Стаття 56. Кожен має право на відшкодування за рахунок дер­жави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю ор­ганів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Положення коментованої статті Конституції встановлюють майнову відповідальність держави та органів місцевого самовряду­вання за прийняття незаконних рішень, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Ця норма розвиває положення ч. 2 ст. З Конституції про те, що «держава відповідає перед людиною за свою діяльність», а та­кож положення низки міжнародно-правових актів про захист прав людини й основоположних свобод. Зокрема, відповідно до п. 5 ст. 5 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, хто є потерпілим від арешту або затримання, здійсненого всупереч положенням щодо забезпеченого законом права на сво­боду та особисту недоторканність, має забезпечене правовою санкцією право на відшкодування. Крім того, порушення будь- яких прав людини та основоположних свобод, передбачених Конвенцією, може тягнути відшкодування потерпілій особі шко­ди з боку держави. Про це свідчить, зокрема, ст. 41 Конвенції: якщо Європейський суд з прав людини визнає факт порушення Конвенції або протоколів до неї і якщо внутрішнє право відповід­ної Високої Договірної Сторони передбачає лише часткове від­шкодування, суд, у разі необхідності, надає потерпілій стороні справедливу сатисфакцію.

Значення положень про відшкодування заподіяної шкоди публічними органами підтверджується тим, що відповідно до ст. 64 Конституції права, передбачені коментованою статтю, не можуть бути обмежені, навіть в умовах воєнного та надзвичайно­го стану. Отже, законом не може бути обмежений обсяг відпові­дальності публічних утворень у цій частині, тим більше держава та органи місцевого самоврядування не можуть звільнятися від відповідальності у зв’язку із тим, що в тому чи іншому законі стягнення шкоди пов’язується із законом, який не прийнято. Адже положення ст.

Положення коментованої статті конкретизуються в положен­нях Цивільного кодексу України, Господарського кодексу Украї­ни (далі — ГК України) та спеціальних законів, як-от: від 1 грудня 1994 р. «Про відшкодування шкоди, завданої громадянинові не­законними діями органів дізнання, попереднього слідства, про­куратури і суду», від 17 квітня 1991 р. «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні» тощо.

Питання відшкодування шкоди, у тому числі з боку органів публічної влади, неодноразово ставали предметом роз’яснень ви­щих судових органів. Зокрема, можна відмітити постанови Пле­нуму Верховного Суду України № 4 від 31 березня 1995 р. «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немай- нової) шкоди», № 6 від 27 березня 1992 р. «Про практику розгля­ду судами цивільних справ за позовами про відшкодування шко­ди», Роз’яснення Вищого арбітражного суду «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних з відшкодуванням шкоди» в редакції Рекомендацій Президії Вищого господарського суду № 04-5/239 від 29 грудня 2007 р. тощо.

Спеціальною нормою до положень коментованої статті висту­пають положення ст. 152 Конституції України, якими передбача­ється, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Як бачимо, ст. 152 Конституції України не є нормою прямої дії, на від­міну від положень коментованої статті. Адже шкода, завдана прий­няттям акта, визнаного згодом неконституційним, є спеціальним випадком стягнення шкоди за неправомірні рішення, дії чи бездіяльність, яка піддягає застосуванню лише за умови прийнят­тя відповідного закону, що визначає порядок стягнення.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюються та діють відповідно до Конституції та законів Укра­їни. Згідно зі статтями 170—172 ЦК України держава та територі­альні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки, у тому числі в деліктних правовідносинах, через органи державної влади в межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Посадовими особами, відповідно до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р., вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші дер­жавні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. У пункті 3 постанови Плену­му Верховного Суду України від 26 грудня 2003 р. № 15 «Про су­дову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» вказано, що при вирішенні питання про те, чи є особа службовою, потрібно виходити з положень, що містяться в примітках 1 і 2 до ст. 364 КК України, у яких зазначено, що службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійсню­ють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях неза­лежно від форми власності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки за спеціальним повно­важенням. Службова особа наділена певним обсягом повноважень і в їх межах має право вчиняти дії, що породжують, змінюють або припиняють конкретні правовідносини (наприклад, право прий­няття та звільнення працівників, застосування дисциплінарних чи адміністративних стягнень тощо).

Положення коментованої статті передбачають два суб’єкти, за рахунок яких відшкодовується шкода, заподіяна в результаті прийняття незаконного акта чи вчинення незаконної дії (безді­яльності) публічних органів чи посадових (службових) осіб — дер­жава та органи місцевого самоврядування. Виходячи із логіки законодавця, держава відповідає за протиправні діяння державних органів та їх посадових (службових) осіб, а органи місцевого само­врядування — відповідно за свої протиправні діяння та проти­правні діянні своїх посадових (службових) осіб. Ця відповідаль­ність не може бути перекладена державою на її органи чи посадо­вих (службових) осіб, які безпосередньо прийняли незаконне рішення чи вчинили протиправне діяння стосовно особи.

Аналогічним чином неприпустимість перекладення відпові­дальності на посадових (службових) осіб встановлена й стосовно органів місцевого самоврядування та не може бути змінена за­конами України. Зокрема, згідно з положеннями ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р. вста­новлюють, що шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування — за ра­хунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом. Але у світлі коментованої статті Конституції, а також установлень ч. 4 ст. 1191 ЦК України щодо права зворотної вимоги до винної особи положення Закону України «Про місцеве самоврядування» (у частині відшкодування шкоди за рахунок власних коштів по­садових осіб місцевого самоврядування) необхідно тлумачити як такі, що встановлюють право на регресні вимоги органів місце­вого самоврядування до винних осіб у разі відшкодування потер­пілій особі завданої шкоди, але не звільнення цих органів від відповідальності перед потерпілим.

Положення коментованої статті, що чітко визначають суб’єкта відповідальності за завдання шкоди незаконними актами чи ді­ями (бездіяльністю) публічних органів та посадових (осіб), мають й інше практичне значення. Відшкодування шкоди за позовами потерпілих від незаконного діяння публічного органу чи його по­садової (службової) особи має здійснюватися за рахунок коштів Державного чи місцевого бюджетів. Відповідно до участі в справі про стягнення шкоди судові органи мають залучати органи Дер­жавного казначейства, які здійснюють касове виконання відпо­відного бюджету, згідно з бюджетним законодавством України, як іншого відповідача.

Обов’язковому з’ясуванню при вирішенні спору про відшко­дування шкоди підлягають: наявність протиправного діяння у формі прийняття незаконного рішення органом державної вла­ди, органом місцевого самоврядування, посадовою чи службовою особою цих органів або вчинення незаконної дії чи бездіяльності наведеними органами та особами, наявність шкоди, протиправ- ність діяння її заподіювана, наявність причинного зв’язку між шкодою та протиправним діянням заподіювана.

Наявність вини органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, відповідної посадової (службової) особи не вра­ховується при з’ясуванні складу правопорушення, за яке настає відповідальність у вигляді стягнення шкоди за коментованою статтею. Адже відповідно до ст. 1173 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи. Аналогічним чином відповідно до ст. 1174 ЦК не враховується вина посадової чи службової особи при вирішенні питання про відшкодування шкоди, завданої фізичній або юридичній особі її незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю при здійсненні владних повноважень.

Це означає, що орган державної влади чи місцевого самовря­дування, їх посадові (службові) особи не можуть доводити від­сутність своєї вини в скоєнні правопорушення у вигляді прийнят­тя незаконного рішення чи неправомірної поведінки. Відповідно, не може враховуватися ступінь вини публічного органу чи поса­дової (службової) особи в прийнятті неправомірного рішення, вчиненні неправомірної дії (бездіяльності).

При з’ясуванні питання про незаконність відповідного рішен­ня, дії чи бездіяльності має бути прийнято до уваги, що відповід­но до статей 6, 19 Конституції органи державної влади та місце­вого самоврядування зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та зако­нами України.

Протиправне діяння органу публічної влади чи його посадо­вої (службової) особи може ґрунтуватися не лише на дії, але й на бездіяльності. Зокрема, відповідно до ст. 1177 ЦК України май­нова шкода, завдана майну фізичної особи внаслідок злочину, відшкодовується державою, якщо не встановлено особу, яка вчи­нила злочин. У даному випадку бездіяльність проявляється у фор­мі невстановлення правоохоронними органами особи, яка вчи­нила злочин.

Багато з законів конкретизують, які саме рішення, дії (безді­яльність) публічних органів є протиправними, виходячи з їх зміс­ту в контексті спеціальної компетенції цих органів. Наприклад, відповідно до ст. 5 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» від 2 грудня 2010 р. прин­ципами ринкового нагляду і контролю продукції є відповідаль­ність органів ринкового нагляду, митних органів та їх посадових осіб, які здійснюють ринковий нагляд та контроль продукції, за шкоду, завдану суб’єктам господарювання внаслідок непропор­ційного та неправомірного застосування заходів ринкового на­гляду та контролю продукції.

У ряді випадків закон не містить прямого посилання на протиправну поведінку саме публічних органів чи посадових (службових) осіб, але виходячи з природи відповідного право­порушення найпоширенішим суб’єктом відповідальності має визнаватися саме держава та органи місцевого самоврядування. Наприклад, відповідно до ст. 15 Закону України «Про протидію поширенню хвороб, зумовлених вірусом імунодефіциту люди­ни (ВІЛ), та правовий і соціальний захист людей, які живуть з ВІЛ» люди, які живуть з ВІЛ, мають також право на відшко­дування шкоди, пов’язаної з обмеженням їхніх прав унаслідок розголошення чи розкриття інформації про їх позитивний ВІЛ- статус.

Компенсація майнової шкоди здійснюється шляхом відшко­дування збитків у грошовій формі або іншими способами згідно зі ст. 22 ЦК України. Зокрема, на вимогу особи, якій завдано шко­ди, та відповідно до обставин справи майнова шкода може бути відшкодована в натурі (переданням речі того ж роду та тієї ж якос - ті, полагодженням пошкодженої речі тощо).

Під збитками розуміють втрати, яких особа зазнала у зв’язку зі знищенням або пошкодженням свого майна, а також витрати, які вона зробила або мусить зробити для відновлення свого по­рушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реаль­но одержати за звичайних обставин, коли б її право не було по­рушене (упущена вигода).

При визначенні розміру відшкодування мають враховуватися загальні положення ст. 1166 ЦК України, згідно з якими майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяль­ністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Положення про повне відшкодування збитків передбачено й у ст. 22 ЦК України та ст. 226 ГК України.

Крім майнової шкоди особі може бути заподіяна й моральна шкода, що полягає в різних фізичних та душевних стражданнях, у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи (статті 23, 1167 ЦК України, ст. 225 ГК України), яких вона зазнала внаслідок не­правомірних рішень чи дій органів держави або органів місцевого самоврядування, їх посадових (службових) осіб.

Відповідно до ст. 23 ЦК України моральна шкода відшко­довується незалежно від майнової шкоди, яка підлягає відшко­дуванню, та не пов’язана з розміром цього відшкодування. Моральна шкода відшкодовується грішми, іншим майном або в інший спосіб. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопору­шення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуван­ням інших обставин, які мають істотне значення. При визна­ченні розміру відшкодування враховуються вимоги розумнос­ті й справедливості.

Стягнення шкоди за коментованою статтею може відбувати­ся в порядку цивільного, адміністративного чи господарського судочинства. Зокрема, відповідно до ст. 21 Кодексу адміністра­тивного судочинства (далі — КАС України) вимоги про відшкоду­вання шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушен­ням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових від­носин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони за­явлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно- правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішу­ються судами в порядку цивільного або господарського судочин­ства залежно від суб’єктного складу сторін деліктного правовід- ношення. Зокрема, позови фізичних осіб — підприємців чи юри­дичних осіб про відшкодування шкоди розглядаються господар­ськими судами України, а позови громадян — негосподарюючих суб’єктів — загальними судами України.