Стаття 142. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюдже­тів, інші кошти, земля, природні ресурси, що су власності терито­ ріальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і об­ласних рад.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також ко­шти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Ви­трати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рі­шень органів державної влади, компенсуються державою.

Коментована стаття містить положення, що визначають ма­теріальну і фінансову основи місцевого самоврядування в Украї­ні. Зокрема, це рухоме і нерухоме майно.

Відповідно до ст. 181 Цивільного кодексу України рухомими речами є речі, які можна вільно переміщувати у просторі (Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 2003. — № 40—44. — Ст. 356). Більш детальне ви­значення закріплено в ст. 2 Закону України «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень» від 18 листопада 2003 р. № 1255-ІУ: «рухоме майно» — окрема рухома річ, сукупність ру­хомих речей, гроші, валютні цінності, цінні папери, а також май­нові права та обов’язки (Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень : Закон України від 18.11.2003 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 2004. — № 11. — Ст. 140).

Термін «нерухоме майно» на законодавчому рівні закріплював­ся неодноразово, наприклад у Законі України «Про іпотеку», під нерухомим майном (нерухомість) розуміють: земельні ділянки, а також об’єкти, розташовані на земельній ділянці і невід’ємно пов’язані з нею, переміщення яких є неможливим без їх знецінен­ня та зміни їх призначення. Правовий режим нерухомого майна поширюється на повітряні та морські судна, судна внутрішнього плавання, космічні об’єкти (Про іпотеку: Закон України // Відом.

Наведені визначення «рухомого і нерухомого майна» можна застосовувати і для характеристики матеріально-фінансової осно­ви місцевого самоврядування, однак необхідно враховувати, що часто терміни не мають універсального характеру, а застосовують­ся лише для цілей окремих законів. Тому необхідно в законі про комунальну власність закріпити визначення термінів рухомого і нерухомого майна, які б застосовувалися для регулювання від­носин у сфері місцевого самоврядування.

Матеріальною основою місцевого самоврядування є земля, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. Суспільні відносини щодо володіння, користування й розпорядження землею регулюються Земельним кодексом Укра­їни (Земельний кодекс України : від 25.10.2001 р.//Відом. Верхов. Ради України. — 2002. — № 3—4. — Ст. 27). У комунальній власнос­ті перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об’єкти комунальної власності.

б) передача земель державної власності у комунальну власність;

в) примусове відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; г) штучне ство­рення земельної ділянки на території населеного пункту; д) інші підстави, передбачені чинним законодавством України.

Матеріальною основою місцевого самоврядування є також природні ресурси. Згідно з чинним законодавством України ресур­си поділяються на такі види: а) мінеральні й інші неживі ресурси морського дна та його надр (Про ратифікацію Конвенції Органі­зації Об’єднаних Націй з морського права 1982 року та Угоди про імплементацію Частини XI Конвенції Організації Об’єднаних Націй з морського права 1982 року: Закон України від 03.06.99 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 1999. — № 31. — Ст. 254); б) при­родні рослинні ресурси (Про рослинний світ : Закон України від 09.04.99р. //Відом. Верхов. Ради України. —1999. — № 22,23. — Ст. 198); в) природні енергетичні ресурси; г) ресурси біологічні; д) ресурси рекреаційні (Про затвердження Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів : Закон України від 22.03.2001 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 2001. — № 28. — Ст. 135); е) ресурси корисних копалин і компо­нентів, об’єкти тваринного світу (Про тваринний світ : Закон України № 2894-ІП від 13.12.2001 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 2002. — № 14. — Ст. 97). Природні ресурси України є власністю народу України, від його імені в межах, визначених Конституцією, права власника здійснюють органи державної вла­ди та органи місцевого самоврядування, а це, у свою чергу, є під­ставою для їх поділу на два види — загальнодержавного і місцевого значення.

Для прикладу, до природних рослинних ресурсів місцевого значення належать дикорослі та інші несільськогосподарського призначення судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишай­ники, а також гриби, не віднесені до природних рослинних ресур­сів загальнодержавного значення.

Відповідно до ч. З ст. 39 Закону України «Про охорону навко­лишнього природного середовища» до природних ресурсів місце­вого значення належать природні ресурси, не віднесені законо­давством України до природних ресурсів загальнодержавного значення (Про охорону навколишнього природного середовища : Закон України від 25.06.91 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546). Відсутність чіткого поділу природних ресурсів на загальнодержавні і місцеві стримує розвиток матері­альної основи місцевого самоврядування.

Фінансову основу місцевого самоврядування відповідно до Конституції України складають доходи місцевих бюджетів та інші кошти, що перебувають у власності територіальних громад. Згідно із ст. 63 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових пла­тежів. При цьому доходи місцевих бюджетів відповідно до Бю­джетного кодексу України складаються із податкових, неподат­кових надходжень, доходів від операцій із капіталом і трансферти. Податковими надходженнями визнаються передбачені чинним законодавством України загальнодержавні і місцеві податки, збо­ри та інші обов’язкові платежі. До неподаткових надходжень на­лежать доходи від власності та підприємницької діяльності, адмі­ністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та по­бічного продажу, надходження від штрафів та фінансових санкцій, інші неподаткові надходження.

Доходи, які формуються за рахунок власних джерел, зарахо­вуються до місцевого бюджету на підставі рішення відповідної ради і не потребують попереднього чи додаткового затвердження органом влади вищого рівня. Відповідно до ст. 69 Бюджетного кодексу України до доходів загального фонду місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних транс­фертів, належать: 1) фіксований податок на доходи від підпри­ємницької діяльності, що зараховується до місцевих бюджетів у порядку, визначеному чинним законодавством; 2) податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної влас­ності; 3) плата за користування надрами для видобування корис­них копалин місцевого значення; плата за користування надрами в цілях, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин; збір за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого зна­чення; збір за спеціальне використання лісових ресурсів (крім збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині де­ревини, заготовленої в порядку рубок головного користування). Такі платежі зараховуються до бюджетів місцевого самоврядуван­ня за місцезнаходженням (місцем розташування) відповідних природних ресурсів, а щодо водних об’єктів — за місцем податко­вої реєстрації платника збору; 4) плата за землю, що зараховуєть­ся до бюджетів місцевого самоврядування; 5) місцеві податки і збори (крім єдиного податку), що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування, включаючи податок на нерухоме май­но, відмінне від земельної ділянки, та збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності (крім збору в частині прова­дження торговельної діяльності нафтопродуктами, скрапленим та стиснутим газом на стаціонарних, малогабаритних і пересувних автозаправних станціях, заправних пунктах); 6) фіксований сіль­ськогосподарський податок у частині, що зараховується до бю-

джетів місцевого самоврядування; 7) частина чистого прибутку (доходу) комунальних унітарних підприємств та їх об’єднань, що вилучається до бюджету, у порядку, визначеному відповідними місцевими радами; 8) плата за розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів (крім коштів, отриманих вищими та професійно-технічними навчальними закладами від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право); 9) штрафні санкції за порушення законодавства про патентування; 10) адміністративні штрафи, що накладаються місцевими органами виконавчої влади та виконавчими органами місцевих рад або утвореними ними в установленому порядку ад­міністративними комісіями; 11) штрафні санкції внаслідок неви­конання укладених розпорядником бюджетних коштів договорів із суб’єктами господарювання на придбання товарів, робіт і послуг за рахунок коштів місцевих бюджетів; 12) надходження від оренд­ної плати за користування майновим комплексом та іншим май­ном, що перебуває в комунальній власності; 13) плата за надані в оренду водні об’єкти місцевого значення; 14) концесійні плате­жі щодо об’єктів комунальної власності; 15) кошти, отримані від надання учасниками процедури закупівель забезпечення їх про­позиції конкурсних торгів, які не підлягають поверненню цим учасникам, у випадках, передбачених Законом України «Про здійснення державних закупівель», у частині здійснення закупі­вель за рахунок коштів місцевих бюджетів; 16) кошти, отримані від учасника — переможця процедури закупівлі під час укладання договору про закупівлю як забезпечення виконання цього дого­вору, які не підлягають поверненню учаснику-переможцю, в час­тині здійснення закупівель за рахунок коштів місцевих бюджетів;

17) 80 відсотків коштів, отриманих підприємствами, установами та організаціями, що утримуються за рахунок місцевих бюджетів, за здані у вигляді брухту і відходів золото, платину, метали плати­нової групи, дорогоцінне каміння, і 50 відсотків коштів, отрима­них цими підприємствами, установами та організаціями за здане у вигляді брухту і відходів срібло; 18) кошти від реалізації безха­зяйного майна (у тому числі такого, від якого відмовився власник або отримувач), знахідок, спадкового майна (у разі відсутності спадкоємців за заповітом і за законом, усунення їх від права на спадкування, неприйняття ними спадщини, а також відмови від її прийняття), майна, одержаного територіальною громадою в по­рядку спадкування чи дарування, а також валютних цінностей і грошових коштів, власники яких невідомі; 19) інші доходи за­гального фонду місцевих бюджетів, що визначаються законом про Державний бюджет України.

Важливе значення для місцевого самоврядування мають над­ходження спеціального фонду місцевих бюджетів.

Оскільки сьогодні законодавчо не передбачено функціону­вання обласних і районних територіальних громад, а районні і обласні ради визначені як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, конституційно закріплено, що в управлінні районних і об­ласних рад можуть перебувати лише об’єкти спільної власності сільських, селищних, міських територіальних громад. Для забез­печення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад до доходів обласних бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів згідно зі ст. 66 Бюджетного кодексу України, належать: 1) 25 % податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховуєть­ся) згідно з Податковим кодексом України на відповідній терито­рії; 2) 50% збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного ко­ристування; 3) 50% збору за спеціальне використання води (крім збору за спеціальне використання води водних об’єктів місцево­го значення), що зараховується до обласних бюджетів користува­чами води за місцем її забору; 4) 50% плати за користування над­рами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім плати за користування надрами в межах конти­нентального шельфу і виключної (морської) економічної зони);

5) плата за використання інших природних ресурсів; 6) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності та сертифікати, що видаються обласними державними адміністраціями; 7) плата за ліцензії та сертифікати, що зараховується до обласних бюдже­тів ліцензіатами за місцем здійснення діяльності; 8) плата за лі­цензії на виробництво спирту етилового, коньячного і плодового, спирту етилового ректифікованого виноградного, спирту етило­вого ректифікованого плодового, спирту-сирцю виноградного, спирту-сирцю плодового, алкогольних напоїв та тютюнових ви­робів, що зараховується до обласних бюджетів ліцензіатами за місцем здійснення діяльності; 9) плата за ліцензії на право екс­порту, імпорту та оптової торгівлі спиртом етиловим, коньячним та плодовим, спиртом етиловим ректифікованим виноградним, спиртом етиловим ректифікованим плодовим, спиртом-сирцем виноградним, спиртом-сирцем плодовим, що зараховується до обласних бюджетів ліцензіатами за місцем здійснення діяльності;

10) плата за ліцензії на право експорту, імпорту алкогольних на­поїв та тютюнових виробів, що зараховується до обласних бюдже­тів ліцензіатами за місцем здійснення діяльності; 11) плата за державну реєстрацію (крім реєстраційного збору за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб — підпри­ємців) ; 12) плата за ліцензії на право оптової торгівлі алкогольни­ми напоями та тютюновими виробами, що зараховується до бю­джету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів ліцен­зіатами за місцем здійснення діяльності; 13) плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, що зараховується до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів ліцензіатами за місцем здійснення діяльності; 14) плата за надані в оренду ставки, що знаходяться в басейнах річок загальнодержавного значення.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад до доходів районних бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать: а) 50 % податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на території сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного зна­чення; б) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності та сертифікати, що видаються районними державними адміні­страціями; в) реєстраційний збір за проведення державної реєс­трації юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців, що справ­ляється відповідними районними державними адміністраціями.

Принциповим є конституційне положення, згідно з яким умовою для віднесення будь-якого об’єкта до матеріальної чи фінансової основи місцевого самоврядування є перебування його у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах чи у спільній власності зазначених суб’єктів. Таким чином, Конституція вичерпно визначила первинних суб’єктів права комунальної власності — сільських, селищних, міських, районних у містах територіальних громад. Закріплення права власності територіальних громад на матеріальні і фінансові ре­сурси є запорукою і гарантією реального забезпечення права органів місцевого самоврядування самостійно, у межах Консти­туції і законів України, реалізовувати інтереси населення відпо­відних територій.

Частина друга коментованої статті надає право сільським, селищним, міським територіальним громадам об’єднувати об’єкти комунальної власності і кошти місцевих бюджетів. Конститу­ційно закріплюються і умови такого об’єднання. По-перше, зазначена процедура може здійснюватися тільки на договірних засадах. По-друге, чітко визначена мета об’єднання цих об’єктів: виконання спільних для кількох територіальних громад проектів чи спільне фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ, організацій. При цьому, реалізуючи право на таке об’єднання, територіальні громади можуть, але не зобов’язані передавати в управління районних, обласних рад об’єкти кому­нальної власності, оскільки Конституція визначає, що терито­ріальні громади можуть створювати для цього відповідні органи і служби.

У частині другій коментованої статті Конституція використо­вує термін «комунальна власність», не розкриваючи його зміст. У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» поняття права комунальної власності визначено як право територіальної грома­ди володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Отже, ґрунтуючись на положеннях частини першої коментованої статті та на законодавчому визначенні пра­ва комунальної власності, можна зробити висновок про те, що Конституція не передбачає утворення комунальної власності на рівні районів і областей.

Слід зауважити, що ч. З ст. 60 Закону «Про місцеве самовря­дування в Україні» розвиває конституційне положення, закріплю­ючи, що об’єднання на договірних засадах об’єктів права кому­нальної власності чи коштів місцевих бюджетів може здійснюва­тися не тільки територіальними громадами сіл, селищ, міст, а й територіальними громадами районів у містах. До того ж зазна­чається, що вирішувати це питання територіальна громада може як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Частина третя коментованої статті містить важливе консти­туційне положення про участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів і фінансову підтримку місцевого самовряду­вання. Таким чином, держава гарантує органам місцевого само­врядування доходну базу, достатню для реалізації власних і деле­гованих державою функцій і повноважень та забезпечення насе­лення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Держа­ва бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів шляхом закріплення за ними на стабільній основі частини загальнодер­жавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів (податок на доходи фізичних осіб, збори за спеціальне використання лісо­вих ресурсів, води, податок на прибуток підприємств та фінансо­вих установ комунальної власності тощо).

Державна фінансова підтримка місцевого самоврядування здійснюється шляхом надання місцевим бюджетам із Державно­го бюджету трансфертів у вигляді дотацій та субвенцій. Такі до­тації безоплатно і безповоротно надаються для вирівнювання доходної спроможності відповідного місцевого бюджету, який його отримує. Дотації надаються у випадках, коли коштів, що надходять із власних джерел та закріплених доходів, недостатньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету, необ­хідного для здійснення повноважень місцевого самоврядування на рівні мінімальних соціальних потреб (послуг), гарантованих державою. Він визначається на основі нормативів бюджетної за­безпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, со­ціального, природного та екологічного стану відповідних терито­рій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановле­ного законом. Бюджетний кодекс України передбачає можливість надання дотацій на вирівнювання обласним, районним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, бюджетам міст республі­канського, Автономної Республіки Крим та міст обласного зна­чення. Субвенції надаються місцевим бюджетам для здійснення певної мети, програми, наприклад, програми соціального захис­ту, інвестиційного проекту, для компенсації втрат доходів бюдже­тів місцевого самовряд ування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою, та ін.

Коментована стаття також містить положення про компенса­цію державою витрат органів місцевого самоврядування, що ви­никають унаслідок рішень органів державної влади. На законо­давчому рівні закріплено обов’язок держави у повному обсязі фінансувати здійснення органами місцевого самоврядування делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Такі кошти щороку передбачаються в Законі «Про Державний бюджет України». Крім того, державні органи можуть приймати рішення, що призводять до додаткових витрат органів місцевого самоврядування. У такому разі необхідні фінансові ресурси також повинні бути надані органам місцевого самоврядування, тобто такі витрати обов’язково мають бути компенсовані державою.