Стаття 133. Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Він­ницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кірово­градська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмель­ницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.

Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.

У частині 1 ст. 133 Конституції України встановлено, що сис­тему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Загалом, під адміністративно-терито­ріальним устроєм України здебільшого розуміється територіальна організація держави з її поділом на складові частини — адміністра­тивно-територіальні одиниці, а під адміністративно-територі­альною одиницею — частина єдиної території держави, що є про­сторовою основою для організації і діяльності місцевих органів державної влади та самоврядування.

Є загальновідомим, що адміністративно-територіальні оди­ниці поділяються на населені пункти та регіони. Населені пункти — це такі адміністративно-територіальні одиниці, які склалися істо­рично в результаті заселення певної території населенням, його сталого та тривалого там проживання і господарювання. При цьому відповідно до Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, за­твердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р., станом на 27 березня 2007 р., розрізняють сільські та міські населені пункти. До сільських належать села та селища, а до міських — міста. Необхідно також звернути увагу на те, що у сільській місцевості не кожен населений пункт є само­стійною адміністративно-територіальною одиницею, тому що поширеною є практика утворення сільських рад (сільрад), які об’єднують декілька населених пунктів, мають єдину для всіх територіальну громаду та органи місцевого самоврядування.

Регіони, якщо ґрунтуватися на відпрацьованому юридичною доктриною його розумінні, — це об’єднання багатьох населених пунктів, що запроваджене для зручності розташування та реалі­зації внутрішньої політики, влади держави та місцевого самовря­дування, реалізації політичних, економічних, соціальних та куль­турних програм. Уже зазначалося, що згідно із Законом України «Про стимулювання розвитку регіонів» від 8 вересня 2005 р., із змінами, внесеними станом на 25 червня 2009 р., до регіонів на­лежать Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Сева­стополь. Напевно, є сенс до регіонів віднести райони обласного поділу та райони Автономної Республіки Крим.

Виходячи із викладеного, можна стверджувати, що адміні­стративно-територіальний устрій України є трирівневим:

— вищий рівень становлять: Автономна Республіка Крим, області та міста Київ і Севастополь. Більш детально регламентує саме вищий рівень адміністративно-територіального устрою Укра­їни ч. 2 ст. 133 Конституції України;

— середній рівень: райони, міста республіканського та облас­ного значення;

— нижчий рівень: райони у містах, міста районного значення, селища та села.

Ще раз акцентуємо увагу на тому, що у ч. 1 ст. 133 Конституції України встановлено, що систему адміністративно-терито­ріального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Із приводу зазначеного хотілося б також звернути увагу, що, по- перше, зазначена стаття використовує термін «система адміні­стративно-територіального устрою України», що ще раз свідчить про те, що вона розглядається як єдине ціле, яке складається із частин, але може існувати та функціонувати тільки як єдине, не­подільне, несуперечливе політико-правове явище, тобто соціаль­на система.

Слід також зазначити, що таке детальне перерахування суб’єктів складу адміністративно-територіального устрою Укра­їни є зовсім не випадковим. Адже включення суб’єкта складу адміністративно-територіального устрою України до цієї статті є правовою основою для використання ним своїх конституційних прав, таких, наприклад, як право на місцеве самоврядування, спеціальне визначення статусу і т. ін. До того ж аналіз указаної статті дає підстави стверджувати, що Конституція України, не­зважаючи на різницю суб’єктів складу адміністративно-терито­ріального устрою України між собою за величиною території, чисельністю і щільністю проживання, проголошує рівноправність суб’єктів як між собою, так і у відносинах із центральною владою. Указаному принципу зовсім не суперечить та частина ст. 133 Кон­ституції України, яка стверджує, що міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус у складі суб’єктів адміністративно- територіального устрою України, і цей статус визначається зако­нами України.

Є сенс охарактеризувати кожну із зазначених у частинах 1 та 2 ст. 133 Конституції України складових частин системи адміні­стративно-територіального устрою України.

Автономна Республіка Крим, згідно із Конституцією України та Конституцією Автономної Республіки Крим від 21 жовтня 1998 р., що затверджена Законом України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» від 23 грудня 1998 р. є невід’ємною складовою частиною України і в межах повнова­жень, визначених Конституцією України, вирішує питання, від­несені до її відання. Має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України. Представниць­ким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Авто­номної Республіки Крим. Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Правосуддя в Ав­тономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України.

Загалом, як уже зазначалося у коментарі до ст. 2 Конституції України, Автономна Республіка Крим є територіальною автономією, під якою, у виданнях енциклопедичного характеру, розуміється форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рів­ні її адміністративно-територіальних одиниць, яка характеризуєть­ся історичними, географічними, економічними, національно- побутовими та іншими особливостями, що виникає не внаслідок акта самовизначення її населення, а надається державою. Тобто для територіальних автономій (республік, областей, округів) не є характерною наявність державного суверенітету, у зв’язку із чим вони не можуть визнаватися державними утвореннями, навіть не­зважаючи на наявність у них інститутів виборів, референдумів, представницьких (інколи законодавчих), виконавчих, контрольно- наглядових органів, громадянства, власної символіки тощо.

Області — вищий рівень адміністративно-територіального устрою України, адміністративно-територіальна одиниця, яка складається із районів, міст обласного та районного значення, селищ та сіл, що сформувалася у межах території України під впливом єдності історичних, економічних, соціальних та інших чинників, є самостійним та відносно відокремленим соціально- економічним комплексом.

Органом місцевого самоврядування на рівні областей є облас­на рада, яка представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст відповідної області, тобто є елементом системи місцевого самоврядування. Органом виконавчої влади в областях є обласна державна адміністрація, яка є нижчою ланкою у систе­мі органів державної виконавчої влади.

Показовим є те, що ч. 2 ст. 133 Конституції України перера­ховує всі області, які входять до складу України, і таке перераху­вання зумовлює те, що зміна системи областей України можлива лише за умови внесення відповідних змін до ст. 133 Конституції України.

Райони — це середній рівень системи адміністративно-терито­ріальних одиниць, адміністративно-територіального устрою Укра­їни, який є складовою частиною області або Автономної Респуб­ліки Крим, що утворений для раціонального розташування орга­нів державної влади, місцевого самоврядування, інтегрування промисловості, сільського господарства, транспорту і зв’язку у єдиний соціально-економічний комплекс за ознаками адміні­стративної, економічної, географічної єдності.

Органом місцевого самоврядування у районах є районна рада, яка представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст відповідного району, тобто є елементом системи місце­вого самоврядування. Органом виконавчої влади на території районів є районні державні адміністрації, які є нижчою ланкою у системі органів державної виконавчої влади.

Міста — це окрема адміністративно-територіальна одиниця адміністративно-територіального устрою України, яка являє со­бою великий населений пункт (від 10 тис. населення), що є адмі­ністративним, промисловим, торговельним та культурним цен­тром. Уже зазначалося, що міста в Україні класифікуються на загальнодержавні, республіканські (в Автономній Республіці Крим), обласного та районного значення. Міста Київ та Севасто­поль, окрім того, що є загальнодержавними, відповідно до ч. З ст. 133 Конституції України мають спеціальний статус. Спеціаль­ний статус міста Києва пояснюється тим, що це столиця України, а міста Севастополь — що у ньому розташовуються Військово- морський флот України та Чорноморський флот Російської Феде­рації. До міст обласного значення належать міста, у яких проживає понад 50 тис. чоловік, а до міст районного значення — в яких проживає понад 10 тис. чоловік.

Органом місцевого самоврядування у місті є міська рада, яка представляє спільні інтереси територіальної громади міста. Шля­хом місцевих виборів обирається міський голова. Органом ви­конавчої влади у місті є виконавчий комітет міської ради, який утворюється міською радою.

Райони в містах — це адміністративно-територіальна одиниця, адміністративно-територіального устрою України, яка утворю­ється в межах великих міст, що є населеними пунктами, з метою найбільш оптимального управління міською територіальною громадою, реалізації політичних, економічних, соціальних, куль­турних та інших програм.

При визначенні правового статусу районів у місті треба вра­хувати Рішення Конституційного Суду України у справі за кон­ституційним поданням народних депутатів України щодо офіцій­ного тлумачення термінів «район» та «район у місті», які застосо­вуються в пункті 29 частини 1 ст.

З приводу цього Конституційний Суд України вирішив:

1. Під термінами «район», що використовується в пункті 29 частини 1 ст. 85 Конституції України, і «район у місті», що вжи­вається в частині 1 ст. 133, частині 5 ст. 140, частині 1 ст. 142 Кон­ституції України і відповідно в абзаці 3 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., частині 1 ст. 2 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р., треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно- територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом. Згідно з пунктом 29 частини 1 ст. 85 Кон­ституції України до повноважень Верховної Ради України нале­жить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна їх меж, найменування і перейменування тільки районів, а не районів у містах.

2. Під поняттям «організація управління районами в містах», що міститься в частині 5 ст. 140 Конституції України, у системно­му зв’язку з її статтями 142,143 треба розуміти повноваження місь­ких рад як органів місцевого самоврядування в містах із районним поділом приймати рішення щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самовряду­вання в районах міста; утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України. Так само необхідно розуміти поняття «організація управ­ління районами в місті Києві», що вживається в частині 1 ст. 11 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р., за винятком повноважень приймати рішення щодо неутворення районних рад у місті, які відповідно до цього Закону (статті 6, 7, 8, 9) є обов’язковою складовою системи міс­цевого самоврядування в місті Києві.

3. Положення пункту 13 частини 1 ст. 92 Конституції України про те, що виключно законами України визначається «територі­альний устрій України», треба розуміти так, що питання терито­ріального устрою України, зокрема визначення змісту цього по­няття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміні­стративно-територіального устрою України, є питаннями загаль­нодержавного значення і врегульовуються лише законом. Окремі повноваження з цих питань можуть бути надані законом органам місцевого самоврядування (ст. 143 Конституції України).

4. Положення пункту 41 частини 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. про те, що до компетенції сільських, селищних, міських рад належить прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою, треба розуміти так, що вирішення цих питань не відне­сено виключно до повноважень державних органів і може здій­снюватися сільськими, селищними, міськими радами в межах і порядку, визначених цим та іншими законами України. Межі таких повноважень міських рад, зокрема щодо утворення і лікві­дації районів у місті Києві, зазначеним та іншими законами Укра­їни чітко не визначені і не віднесені до компетенції будь-яких інших органів. Ці питання, виходячи із спеціального консти­туційно-правового статусу міста Києва як столиці України, може вирішувати Київська міська рада.

Селища — це адміністративно-територіальна одиниця адміні­стративно-територіального устрою України, яка є населеними пунктами, що розташовані при промислових підприємствах, за­лізничних вузлах, підприємствах з виробництва та переробки сільськогосподарської продукції, а також поблизу інших населе­них пунктів, що визнаються самостійними адміністративно- територіальними одиницями. На жаль, правовий статус селищ законодавчо не визначений.

Органом місцевого самоврядування у селищі є селищна рада, яка представляє спільні інтереси територіальної громади селища. Шляхом місцевих виборів обирається селищний голова. Органом виконавчої влади у селищі є виконавчий комітет селищної ради, який утворюється селищною радою.

Села — це адміністративно-територіальна одиниця адміні­стративно-територіального устрою України, яка є населеними пунктами, що характеризується сталим складом жителів, які пра­цюють переважно у сільському господарстві. На жаль, правовий статус сіл законодавчо не визначений.

Органом місцевого самоврядування у селі є сільська рада, яка представляє спільні інтереси територіальної громади села. Шля­хом місцевих виборів обирається сільський голова. Органом ви­конавчої влади у селі є виконавчий комітет сільської ради, який утворюється сільською радою.

У частині 3 ст. 133 Конституції України зазначається, що міс­та Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визна­чається законами України. Відповідно до цієї норми Закон Укра­їни «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. із змінами та доповненнями станом на 7 вересня 2010 р., визначає, що місто Київ є столицею України.

Місто Київ як столиця України є:

1) політичним та адміністративним центром держави;

2) місцем розташування резиденції глави держави — Прези­дента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів Укра­їни, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, центральних органів державної влади;

3) духовним, культурним, історичним, науково-освітнім цен­тром України;

4) місцем розташування дипломатичних представництв іно­земних держав та міжнародних організацій в Україні.

Систему адміністративно-територіального устрою міста Ки­єва складають райони в місті.

Місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється терито­ріальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради (у разі їх утворення) та їх вико­навчі органи. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконт­рольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними радами. Система місцевого самоврядування у місті Києві включає: територіальну громаду міста; міського голову; міську раду; виконавчий орган міської ради; районні ради (у разі їх утворення); виконавчі органи районних у місті рад; органи самоорганізації населення. Районні ради можуть утворюватися за рішенням територіальної громади міста Києва, прийнятого шля­хом проведення місцевого референдуму, або за рішенням Київ­ської міської ради. Рішення територіальної громади міста Києва або Київської міської ради щодо утворення (неутворення) район­них рад повинні бути прийняті до дня чергових виборів.

До того ж, визначаючи спеціальний статус міста Києва та Севастополя, необхідно врахувати два рішення Конституційного Суду України. А саме:

1. У справі за конституційним поданням Президента України та конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частин 1, 2, 3, 4 ст. 118, частини З ст. 133, частин 1, 2, 3 ст. 140, частини 2 ст. 141 Конституції Украї­ни, ст. 23, пункту 3 частини 1 ст. ЗО Закону України «Про держав­ну службу» від 16 грудня 1993 р., статей 12, 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., статей 10, 13,16, пункту 2 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону Укра­їни «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р., статей 8,10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р., ст. 18 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р. (справа про осо­бливості здійснення виконавчої влади та місцевого самовряду­вання у місті Києві) від 25 грудня 2003 р. № 21-рп/2003.

2. У справі за конституційним поданням 61 народного депу­тата України про офіційне тлумачення положень пункту 10 час­тини 1 ст. 106, частин 1, 2, 4 ст. 118, частини 3 ст. 133, частини 2 ст. 140 Конституції України, частини 4 ст. 1, частини 2 ст. 8, час­тини 4 ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р., пункту 2 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. щодо особливостей здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування у районах міста Києва, зокрема по­рядку призначення і звільнення голів районних у місті Києві державних адміністрацій та обрання голів районних у місті Києві рад (справа про особливості здійснення виконавчої влади та міс­цевого самоврядування в районах міста Києва) від 13 жовтня 2005 р. № 9-РП/2005.

Стосовно спеціального статусу міста Севастополя, який також закріплюється у частині 3 ст. 133 Конституції України, хотілося б зазначити, що місто Севастополь — це окрема адміністративно- територіальна одиниця адміністративно-територіального устрою України, що має загальнодержавне значення, спеціальний статус, являє собою великий населений пункт, що є адміністративним, промисловим, торговельним та культурним центром.

Відповідно до частини 2 ст. 118 та частини 2 ст. 140 Консти­туції України особливості здійснення державної виконавчої влади та місцевого самоврядування у містах Києві та Севастополі мають визначатися окремими законами.