Стаття 9. Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Консти­туції України.

Конституція України закріпила у ст. 9 надзвичайно важливу норму про співвідношення норм міжнародних договорів України та норм внутрішнього законодавства.

Термін «міжнародні договори України» стосується виключно міжнародних публічно-правових договорів. Це випливає із змісту ст. 9 Конституції, яка пов’язує поняття міжнародного договору з процедурою надання Верховною Радою України згоди на його обов’язковість, яку застосовують лише до публічно-правових між­народних договорів. Тому для даного коментаря слід застосовува­ти міжнародно-правові акти, що регулюють право міжнародних публічних договорів (Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 р.) та внутрішнє законодавство України, що стосу­ється таких договорів (Закон України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р. № 1906-ІУ). Згідно з українським законодавства міжнародний договір — це міжнародно-правовий акт, «укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб’єктом міжнародного права, який регулюється міжна­родним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов’язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо)» (ст.

Від міжнародно-правових договорів необхідно відрізняти інші міжнародні акти, що за різних обставин можуть мати право­ве значення: резолюції міжнародних міждержавних організацій, декларації, заяви, заключні акти тощо. Хоча такі міжнародні до­кументи за певних умов можуть створювати певні міжнародно- правові зобов’язання, вони не набувають якості міжнародного договору

Вислів «міжнародні договори України» слід розуміти як між­народні публічно-правові договори, укладені Україною. Порядок укладення, виконання та припинення саме таких договорів регу­лює Закон України «Про міжнародні договори України». Адмі­ністративно-територіальні одиниці України законодавчо не наді­лені компетенцією укладати міжнародні публічно-правові дого­вори, але українське законодавство не заперечує, що в принципі таке повноваження може бути делеговано. Відповідно до Закону України «Про міжнародні договори України» повноваження — це «документ, яким одній або декільком особам у встановленому цим Законом порядку доручено представляти Україну з метою підго­товки тексту міжнародного договору, його прийняття, встанов­лення його автентичності, підписання міжнародного договору та, у випадках, передбачених міжнародним договором, надання зго­ди на його обов’язковість для України» (ст. 2). За наявності відпо­відного повноваження укладений договір має розглядатися як міжнародний договір України. Проте до останнього часу в Укра­їні була відсутня практика делегування адміністративно-тери­торіальним одиницям повноважень укладати міжнародні пуб - лічно-правові договори.

Договори, укладені без належних повноважень від української держави адміністративно-територіальними одиницями України з адміністративно-територіальними одиницями чи суб’єктами федерації інших держав, не можуть розглядатись як міжнародні публічно-правові договори, навіть за наявності у таких суб’єктів федерації міжнародної правосуб’єктності. Практика укладання таких договорів, особливо прикордонними областями, останнім часом досить поширена.

Конституція України у ст. 9 згадує лише чинні міжнародні договори і не розкриває змісту терміна. Закон України «Про між­народні договори України» у ст. 14 містить щодо чинності між­народних договорів загальну норму, яка також потребує пояснен­ня: «Міжнародні договори набирають чинності для України після надання нею згоди на обов’язковість міжнародного договору від­повідно до цього Закону в порядку та в строки, передбачені до­говором, або в інший узгоджений сторонами спосіб».

Питання про чинність міжнародного договору — це питання міжнародного, а не внутрішнього права. У царині внутрішнього права це питання постає лише тому, що виникає питання про за­стосування норм такого договору у внутрішньому правопорядку відповідно до національно-правових процедур. Визнання між­народного договору недіючим у внутрішньому праві не може по­роджувати міжнародно-правову нечинність цього договору. Але питання про дію міжнародного договору у внутрішньому право­порядку зазвичай не може виникати, якщо договір є нечинним у міжнародному праві. Тому, якщо міжнародний договір ще не набув чинності в міжнародному праві, то для того, щоб його норми діяли у внутрішньому правопорядку згідно із ст. 9 Кон­ституції України, може бути недостатнім надання згоди на його обов’язковість Верховною Радою України. Тому застосування норм міжнародних договорів України в порядку, передбаченому ст. 9 Конституції України, обов’язково має бути пов’язаним із з’ясу­ванням питання про міжнародно-правову чинність відповідного міжнародного договору.

Окрім того, необхідно з’ясовувати питання про набуття між­народним договором чинності безпосередньо для України. Дата надання згоди Верховною Радою України на обов’язковість між­народного договору зазвичай не збігається із датою набуття чин­ності цим міжнародним договором для України.

Питання про дію міжнародних договорів України, а також про дію міжнародних договорів колишнього СРСР неодноразово по­ставало перед українськими судами. Враховуючи, що «юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у держа­ві» (ч.І ст.124 Конституції України), суди можуть вирішувати це питання. Такий підхід збігається із доктриною та зарубіжною судо­вою практикою, що визнає за національними судами право звер­татися до з’ясування питання про чинність та дію міжнародних договорів. Зокрема, у зв’язку з правонаступництвом щодо міжна­родних договорів перед судами може постати питання про дію в Україні міжнародних договорів СРСР. Відповідно до ст. 7 Закону України «Про правонаступництво» Україна є «правонаступником прав і обов’язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки». Отже, цим Законом встановлено презумпцію дійсності в Україні міжна­родних договорів СРСР. Визнання міжнародного договору СРСР недіючим може бути встановлене Конституційним Судом України, якщо норми договору протирічать Конституції України, або судом загальної юрисдикції — якщо норми договору протирічать інте­ресам України.

Норми чинного міжнародного договору можуть мати практи­ку їх застосування міжнародними органами. Така практика, якщо вона є офіційним тлумаченням цього договору, може впливати на зміст та обсяг зобов’язань за договором. Так, юрисдикція Євро­пейського суду з прав людини відповідно до ч.І ст.32 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод «поширюєть­ся на всі питання, які стосуються тлумачення та застосування Конвенції».

Щодо застосування в Україні практики інших міжнародних органів контролю за виконанням міжнародного договору, то слід очевидно дотримуватись загального правила: врахування тлума­чень міжнародного договору, якщо це передбачене самим між­народним договором, є частиною виконання зобов’язань за між­народним договором, а тому застосовуються й правила ст. 9 Кон­ституції України.

Тлумачення слів ст. 9 Конституції України «...згода на обов’я­зковість яких надана Верховною Радою України...» пов’язане із з’ясуванням декількох понять. Як слід розуміти слова «згода на обов’язковість»? У пункті 32 ст. 85 Конституції України закріплено компетенцію Верховної Ради України на надання згоди на обов’яз­ковість міжнародних договорів України. У статті 8 Закону України «Про міжнародні договори України» це повноваження Верховної Ради України пояснене таким чином: «Згода України на обов’язко­вість для неї міжнародного договору може надаватися шляхом підписання, ратифікації, затвердження, прийняття договору, при­єднання до договору. Згода України на обов’язковість для неї міжнародного договору може надаватися й іншим шляхом, про який домовилися сторони». На практиці Верховна Рада України використовує це своє право в повному обсязі. Тому як частину внутрішнього законодавства слід розглядати не лише ратифіко­вані міжнародні договори України, а і ті міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких було надано Верховною Радою Укра­їни в інший формі.

Згідно із ч. 2 ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори України» виключно за умови ратифікації може бути укладено такі міжнародні договори України: «а) політичні (про дружбу, вза­ємну допомогу і співробітництво, нейтралітет), територіальні і такі, що стосуються державних кордонів, розмежування виключ­ної (морської) економічної зони і континентального шельфу України, мирні; б) що стосуються прав, свобод та обов’язків лю­дини і громадянина; в) загальноекономічні (про економічне та науково-технічне співробітництво), з загальних фінансових пи­тань, з питань надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав і міжнародних фінан­сових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України; г) про участь України у міждержавних союзах та інших міждержавних об’єднаннях (організаціях), системах колективної безпеки; ґ) про військову допомогу та направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав чи допуску підрозділів збройних сил іноземних держав на територію України, умови тим­часового перебування в Україні іноземних військових формувань; д) що стосуються питань передачі історичних та культурних цін­ностей Українського народу, а також об’єктів права державної власності України; е) виконання яких зумовлює зміну законів України або прийняття нових законів України; є) інші міжнарод­ні договори, ратифікація яких передбачена міжнародним догово­ром або законом України».

Міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких Верховна Рада України не надала, відповідно й не застосовуються як части­на національного законодавства, тобто на них не поширюються правила ст.

В українському праві відсутнє легальне визначення поняття «національне законодавство». Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9,19,118, п.12 Перехідних положень). Але з’ясування саме цього поняття має принципове значення для розуміння місця міжнародних догово­рів в ієрархії українського законодавства. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9.07.98 р. під терміном «за­конодавство» потрібно розуміти прийняті в межах повноважень та відповідно до Конституції України і законів України: закони України; чинні міжнародні договори України, згода на обов’яз­ковість яких надана Верховною Радою України; постанови Верхов­ної Ради України; укази Президента України; декрети і постанови Кабінету Міністрів України». В інших випадках Конституційний Суд України в своїх рішеннях взагалі згадував міжнародні дого­вори окремо від актів національного законодавства. В той же час Закон України «Про міжнародні договори України» у ч.2 ст.19 передбачає: «Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору». До цього слід додати, що ст. 15 згаданого Закону поширює на національне законодавство міжнародно-правовий принцип сумлінного ви­конання міжнародних договорів: «Чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповід­но до норм міжнародного права... Згідно з принципом сумлінно­го дотримання міжнародних договорів Україна виступає за те, щоб й інші сторони міжнародних договорів України неухильно ви­конували свої зобов’язання за цими договорами», а також вимагає застосування цього принципу на основі взаємності. Таким чином, згідно з українським законодавством виконання міжнародного договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, передбачає його пріоритет перед національним законом та іншими актами законодавства, крім Конституції України. Якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України. Відповідно державні органи або органи місцевого самоврядування не вправі виключи­ти або змінювати своїми актами зобов’язання, що містяться в та­ких договорах. З дати набуття міжнародним договором чинності для України не повинні застосовуватися норми внутрішньодер­жавного законодавства, що йому суперечать.

У деяких випадках міжнародним договором, згода на обов’яз­ковість якого надана Верховною Радою України, санкціонується застосування державою-стороною інших міжнародних актів, які можуть не мати міжнародно-правової сили. Наприклад, Догово­ром про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією від 2 липня 1997 р. встановлено зобов’язання сторін «застосовувати міжнародні норми і стандарти... які містяться... в: документі Зустрічі Копенгагенської Конференції щодо люд­ського виміру Організації з безпеки та співробітництва в Європі від 29 червня 1990 року, Декларації Генеральної Асамблеї ООН щодо прав осіб, які належать до національних або етнічних, релі­гійних ї мовних меншин (Резолюція 47/135) від 18 грудня 1992 року...». У такому випадку договірна норма санкціонує застосуван­ня таких міжнародних документів у внутрішньому правопорядку України, причому юридична сила їхніх норм буде дорівнювати нормам самого договору так, якби їхній текст було інкорпоровано до тексту міжнародного договору України.

У частині 2 ст. 9 Конституції України зазначено, що «укладен­ня міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України». Таким чином, норма статті спрямована у майбутнє і ви­ключає можливість укладення міжнародних договорів, що супе­речать Конституції України. Відповідно до п. 2 ст. 1 Закону України «Про міжнародні договори України» поняття «укладення міжна­родного договору України» охоплює дії щодо «підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його ав­тентичності, підписання міжнародного договору та надання зго­ди на його обов’язковість для України». Це створює юридичний обов’язокддя органів української держави, уповноважених вести переговори, підписувати договори, давати згоду на обов’язковість договору, не укладати міжнародні договори, що суперечать Кон­ституції України. Відповідно до ч. З ст. 4 Закону України «Про міжнародні договори України» «пропозиції про укладення між­народних договорів України подаються після проведення Міні­стерством юстиції України правової експертизи щодо відповід­ності проекту міжнародного договору Конституції та законам України». У свою чергу, згідно із п. є) ч. 4 ст. 9 зазначеного Закону пропозиції щодо ратифікації міжнародного договору передбача­ють надання порівняльної таблиці — «в разі подання пропозицій щодо ратифікації міжнародного договору України, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України або яким вносяться зміни до іншого міжнарод­ного договору України».

Але поява міжнародних договорів, що суперечать Конституції України, не виключена. Текстуальні розбіжності міжнародних договорів України та Конституції України непоодинокі, зокрема, у розділі 2 «Права людини і громадянина». На цей випадок Кон­ституція не має прямої відповіді, тому що ця проблема є міжна­родно-правовою і її вирішення міститься в ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів: «Держава не вправі посилатися на ту обставину, що її згода на обов’язковість для неї міжнародного договору була виражена з порушенням того чи іншого положення її внутрішнього права, що стосується компе­тенції укладати договори, як на підставу недійсності її згоди, якщо тільки таке порушення не було явним і не стосувалося норми її внутрішнього права особливо важливого значення». При цьому порушення норми внутрішнього права особливо важливого зна­чення повинно бути надзвичайно серйозним і ставити під сумнів сам факт дотримання конституційного ладу держави, внаслідок чого було спотворено її міжнародно-правову позицію щодо укла­дання цього договору В іншому випадку договір буде визнано чинним і виникне питання про його виконання.

Застосування у внутрішньому правопорядку норм міжна­родних договорів не може ані доповнювати Конституцію Укра­їни (за винятком випадків, коли Конституція надає таку мож­ливість, наприклад, у ч. 1 ст. 22), ані виключати будь-які її положення (у Рішенні у справі Устименко Конституційний Суд України зазначив: «винятки з конституційних норм встанов­люються самою Конституцією, а не іншими нормативними актами»).

Конституція не вирішує питання про можливість застосуван­ня міжнародних договорів, норми яких суперечать Конституції, але за своїм духом Конституція безумовно не сприймає такої ко­лізії. На такій позиції стоїть і Конституційний Суд України, на­даючи перевагу нормам Конституції перед нормами міжнародних договорів України. Відповідно до ст. 87 Закону України «Про Конституційний Суд України» Суд може розглядати питання що­до конституційності чинного міжнародного договору і у разі дачі висновків про невідповідність міжнародного договору «Консти­туції України Конституційний Суд України у цьому ж проваджен­ні вирішує також питання щодо неконституційності цього дого­вору чи його окремих частин». Таким чином, застосування норм такого договору у внутрішньому правопорядку залежить від ви­сновку Конституційного Суду. Подальша доля такого міжнарод­ного договору буде вирішуватися з урахуванням ч. 1 ст. 46 Віден­ської конвенції про право міжнародних договорів. В українській практиці виникали питання щодо неконституційності міжнарод­ного договору, на який вже було надано згоду Верховною Радою України, але міжнародні процедури ратифікації не завершено, а отже, такий договір не набув чинності для України. Щодо чинних міжнародних договорів України питання про їх відповідність Кон­ституції України Конституційний Суд України не вирішував.