Референдуми, їхні види в державах-членах ЄС

Інститут референдуму, як і інші інститути безпосередньої демократії, відомий з часів Стародавнього Риму. Тоді вони називалися плебісцитами, де на зборах плебеїв ухвалювались політичні рішення.

Батьківщиною референдуму і низки інших інститутів безпосередньої демократії, що застосовується нині, справедливо вважається Швейцарія. Саме тут у кантоні Берн у 1439 році був проведений перший достовірний референдум, де вирішувалося

питання фінансового становища краю. Інститути безпосередньої демократії були закріплені послідовно в усіх трьох федеральних конституціях - 1848, 1874 і 1989 років. Із запровадженням

інституту референдуму на національному рівні в 1848 році у Швейцарії відбулося більше таких голосувань, ніж у всіх державах світу разом узятих. Винятковість Швейцарії полягає в тому, що впродовж 1848-2010 років у ній було проведено 569 національних референдумів, що становить понад 1/2 таких голосувань у Європі і понад 1/3 в усьому світі за цей період.

У сучасному світі найбільше поширення референдум та інші інститути безпосередньої демократії отримали тільки після Першої світової війни. Вони з'явилися поряд з демократизацією виборчого права (надання права голосу жінкам, впровадження в низці країн пропорційної виборчої системи) і включили всі форми безпосередньої демократії.

Після Першої світової війни інститут референдуму ввійшов у більшість конституцій країн Центральній Європи і Балтії, як то Австрії 1920 року (ст. 41, 43, 60), Чехословаччини 1920 року (§ 46), Греції 1927 року (ст. 125), Естонії 1920 року, Латвії 1922 року, Литви 1928 року.

Після Другої світової війни референдум вийшов на перше місце щодо конституційної закріпленості серед інших інститутів безпосередньої демократії. Він був включений у конституції Франції 1946 року, ФРН 1949 року, Італії 1947 року тощо.

У 70-х роках минулого століття Європою прокотилася чергова хвиля референдумів.

Однак не можна не помітити, що в ряді країн інститути без­посередньої демократії не застосовуються. Так, вони не перед­бачені в Конституції Бельгії 1831 року, яка в 1970-1980-х роках була оновлена більш ніж на наполовину. У 1994 році тут ухвалений новий Основний Закон, який також не містив норми інституту безпосередньої демократії. Слід зауважити, що і в Бельгії, і в Люксембурзі в минулому столітті відбулося по одному голосування на референдумі. У січні 1919 року в Люксембурзі більшість виборців на референдумі висловилися за збереження монархії через непатріотичну позицію під час Першої світової війни великої герцогині Марії-Аделайн на користь її сестри Шарлотти де Нассау. Те ж саме сталося в Бельгії в березні 1950 року, коли на референдумі було ухвалено рішення про залишення на престолі короля Леопольда III попри його прогітлерівську позицію під час Другої світової війни.

Референдум є інститутом безпосередньої (прямої) демократії. Але ступінь його реального демократизму залежить від політич­ного режиму країни, від політичних обставин та умов, за яких референдум проводиться. Поряд із виборами це одна з найваж­ливіших форм безпосередньої демократії. Рішення, ухвалене на референдумі, має найвищу юридичну силу.

Теорія і практика референдумної демократії свідчить про те, що на референдум виносяться питання пріоритетного політич­ного чи конституційного значення, пов'язані з формою прав­ління, конституцією, суверенітетом та міжнародними відноси­нами. Питання, яке виноситься на народне голосування, є предметом референдуму. Зазвичай на референдуми виносяться питання, як-то ухвалення конституції, внесення змін до консти­туції, ухвалення законів або інших правових актів, дострокове припинення або збільшення строків повноважень державних органів, з питань, що мають важливе значення для держави і суспільства тощо. Так, у 1946 році в Італії проведено рефе­рендум з питання скасування монархічної форми правління та проголошення республіки, наслідком якого стало скасування монархії та перехід до республіканської форми правління. У 1978 році відбувся референдум в Іспанії, на якому іспанці схва­лили нову конституцію. Референдум 1963 року, проведений у Мальті, засвідчив бажання мальтійців мати автономію в складі Британської співдружності. Через рік британський парламент ухвалив рішення про надання Мальті незалежності. Референду­ми 1991 року, що відбулися в Литві та Естонії, стали юридич­ною підставою для виходу радянських республік зі складу СРСР і проголошення ними незалежності. Наслідком народного воле­виявлення у 2000 році стало зменшення терміну виконання президентських повноважень у Франції з 7 до 5 років.

У листопаді 2008 року був проведений місцевий референдум у Гренландії, політичній автономії Королівства Данії, щодо розширення її автономних прав. За його підсумками данський парламент ухвалив Акт про самоврядування 2009 року, яким значно розширено автономні повноваження Гренландії. З цього моменту її адміністрація отримала право розпоряджатися природними ресурсами, керувати власною судовою системою та поліцією^[157].

Право на участь у референдумі мають усі громадяни, які ко­ристуються активним виборчим правом. Референдум призначає глава держави (монарх в Іспанії, президент у Греції, Португалії, Ірландії, Франції), або парламент (Австрія, Болгарія, Данія, Естонія, Італія, Литва), або і президент, за згодою верхньої палати - Сенату, і парламент, за умови підтримання ініціативи абсолютною більшістю нижньої палати - Сейму (Польща) за власною ініціативою або за ініціативою інших суб'єктів, наприклад, уряду; депутатських груп; регіональних органів влади; інших суб'єктів, визначених конституцією або законом. Референдум, що проводиться за ініціативою групи виборців (народною ініціативою), називається петиційним, бо виборці підписують петицію з вимогою проведення референдуму. До держав-членів ЄС, конституції яких не забороняють проведення петиційних референдумів, належать Італія, Латвія, Литва, Мальта, Польща, Португалія, Угорщина. В Австрії, Болгарії, Греції, Данії, Кіпрі, Естонії, Ірландії, Люксембургу, Фінляндії, Франції, Чехії, Швеції законом не передбачено проведення референдуму за народною ініціативою.

В окремих державах узаконена обмежена форма референду­му за народною ініціативою, яка передбачає право громадян звернутися з клопотанням до певного органу з проханням організувати референдум (Польща, Португалія, Угорщина).

Кількість підписів, необхідних для проведення референдуму за народною ініціативою, визначається конституцією або зако­ном. Так, для проведення петиційного референдуму в Італії необхідно зібрати 500 тис. підписів, у Латвії і Мальті - 10 % голосів виборців, у Словенії - 40 тис. підписів.

Найбільш поширеними є два способи формулювання пи­тання, що виноситься на референдум: одне або кілька питань з відповіддю «так» чи «ні», «згоден» чи «не згоден»; два або більше варіантів рішень питань. Практика показує, що питання, які виносяться на референдум, можуть бути не завжди коректно сформульовані. Промовисто це ілюструють питання винесені на референдум парламентами трьох балтійських держав щодо з'ясування думки населення про вступ до Європейського Союзу.

Загальні принципи, пов'язані з організацією та проведенням референдуму, в окремих державах-членах ЄС регулюються конституцією. Так, ст. 11 Конституції Франції (1958 року) передбачає, що Президент за пропозицією уряду під час сесії парламенту або за спільною пропозицією обох палат парламенту може передати на референдум будь-який законопроєкт про реформи у сфері організації державної влади, економічної чи соціальної політики та публічних служб, що сприяють їй, або спрямований на дозвіл щодо ратифікації будь-якої угоди. У разі схвалення референдумом Президент здійснює промульгацію закону протягом 15 днів після оголошення результатів голосу­вання, тобто Президент Франції підписує закон і дає вказівку на його опублікування.

Також Конституцією 1953 року правове регулювання інсти­туту референдуму здійснюється в Данії. Відповідно до ст. 42 референдум може бути проведений на вимогу 1/3 членів парла­менту (Фолькетингу) тільки тоді, коли ухвалений парламентом законопроєкт ще не набрав чинності. За такою процедурою пройшов референдум у 1963 році, наслідком якого стала відмова данців від запропонованих урядом чотирьох законопроєктів із земельної реформи.

Референдум проводиться також у порядку, встановленому ст. 20 Конституції Данії з питань делегування частини суве­ренних прав міжнародним організаціям. Такі референдуми про­водились у зв'язку з участю Данії в Європейському Союзі. Перший відбувся 2 червня 1992 року і завершився відхиленням Маастрихтського договору. Наступний референдум з цього питання, проведений 18 травня 1993 року, узаконив вступ Данії до Європейського Союзу, але з низкою істотних застережень (зокрема, була обмежена участь Данії у Валютному Союзі). Нарешті Конституцією передбачено проведення референдуму в разі внесення змін до неї (ст. 88) та зміни вікового цензу для участі у виборах (ст. 29). Однак із цих питань референдум ще не проводився.

На референдумі данці голосують як за, так і проти законопроєкту. Він відхиляється більшістю голосів виборців, які беруть участь у голосуванні, за умови, що не менш ніж 30 % від загальної кількості виборців, наділених правом голосу, не підтримують запропоноване формулювання^[158].

Конституційне регулювання підстав, порядку проголошення та проведення референдумів у ЄС є різним за своїм обсягом. В окремих із них ЄС (Бельгія, Кіпр, Мальта, Нідерланди, Чехія) конституції взагалі не містять будь-яких положень, які б визначали принципи проведення референдумів. У Кіпрі та Мальті правове регулювання інституту референдуму здійс­нюється окремим законом.

У разі виникнення необхідності почути думку народу за відсутності законодавчих механізмів забезпечення волевияв­лення за допомогою загальнонаціонального референдуму поде­куди застосовують правила ad hoc, що на практиці були реалі­зовані у 2005 році у Чехії та Нідерландах, оскільки тут законо­давча регламентація порядку проведення референдумів була відсутня взагалі^[159].

У більшості країн-членів ЄС референдуми мають консульта­тивний характер. Імперативний характер за всіма рішеннями, що ухвалюються на референдумах, закріплено в конституціях Ірландії та Естонії.

Процедури виборів і референдуму мають як певну схожість, так і відмінність. По-перше, вони відрізняються за об'єктом волевиявлення виборців. Під час виборів таким об'єктом є людина (кандидат у депутати чи на виборну посаду). У процесі референдуму об'єктом волевиявлення є не людина (кандидат), а певне питання, з якого проводиться референдум, - конституція, поправка до конституції, закон, законопроєкт, будь-яка проб­лема, що стосується міжнародного статусу відповідної держави, або внутрішньополітична проблема. По-друге, процедури виборів і референдуму відрізняються за способом визначення результатів голосування. Під час виборів вони можуть визна­чатися як за мажоритарною, так і за пропорційною системою, а під час референдуму - лише за мажоритарною. Спільними рисами в процедурах виборів і референдумів є насамперед те, що в них бере участь той самий виборчий корпус. В обох випадках рішення ухвалюється голосуванням за дотримання однакових принципів народного волевиявлення (принцип загальності, рівності, таємного голосування). По-третє, засто­совується однаковий порядок організації референдумів і виборів (створення округів, дільниць, ведення списків виборців). Нареш­ті, для референдумів і виборів, які проводяться за мажоритар­ною системою абсолютної більшості, аналогічним буде також порядок встановлення результатів.

Референдарна практика виробила різноманітну класифікацію видів прямого народного волевиявлення. Найважливішим серед критеріїв їхньої класифікації, як видається, є зміст питань, що виносяться на референдум. Часто референдуми проводяться з метою затвердження конституцій, внесення змін до них або до законів чи законопроєктів, затвердження чи відхилення міжна­родних угод тощо. Тож за ознакою предмета референдуму виділяються їхні види: міжнародно-правові, конституційні та законодавчі. Два останніх мають загальнонаціональний харак­тер, хоча в окремих федеративних державах-членах ЄС (ФРН) вони уможливлені лише на рівні суб'єктів федерації.

Конституційні референдуми передбачають ухвалення конс­титуцій або внесення до них змін. Безпосередньо на референ­думах ухвалювалися конституції в Естонії, Ірландії, Литві, Франції.

Своєю чергою, в ЄС існує низка країн, у яких зміни до Основного Закону вносяться через проведення обов’язкового референдуму. Обов’язковість безпосереднього волевиявлення означає, що відповідне питання життя країни може бути вирі­шене тільки через проведення референдуму і ніяк інакше. Пере­лік таких питань установлює конституція. У Данії, Литві, Есто­нії, наприклад, конституційні приписи можна змінити винятково за результатами національного референдуму.

У Данії порядок змін і доповнень до Конституції виписаний в ст. 88. Процедура є надто складною, тому впродовж 60 років від моменту ухвалення, її положення залишаються незмінними.

У разі, коли парламент ухвалив законопроєкт з метою вне­сення змін до Конституції та уряд погоджується з цим, вида­ється указ про вибори парламенту. Коли новий склад депутатів ухвалює законопроєкт повторно без змін і редагування тексту, тоді впродовж шести місяців проєкт має бути переданий на референдум для відхилення чи схвалення. Процедура референ­думу регулюється не Конституцією, а окремими законами. Якщо більшість виборців, що брала участь у голосуванні, але не менше 40 % від їхньої загальної кількості, його підтримає, тоді він схвалюється королем і лише після цього набирає статусу невід’ємної частини Конституції.

У разі, коли безпосереднє волевиявлення народу є одним з можливих, але не обов’язкових способів вирішення тих чи тих питань, референдум вважається факультативним. Він може призначатися парламентом (Австрія, Мальта, Швеція), за народ­ною ініціативою (Італія, Литва), бути результатом спільної ініціативи декількох вищих органів держави та/або виборців (у Франції конституційні референдуми можуть проводитися за ініціативою прем’єр-міністра, яку мають підтримати обидві палатами парламенту). Щоправда, у Болгарії, Греції, Люксем- бургу, Нідерландах, Португалії конституційні зміни взагалі не є предметом референдуму.

Міжнародно-правові референдуми, предметом яких було питання про прийняття чи перебування в ЄС, проводилися у Франції, Данії, Великобританії, скандинавських країнах. Маастрихський договір підтримали громадяни на референдумах в Австрії, Данії, Ірландії, адже в названих країнах їх проведення є обов’язковим, а рішення, ухвалені на народних голосуваннях, мають імперативний характер. Референдуми щодо вступу дер­жави в Євросоюз не проводилися (Греції, Іспанії, Португалії).

Результати референдуму, який підтримало більшість насе­лення, мають бути інкорпоровані в систему національного зако­нодавства. Конституційний закон Угорщини, наприклад, перед­бачає, що ухвалений парламентом закон, як і його проєкт, під­триманий на референдумі, стають обов’язковими для Держав­них зборів (парламенту) без жодних додаткових процедур.

У Швеції можливість проведення конституційного референ­думу, що має обов’язковий характер, існує з 1980 року Консти­туційні поправки можуть вважатися схваленими на референ­думі, якщо більшість виборців проголосувала за них, але оста­точне їхнє схвалення має здійснити парламент. Справа в том, що після того, як щонайменше 35 депутатів виступлять з ініціати­вою проведення референдуму щодо зміни Конституції, а ініціа­тива буде підтримана 1/3 загального складу Ріксдагу (парла­менту), він розпускається і призначаються нові вибори, що проводяться одночасно з референдумом. Якщо на референдумі більшість, потрібна для схвалення поправки, буде досягнута, їх має розглянути парламент нового скликання. Вони набудуть чинності лише після того, як більшість депутатів Ріксдагу їх підтримає.

Отже, у конституціях низки держав ЄС передбачене затвердження змін до Основного Закону парламентом, навіть після схвалення їх на референдумі. Така процедура ухвалення поправок до конституції унеможливлює «протягування» через референдум змін популістичного характеру.

Конституція або конституційний закон в окремих державах- членах ЄС містять широкий спектр сфер, що унеможливлюють їхнє винесення на референдум. Так, в Італії не може виноситися на референдум питання щодо засад конституційного ладу (зміна республіканської форми правління); у Данії і Нідерландах - питання монархічної форми правління. Формулювання, що сто­суються імплементації міжнародних договорів, їхньої ратифіка­ції або денонсації не можуть бути предметом референдуму в Данії, Естонії, Італії, Нідерландах. Поза межами безпосередньої референдарної демократії залишаються питання фінансів, бюджету та податків у Болгарії, Данії, Естонії, Греції, Італії, Латвії, Польщі, Португалії, Словаччині, Мальті, Угорщині.

Отже, у більшості країн Євросоюзу основні принципи підго­товки та проведення референдумів виписано в конституціях, а порядок безпосередньої підготовки та процедура проведення визначено в законах. На загальнонаціональні референдуми можуть виноситися питання щодо ухвалення конституції, її вдосконалення через зміни до її тексту; питання, що мають пріоритетне значення для держави; формулювання, що сто­суються міжнародних відносин, зокрема, про приєднання до міжнародних організацій.

4.