Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати пи­тання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною грома­дою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спіль­ні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетен­ції, фінансів, майна.

Коментована стаття присвячена визначенню місцевого само­врядування як політико-правового феномену і системи суб’єктів, що його здійснюють.

Розкриваючи та доповнюючи конституційну характеристику місцевого самоврядування, частина перша коментованої статті визначає його ключові суб’єктно-об’єктні ознаки. Передусім вона дозволяє розглядати місцеве самоврядування як специфічну форму здійснення Українським народом своєї влади — публічну владу територіальної громади. Виходячи з цього, місцеве само­врядування — це система організації та діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, провідною ланкою котрого є тери­торіальна громада.

Слід мати на увазі, що конституційне визначення місцевого самоврядування в Україні корелює з тим, що міститься в ст. З Єв­ропейської хартії місцевого самоврядування, проте не є йому то­тожним. Відмінність простежується передусім у трьох моментах. По-перше, Конституція України проголошує місцеве самоврядуван­ня правом територіальних громад, тоді як Європейська хартія — пра­вом органів місцевого самоврядування.

Конституційне визначення акцентує увагу на тому, що місце­ве самоврядування як специфічна форма публічної влади харак­теризується, передусім, наявністю особливого суб’єкта — терито­ріальної громади, котра здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Крім того, за ним визнається особливе місце в політичній систе­мі України: місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної авто­номності від неї. Взаємозв’язок місцевого самоврядування з дер­жавою досить тісний і виявляється в тому, що місцеве самовряду­вання і державна влада мають єдине джерело — народ, а також у тому, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження виконавчої влади. Разом з цим місцеве самоврядування як елемент політичної системи свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи і держави визнають­ся і гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов’язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяль­ності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядають­ся не як підпорядковані державним, а як рівноправні. Нарешті, місцеве самоврядування має особливий об’єкт діяльності — пи­тання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відан­ня органів і посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».

Також положення частини першої дозволяють стверджувати, що держава визнає особливе право у системі конституційних прав і свобод людини і громадянина — право територіальної громади на місцеве самоврядування. Так, проголошуючи місцеве само­врядування основою конституційного ладу (ст.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» під територі­альною громадою розуміє сукупність жителів, об’єднаних постій­ним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об ’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністратив­ний центр (ст. 1). Територіальна громада проголошується первин­ним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Одночасно слід зазначити, що соціально- правова структура такого багатоаспектного явища, як територіаль­на громада, містить у собі поняття населення як соціальної спіль­ноти жителів, що об’єднані спільною діяльністю, інтересами та цілями стосовно задоволення потреб, пов’язаних із побутом, серед­овищем проживання, відпочинком, навчанням, спілкуванням.

Частина перша коментованої статті передбачає можливість добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, але відповідно до рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2002 р. № 12-рп / 2002 (справа про об’єднання терито­ріальних громад) вона не встановлює самого порядку об’єднання чи роз’єднання громад. Тому умови та конкретна процедура тако­го об’єднання повинні визначатися у законодавчому порядку. Згідно зі ст. 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» добровільне об’єднання сільських територіальних громад відбу­вається за рішенням місцевих референдумів територіальних гро­мад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бю­джету, об’єднання комунального майна.

Місцеве самоврядування в Україні організовується за терито­ріальним принципом, а тому його система чітко відображає адміністративно-територіальний устрій країни. При цьому влада місцевого самоврядування охоплює як «природні» територіальні одиниці — населені пункти (села, селища, міста), так і «штучні» — райони, області.

Конституція України, з одного боку, уніфікувала систему органів місцевого самоврядування, а з другого — врахувала спе­цифіку адміністративно-територіального устрою. Тому в частині другій коментованої статті йдеться про особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі. Адже названі міста відповідно до Конституції України мають спеціаль­ний статус, зумовлений специфічними завданнями і функціями, які покладаються на них державою. Зокрема, спеціальний статус Києва зумовлений функціями, які покладаються на нього як на столичне місто, а Севастополя — функціями, які він має у зв’язку з розташуванням у ньому інфраструктури ВМС України та Чор­номорського флоту Росії, що, безумовно, впливатиме тут на спе­цифіку місцевого самоврядування.

Частина третя коментованої статті визначає основні інститу­ти місцевого самоврядування, які забезпечують людині і грома­дянину реальну самостійність щодо прийняття рішень з питань місцевого значення. Вона встановлює, що місцеве самоврядуван­ня здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через систему органів місцевого самоврядування. Таким чином, у місцевому самоврядуванні поєднуються форми безпосередньої та представницької демократії.

Формами безпосередньої діяльності територіальних громад (конституційними формами безпосередньої демократії на місце­вому рівні) є місцеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, індивідуальні та колективні письмові звернення, гро­мадські експертизи, участь жителів у роботі органів місцевого самоврядування, громадські обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування та інші не заборонені Конституцією форми прямої місцевої демократії. Порядок організації та про­ведення місцевих референдумів, місцевих виборів та інших форм безпосередньої діяльності територіальних громад та їх членів ре­гламентується статтями 38—40, 69—71, 141 Конституції України (див.

Формами опосередкованої реалізації територіальними грома­дами свого права на місцеве самоврядування є органи та посадо­ві особи місцевого самоврядування. При цьому ст. 140 Конститу­ції розрізняє три види органів місцевого самоврядування: пред­ставницькі, виконавчі та органи самоорганізації населення. У свою чергу, представницькі органи поділяються на дві групи: з одного боку — сільські, селищні, міські ради (базовий рівень), з другого — районні та обласні ради (регіональний або проміжний рівень).

Провідна роль у системі органів місцевого самоврядування належить сільським, селищним, міським радам — органам, що представляють відповідні територіальні громади. Ці органи здій­снюють від імені територіальних громад та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конститу­цією та законами України. Ради як представницькі органи харак­теризуються таким: по-перше, це виборні органи, які складаються з депутатів, обраних безпосередньо територіальними громадами; по-друге, ради наділені правом представляти інтереси територі­альних громад; по-третє, ради приймають рішення від імені те­риторіальних громад. Загальний склад ради залежить від обсягу роботи цього представницького органу, чисельності населення та визначається відповідною радою самостійно в межах, установле­них законодавством. Сільські, селищні, міські ради працюють сесійно, а також через постійні та тимчасові контрольні комісії і депутатів.

Функції органів місцевого самоврядування є похідними від територіальної громади, це продовження функцій цих спільнос­тей. Основним завданням органів місцевого самоврядування є діяльність щодо реалізації територіальною громадою її колек­тивного права на місцеве самоврядування, яке має невід’ємний та невідчужуваний характер. Виходячи з призначення місцевого самоврядування — вирішення питань місцевого значення, основ­ними функціями місцевих рад є політичні, економічні, соціальні, культурні серед об’єктних функцій, а також так звані владні функ­ції: представницька, установча, нормотворча, контрольна тощо. Вони полягають у забезпеченні реальної участі місцевих жителів у вирішенні місцевих справ, презентації і остаточному вираженні політичної волі та інтересів територіальних громад, забезпеченні оптимального соціально-економічного та культурного існування і розвитку територіальних громад тощо.

Самостійним елементом системи суб’єктів місцевого само­врядування, що забезпечує стратегічну і поточну організацію ді­яльності місцевих рад, є сільський, селищний, міський голова. Посада сільського, селищного, міського голови — одна з ключових у системі місцевого самоврядування, адже в період, коли здійсню­ється реформа місцевого самоврядування, об’єктивно необхідна наявність авторитетного виборного керівника, який міг би об’єд­нати і очолити діяльність із здійснення місцевого самоврядуван­ня на окремій території. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі за­гального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років (ст. 141 Конституції). Відпо­відний сільський, селищний, міський голова є головною посадо­вою особою територіальної громади, організує роботу представ­ницького органу місцевого самоврядування, здійснює опера­тивно-розпорядчі функції, підписує рішення представницького органу, представляє інтереси територіальної громади.

Невід’ємним елементом системи місцевого самоврядування є виконавчі органи місцевих рад, які забезпечують реалізацію демократично виражених місцевих інтересів та певних функцій виконавчої влади. На ці органи покладаються функції оперативно- розпорядчого характеру, які складаються з дій щодо виконання рішень представницьких органів місцевого самоврядування. Структура виконавчих органів, чисельність їх апарату визнача­ються радою, а персональний склад одноособово пропонується відповідним сільським, селищним, міським головою і затверджу­ється відповідною радою. Призначення виконавчого органу по­лягає в оперативному розпорядженні ресурсами самоврядування для найбільш повного задоволення потреб населення з урахуван­ням встановлених представницьким органом пріоритетів і обме­жень. В Україні повноваження виконавчих органів місцевих рад включають як ті, що безпосередньо випливають із колективних потреб відповідних територіальних громад (власні, самоврядні повноваження), так і окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) законом цим органам.

Особливе місце в системі місцевого самоврядування, як це випливає з частини четвертої коментованої статті, посідають ра­йонні та обласні ради. З одного боку, вони покликані забезпечу­вати реалізацію спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст на своїй території, а з другого — захищати інтереси місцевого самоврядування перед районними та обласними дер­жавними адміністраціями. Особлива конституційна природа об­ласних та районних рад зумовлює специфіку їх функцій і повно­важень. Певну частину місцевих питань, віднесених до їх відання, обласні та районні ради вирішують виключно на своїх пленарних засіданнях. Окрему групу своїх повноважень вони делегують від­повідним місцевим державним адміністраціям.

Слід відзначити, що на відміну від місцевих рад базового рів­ня (сільських, селищних, міських) районні та обласні ради за Конституцією України власних виконавчих органів не мають, то ж змушені делегувати відповідним державним адміністраціям функції щодо виконання своїх рішень. Це, звісно, обмежує адмі­ністративну автономію місцевого самоврядування на проміжному (регіональному) рівні й входить у суперечність з вимогами Євро­пейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає в ч. 1 ст. 6, що органи місцевого самоврядування повинні мати можли­вість визначати свої власні адміністративні структури з урахуван­ням місцевих потреб і необхідності ефективного управління.

Місцева спільнота має право на певну зміну системи органів місцевого самоврядування (за винятком обов’язкових елементів). Іншими словами, йдеться про можливість створення так званих факультативних органів місцевого самоврядування — районних у містах рад та органів самоорганізації населення.

У містах із районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно можуть утворюватися районні в місті ради. Усі питання організації управління района­ми в містах, зазначається у частині п’ятій коментованої статті, належать до компетенції міських рад. Конституційний Суд Укра­їни у Рішенні від 13 липня 2001 р. № 11-рп / 2001 (справа про адміністративно-територіальний устрій) визначив, що під понят­тям “організація управління районами в містах”, яке міститься в частині 5 статті 140 Конституції України, треба розуміти повно­важення міських рад як органів місцевого самоврядування в міс­тах з районним поділом приймати рішення щодо: матеріально- фінансового та організаційного забезпечення здійснення місце­вого самоврядування в районах міста; утворення чи не утворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Консти­туцією та законами України».

Окреме місце у місцевому самоврядуванні посідають органи самоорганізації населення — представницька форма місцевого самоврядування, яка утворюється для самостійного, під свою від­повідальність вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів жителів відповідної території, на основі законів та при­йнятих відповідно до них локальних нормативних актів, із вико­ристанням власних та залучених матеріальних і фінансових ресур­сів. Органи самоорганізації населення можуть утворюватися у ви­гляді сільських, селищних, будинкових, вуличних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Дані органи — це само­стійна ланка системи суб’єктів місцевого самоврядування, яка має свої завдання і цілі, функції і повноваження. їх роль у здійсненні місцевого самоврядування визначається насамперед тим, що ці органи обираються місцевими жителями, об’єднаними за ознакою спільного проживання на певній території, для виявлення та реалі­зації їх спільних інтересів, та наділяються відповідними місцевими радами частиною власної компетенції, а також певними повнова­женнями щодо володіння, користування і розпорядження майном, яке є комунальною власністю відповідної територіальної громади. Органи самоорганізації створюються для вирішення головним чином справ, пов’язаних із задоволенням соціально-економічних, культурних інтересів місцевого населення. Правовий статус цих органів визначається законами «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про органи самоорганізації населення».

Органи місцевого самоврядування є обов’язковим органі­заційно-правовим елементом системи місцевого самоврядування. Саме на них населення покладає повсякденну роботу щодо ви­рішення питань місцевого значення. Хоча інститути безпосеред­ньої демократії в системі місцевого самоврядування у перспекти­ві повинні відігравати дедалі більшу роль, участь членів територі­альних громад у місцевому самоврядуванні поки що не можна порівняти з можливостями органів місцевого самоврядування як публічно-владних інституцій.