеження щодо регулювання зовнішньої політики. Згідно з п. 9 ст. 92 Конституції України «засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи» визначаються виключно законами України». 1 липня 2010 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про засади внутрішньої і зо­внішньої політики». Окремі питання здійснення зовнішньої по­літики України регулюються Законом України «Про основи на­ціональної безпеки України», Законом України «Про міжнародні договори України». Не можна принизити значення Декларації про державний суверенітет України від 16.07.1990 р. та Акту проголо­шення незалежності України від 24.08.1991 р. які заклали підва­лини конституційних засад зовнішньої політики України.

України є миролюбною державою. Відповідні зобов’язання вона взяла на себе згідно із Статутом ООН, який підписала як держава — засновниця Організації у 1945 р. Підтвердження миро­любності зовнішньої політики України було закріплене у першо­му правовому акті незалежної України — Декларації про держав­ний суверенітет України: «Українська РСР виступає рівноправним учасником міжнародного спілкування, активно сприяє зміцнен­ню загального миру і міжнародної безпеки, безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських струк­турах» (ч. 2 ст. X).

Зовнішньополітична діяльність України — це офіційна діяль­ність, яку здійснюють від імені України уповноважені органи української держави і яка спрямована на виконання зовнішньої функції держави.

У сфері офіційних міжнародних відносин Україна виступає як єдиний суб’єкт і тому зовнішньополітична діяльність України є єдиною і неподільною. Всі уповноважені органи української держави та уповноважені особи здійснюють цю діяльність ви­ключно від імені держави в цілому. Згідно з Конституцією Укра­їни повноваженнями у сфері зовнішньої політики наділені Пре­зидент України (ст. 102, пп. 1—5, 17, 19, 20, 26 ст. 106), Верховна Рада України (пп. 5, 8, 9,14, 23, 32 ст. 85), Кабінет Міністрів Укра­їни (пп. 1, 7, 8 ст. 116). Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пп. З, 4, 5, 17 ст. 106, скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання (ч. 4 ст. 106).

Певну конкретизацію реалізації повноважень Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України здій­снено у Законі України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»:

«Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні — шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, внесення у разі потреби змін до цього Закону, законо­давчого регулювання відносин, спрямованого на впровадження засад внутрішньої та зовнішньої політики у відповідних сферах, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією України здійснення парламентського контролю;

Президент України як глава держави, гарант державного су­веренітету, територіальної цілісності України, додержання Кон­ституції України, прав і свобод людини і громадянина — шляхом звернення із щорічними і позачерговими посланнями до Верхов­ної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, в яких пропонується визначення, коригування засад внутрішньої і зовнішньої політики з урахуванням внутрішнього і зовнішнього становища України, здійснення керівництва зовнішньополітич­ною діяльністю держави, керівництва у сферах національної без­пеки і оборони держави, реалізації права законодавчої ініціативи, зокрема щодо внесення змін до цього Закону, застосування права вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів, у тому числі з підстав їх невідповідності визначеним цим Законом за­садам внутрішньої і зовнішньої політики, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією України, видання на виконання Конституції і законів України указів та розпоря­джень;

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади — шляхом забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, спрямованої на реалізацію засад такої політики, забезпечення розроблення з метою реалізації цих засад у відповідній сфері проектів законів та інших нормативно- правових актів, проведення експертизи таких проектів на відпо­відність засадам, визначеним цим Законом, здійснення коорди­нації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та спрямування її на забезпечення реалізації засад внутріш­ньої і зовнішньої політики у відповідних сферах суспільного і дер­жавного життя, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією та законами України, реалізації права законодавчої ініціативи та видання в межах своєї компетенції постанов і роз­поряджень» (ч.

Повноваженнями у сфері зовнішньополітичної діяльності України наділені також Рада національної безпеки і оборони України, центральні органи виконавчої влади (міністерство за­кордонних справ, міністерство економіки та ін.) Деякі зовніш­ньополітичної повноваження, такі як укладення міжвідомчих міжнародних договорів у сфері своєї компетенції, мають інші центральні органи виконавчої влади. За межами України зовніш­ньополітичну діяльність від імені України здійснюють її зарубіж­ні органи зовнішніх зносин — дипломатичні представництва, консульські представництва. Президент України має право ство­рювати постійні чи тимчасові офіційні делегації (спеціальні місії) України для участі в засіданнях міжнародних організацій, конфе­ренцій, ведення переговорів тощо. Під час виконання цих повноважень спеціальна місія також здійснює в межах наданих повноважень зовнішньополітичну діяльність від імені України. Органи місцевого самоврядування можуть брати участь у зовніш­ньополітичній діяльності України за дорученням уповноважених органів української держави та в межах своєї компетенції.

Згідно із Законом України «Про засади внутрішньої і зовніш­ньої політики» повноваження щодо визначення та реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики також здійснюють: «централь­ні та місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи — шляхом участі в межах своєї компетенції у формуванні та реалі­зації внутрішньої і зовнішньої політики у відповідній сфері, роз­роблення в межах наданих повноважень проектів законів та інших нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію засад внутрішньої і зовнішньої політики, здійснення кадрової політики в межах, визначених законодавством; органи місцевого самовря­дування — шляхом вирішення в межах Конституції і законів Укра­їни питань місцевого значення у відповідних сферах внутрішньої політики та у сфері зовнішньоекономічної діяльності» (ч. З ст. 12) У реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики беруть участь політичні партії, громадські організації у порядку, передбаченому законом (ч.

Важливим є питання виконання у сфері зовнішніх зносин представницьких функцій. Згідно з Конституцією України «Пре­зидент України є главою держави і виступає від її імені» (ст.102). На практиці одній особі дуже важко здійснювати всі зовнішньо­політичні представницькі функції. Тому у міжнародному праві визнається, що представницькі функції крім президента держави без спеціального доручення можуть також виконувати голова кабінету міністрів (уряду), міністр закордонних справ і голова дипломатичного представництва у відповідній державі. Так, від­повідно до Закону України «Про міжнародні договори України» Президент України, Прем’єр-міністр України і Міністр закордон­них справ України мають право вести переговори і підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень. Гла­ва дипломатичного представництва України в іноземній державі або глава представництва України при міжнародній організації має право вести без спеціальних повноважень переговори про укладен­ня міжнародного договору, підготовку тексту міжнародного дого­вору та його прийняття з державою акредитації або в рамках відпо­відної міжнародної організації (ст. 6).

Конституційна мета забезпечення національних інтересів і безпеки України пов’язана з необхідністю законодавчого визна­чення цих понять. Поняття національних інтересів згідно з Кон­ституцією України слід розуміти як пов’язану з існуванням дер­жави найвищу цінність, крізь призму якої здійснюється зовнішня політика України. Згадка про забезпечення національної безпеки України безумовно має на меті не лише військову безпеку, а і без­пеку економічну, екологічну тощо. Відповідні акти національно­го законодавства визначають необхідні пріоритети, з урахуванням яких повинна здійснюватися зовнішня політика (наприклад, По­станова Верховної Ради України «Про Основні напрями держав­ної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р.).

Вимога підтримання «мирного співробітництва» перш за все означає для України безумовну відмову від загрози силою у між­народних відносинах.

Конституційна вимога підтримувати мирне співробітництво не створює для України перешкод для зміцнення своєї обороно­здатності, міжнародної співпраці у військовій сфері. Згідно із Ста­тутом ООН кожна держава має право на індивідуальну і колек­тивну самооборону. Тимчасове перебування підрозділів іноземних збройних сил на території України в межах військового співробіт­ництва України з іншими державами та міжнародними організа­ціями можливо виключно за згодою Верховної Ради України, яка уповноважена схвалювати рішення «про допуск підрозділів зброй­них сил інших держав на територію України» (п. 23 ст. 85 Консти­туції України).

Конституційне закріплення прихильності української зо­внішньої політики «загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права» є принципово важливим для характерис­тики зовнішньоекономічної діяльності України. Ця норма ви­пливає з більш загальної норми Декларації про державний суве­ренітет України про обов’язок мати національне право, яке відповідає загальновизнаним нормам міжнародного права: «Українська РСР визнає перевагу загальнолюдських цінностей над класовими, пріоритет загальновизнаних норм міжнародно­го права перед нормами внутрішньодержавного права» (ч.

Конституція вживає міжнародно-правовий термін «загально­визнані принципи міжнародного права», який у міжнародному праві не має чіткого легального змісту, але і у міжнародно-правових документах цей вислів застосовується досить часто. У міжнародно- правовій доктрині загальновизнаними вважають загальні (універ­сальні) принципи і норми, які сприйняті міжнародною спільно­тою як обов’язкові, імперативні, відмовитися від яких можна лише за загальною згодою шляхом заміни на нову імперативну норму. Загальновизнані норми становлять основу загального (універсального) міжнародного права і стосуються найбільш важ­ливих сторін міжнародних відносин. Загальновизнані норми мають передусім звичаєво-правову природу, і саме як такі мають найбільш широке поширення та визнання. Одночасно ці норми мають і договірно-правове закріплення, що дозволяє конкрети­зувати їх зміст у міжнародному праві. Міжнародний правопорядок ґрунтується на дотриманні загальновизнаних принципів і норм. Вичерпно окреслити коло загальновизнаних норм міжнародного права дуже важко, тому що навіть у доктрині немає такого повно­го переліку. Але і практика, і доктрина визнають певне коло міжнародно-правових норм, що безумовно мають характер за­гальновизнаних.

Таким чином, зовнішня політика України перш за все повинна відповідати основним принципам міжнародного права, закріпле­ним у Статуті ООН, які без сумніву визнаються загальновизнани­ми. Прикладами загальновизнаних норм можуть також бути ба­гато з принципів і норм міжнародного гуманітарного права, нор­ми, що забороняють геноцид, апартеїд, расову дискримінацію. Загальновизнаними вважають деякі принципи міжнародного морського права, такі, наприклад, як принцип свободи судно­плавства у відкритому морі або свободи транзиту торговельних суден через міжнародні морські протоки. Багато загальновизнаних норм визначають статус дипломатичних і консульських представ­ництв та їхнього персоналу, наприклад, норма про особисту не­доторканість голови дипломатичного представництва та членів його сім’ї. Участь України в міжнародних конвенціях, що містять загальновизнані норми, означає, що норма ст. 18 пов’язана у цій частині з ч. 1 ст. 9 Конституції України — зазначені загальновиз­нані принципи і норми слід застосовувати як частину національ­ного законодавства. Звичаєво-правовий характер загальновизна­ної норми не принижує її значення як норми, що має пріоритет перед нормами українського права.

Стаття 18 Конституції України має, без сумніву, не лише зо­внішньополітичну спрямованість, а і створює обов’язки для нор- мотворчих органів України. Українське законодавство повинно відповідати загальновизнаним нормам міжнародного права. З Конституції України випливає заборона для державних органів укладати міжнародні договори, що суперечать загальновизнаним нормам міжнародного права. Посадові особи держави, які здій­снюють зовнішньополітичну діяльність, зобов’язані діяти у від­повідності до ст. 18 Конституції України.

З огляду на те, що Конституція України створює зобов’язання для органів української держави та посадових осіб, які здійснюють зовнішньополітичну діяльність від її імені, контроль за дотриман­ням цієї норми можуть здійснювати національні судові органи загальної юрисдикції. У той же час до такого контролю за про­цедурами, передбаченими Законом України «Про Конституційний Суд України», може долучитися і Конституційний Суд України, в разі якщо виникне питання про відповідність Конституції Укра­їни закону України, який має відношення до сфери зовнішньої політики України, або міжнародного договору, до якого приєдну­ється Україна. Повноваження Конституційного Суду України — «Суд може розглядати питання щодо конституційності чинного міжнародного договору і у разі дачі висновків про невідповідність міжнародного договору Конституції України Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує також питання щодо не­конституційності цього договору чи його окремих частин (ст. 87 Закону України «Про Конституційний Суд України») — повинно також враховувати і відповідність договору ст. 18 Конституції України.