Стаття 37. Утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу на­ сильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення держав­ної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжет­нічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення, забороняються.

Політичні партії та громадські організації не можуть мати воєнізованих формувань.

Не допускається створення і діяльність організаційних струк­тур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і ви­конавчих органах місцевого самоврядування, військових формуван­нях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.

Заборона діяльності об’єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку.

Коментована стаття деталізує загальне правило, викладене у ст. 36 Конституції України, відповідно до якого право на свобо­ду об’єднання у політичні партії та громадські організації може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки та гро­мадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей. Таким чином, коментована стаття повинна тлумачитися та застосовуватися в системних зв’язках зі ст. 36 Конституції.

Частина 1 коментованої статті закріплює перелік конститу­ційно заборонених цілей діяльності об’єднань громадян: ліквіда­ція незалежності України, зміна конституційного ладу насиль­ницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної ціліс­ності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганда війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи лю­дини, здоров’я населення. Закон України «Про політичні партії в Україні» (ст. 5) повністю відтворює конституційні заборони. Проте Закон України «Про об’єднання громадян» (ст. 4) формулює ці обмеження дещо інакше. Не піддягають легалізації, а діяльність легалізованих об’єднань громадян забороняється в судовому по­рядку, коли їх метою є: зміна шляхом насильства конституційно­го ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної ціліс- ностідержави; підрив безпеки держави у формі ведення діяльнос­ті на користь іноземних держав; пропаганда війни, насильства чи жорстокості, фашизму та неофашизму; розпалювання національ­ної та релігійної ворожнечі; створення незаконних воєнізованих формувань; обмеження загальновизнаних прав людини.

Зазначена мета діяльності об’єднання громадян може бути як письмово зафіксована у статуті, програмі, агітаційній продукції або інших офіційних матеріалах організації, так і переслідуватися організацією фактично, на що можуть указувати дії керівництва та членів організації, їх виступи та заклики на мітингах та демон­страціях, інтерв’ю засобам масової інформації тощо. Європей­ський суд з прав людини підкреслює, що не можна виключати того, що програма політичної партії та заяви її лідерів можуть приховувати дійсні наміри та цілі, відмінні від проголошених. У такому випадку необхідно порівнювати програму та заяви ліде­рів з реальними діями партії та її лідерів та з позицією, яку вони в цілому захищають (рішення від ЗО січня 1998 р. у справі Об’єднана Комуністична Партія Туреччини та ін. проти Туреччини).

Частина 2 коментованої статті передбачає, що політичні партії та громадські організації не можуть мати воєнізованих формувань. Це необхідно розуміти як ще одну заборону в діяльності об’єднання громадян. Відповідно до ст. 260 Кримінального кодексу України під воєнізованим формуванням слід розуміти групу, яка має організа­ційну структуру військового типу (заснована на єдиноначальності, підпорядкованості, дисципліні) та в якій проводиться військова, стройова чи фізична підготовка. Крім того, Кодекс виділяє понят­тя збройного формування — воєнізованого формування, що неза­конно має на озброєнні придатну для використання вогнепальну, вибухову чи іншу зброю. Подібні формування можуть утворювати­ся офіційним рішенням органів або посадових осіб об’єднання громадян, а можуть бути неофіційними.

Об’єднання громадян, що здійснює подібні дії, має бути при­тягнуте до конституційно-правової відповідальності у вигляді заборони її діяльності.

2) систематичного або грубого порушення вимог ст. 22 цього За­кону, яка накладає обмеження щодо одержання коштів та іншого майна політичними партіями, їх установами та організаціям;

3) продовження протиправної діяльності після накладення стяг­нень, передбачених цим Законом; 4) зменшення кількості членів політичної партії до числа, коли вона не визнається як така (остання підстава не застосовується через відсутність законодав­чо визначеної мінімальної кількості членів партії). Суд одночасно вирішує питання про припинення випуску друкованого засобу масової інформації об’єднання громадян, яке примусово розпус­кається. Про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання грома­дян реєструючий орган протягом п’ятнадцяти днів після набран­ня рішенням суду законної сили повідомляє в засобах масової інформації.

Фізичні особи — члени партії або її прихильники, які при­четні до протиправних дій, будуть нести індивідуальну відпові­дальність відповідно до чинного законодавства. Так, Криміналь­ний кодекс України встановлює відповідальність за дії, спрямо­вані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади (ст. 109); посягання на тери­торіальну цілісність і недоторканність України (ст. 110); держав­ну зраду (ст. 111); порушення рівноправності громадян залежно від їх расової, національної належності або релігійних переконань (ст. 161); ввезення, виготовлення або розповсюдження творів, що пропагують культ насильства і жорстокості (ст. 300); пропаганду війни (ст. 436) тощо.

Складним є питання про співвідношення та залежність відпо­відальності членів партії як фізичних осіб та політичної партії як організації.

Національні підходи в галузі обмеження права на об’єднання узгоджуються з міжнародно-правовими стандартами в галузі прав людини. Стаття 22 Міжнародного пакту про громадянські і по­літичні права передбачає, що користування правом на свободу асоціації не підлягає ніяким обмеженням, крім тих, які передба­чаються законом і необхідні в демократичному суспільстві в інте­ресах державної чи суспільної безпеки, суспільного порядку, охо­рони здоров’я і моральності населення, для захисту прав і свобод інших осіб. Стаття 11 Конвенції про захист прав людини і осно­воположних свобод також закріплює, що здійснення цього права не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встанов­лені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в ін­тересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Застосування цих обмежень повинне узгоджуватися із «Сіракузькими принципами тлумачен­ня обмежень і відхилень від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права» (1984 р.), що деталізують вимоги Пакту, зокрема, щодо змісту понять «встановлені законом», «на­ціональна безпека», «громадський порядок», «здоров’я населен­ня», «прав і свобод інших людей», та практикою Європейського суду з прав людини.

За результатами розгляду Європейським судом з прав людини скарг сформувалася достатня практика щодо заборони об’єднань громадян, і в першу чергу політичних партій.

Частина 3 коментованої статті забороняє створення і діяль­ність організаційних структур політичних партій в органах ви­конавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого само­врядування, військових формуваннях, а також на державних під­приємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях. Стаття 4 Закону України «Про об’єднання грома­дян» деталізує цю заборону щодо створення і діяльності будь-яких структурних осередків політичних партій в органах виконавчої та судової влади, у Збройних Силах та Державній прикордонній службі України, Державній спеціальній службі транспорту, Дер­жавній службі спеціального зв’язку та захисту інформації України, на державних підприємствах, в установах і організаціях, держав­них навчальних закладах.

Відповідно до ст. 25 Закону України «Про об’єднання грома­дян» за діяльністю об’єднань громадян державними органами здійснюється державний контроль у порядку, передбаченому законодавством України.

У разі порушення політичними партіями Конституції України та законів України до них можуть бути вжиті такі заходи: 1) попе­редження про недопущення незаконної діяльності; 2) заборона політичної партії (ст. 19 Закону «Про політичні партії в Україні»), У разі публічного оголошення керівними органами політичної партії наміру вчинення політичною партією дій, за які законами України передбачена юридична відповідальність, відповідні органи, до відання яких належить контроль за діяльністю політичних пар­тій, видають приписи про недопущення протиправних вчинків.

Венеціанська комісія, оцінюючи ці положення Закону Укра­їни «Про політичні партії в Україні», висловила зауваження щодо відсутності законодавчо визначеної різниці між значними та не­значними правопорушеннями. Ураховуючи, що попередження взагалі не може вважатися санкцією, фактично залишається один вид стягнення — заборона, який на власний розсуд буде застосо­вувати суд. У висновках Комісії пропонується розглянути питан­ня вдосконалення норм закону щодо визначення видів право­порушень та встановлення чіткого переліку санкцій за них (див. Висновок Венеціанської комісії щодо законодавства про політичні партії України від 15 липня 2002 р. № 183, прийнятий на 51-й пленарній сесії).

Політична партія може бути за поданням Міністерства юсти­ції України чи Генерального прокурора України заборонена в су­довому порядку в разі порушення вимог щодо створення і діяль­ності політичних партій, установлених Конституцією України та законами України. Заборона діяльності політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск керівних органів, обласних, міських, районних організацій політичних партій, її первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії.

Відповідно до Керівних принципів заборони та розпуску по­літичних партій та аналогічних заходів, прийнятих Європейською комісією за демократію через право («Венеціанська комісія») на 41-й пленарній сесії, заборона або примусовий розпуск політич­них партій може бути виправданий лише в тому випадку, якщо вони проповідують насильство або повалення демократичного конституційного ладу.

Той факт, що партія виступає за зміну конституції мирним шля­хом, сам по собі не може бути підставою для її заборони або розпуску.

Згідно зі ст. 18 Закону України «Про правовий режим над­звичайного стану» у разі введення надзвичайного стану в порядку, визначеному Конституцією і законами України, може порушува­тися питання про заборону діяльності політичних партій, громад­ських організацій в інтересах національної безпеки та громадсько­го порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Частина 4 коментованої статті встановлює, що заборона ді­яльності об’єднань громадян здійснюється лише в судовому по­рядку. Це означає, що всі інші органи державної влади за жодних умов не мають повноважень щодо заборони будь-яких об’єднань громадян. Показовим у цьому питанні є рішення Конституційно­го Суду України від 27 грудня 2001 р. № 20, в якому розглядалась конституційність Указів Президії Верховної Ради України «Про тимчасове припинення діяльності Компартії України» від 26 серп­ня 1991 року та «Про заборону діяльності Компартії України» від ЗО серпня 1991 року. Президія Верховної Ради України, посилаю­чись на висновки Тимчасової комісії, за якими визнавалось, що керівництво Компартії України «своїми діями підтримало держав­ний переворот і тим самим сприяло його здійсненню на території України», заборонила діяльність Компартії України на підставі частини другої статті 7 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року, згідно з якою не допускалось створення і діяльність партій, що ставлять за мету зміну шляхом насильства конститу­ційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави, а також підрив її безпеки, розпалювання на­ціональної і релігійної ворожнечі. У рішенні Суду зазначено, що Президія Верховної Ради України, визнавши наявність антикон- ституційної діяльності посадових осіб Компартії України та за­боронивши її, тим самим перебрала на себе функції слідчих та судових органів, що суперечить конституційному принципу здій­снення державної влади в Україні на засадах її поділу на законо­давчу, виконавчу та судову. Зазначені укази були визнані такими, що суперечать статтям 1, 6, 8, частині другій статті 19, частинам першій, другій статті 36, частині четвертій статті 37 Конституції України та є неконституційними.

В усіх демократичних країнах питання заборони об’єднань громадян належить до компетенції судових органів. Загального підходу, які саме судові органи повинні розглядати таку категорію справ, не існує. В одних державах це виключна компетенція кон­ституційного суду, в інших — судів загальної юрисдикції. Проте Венеціанська комісія зазначила, що незалежно від того, який су­довий орган має компетенцію в даному питанні, перший крок по­винен полягати в тому, щоб знайти в діяльності політичної партії невідповідність конституції. Суд повинен розглянути докази, пред­ставлені проти політичної партії, і визначити, чи зробила вона сут­тєве правопорушення відносно конституційного ладу. Ураховуючи такий підхід, логічним є віднесення в багатьох країнах Європи цієї категорії справ до повноважень саме конституційного суду

Частина 4 коментованої статті має бланкетний характер і не встановлює підсудності справ про заборону об’єднань громадян. Правила визначення підсудності по цих категоріях справ установ­люються галузевим процесуальним законодавством, яке неодно­разово змінювалося протягом останніх років та було досить непо­слідовним. Так, на наявність колізії звернув увагу Верховної Ради України Конституційний Суд України, зазначивши, що положення статті 24 Закону, якими підсудність категорії справ, пов’язаних з порушенням політичними партіями вимог чинного законодав­ства, віднесено до повноважень Верховного Суду України, з впрова­дженням в Україні адміністративного судочинства вступили в колі­зію з Кодексом адміністративного судочинства України (див. Рі­шення Конституційного Суду України від 12 червня 2007 р. № 2).

Ураховуючи, що внаслідок судової реформи було змінено функції Верховного Суду України, чинний Закон України «Про судоустрій і статус суддів» взагалі не передбачає повноважень суду щодо розгляду будь-яких категорій справ по першій, другій або третій інстанції, зазначена колізія повинна вирішуватися шляхом застосування Кодексу адміністративного судочинства України. До повноважень адміністративних судів належить роз­гляд спорів за зверненням суб’єкта владних повноважень у ви­падках, встановлених законом, у тому числі щодо примусового розпуску (ліквідації) об’єднання громадян.

Певні особливості має територіальна підсудність подібних адміністративних справ. За загальним правилом адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходжен­ням відповідача (у даному випадку — місця реєстрації об’єднання громадян). Адміністративні справи про анулювання реєстрацій­ного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий роз­пуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адмі­ністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширю­ється на місто Київ.