Реалізація народним депутатом права законодавчої ініціативи

Відповідно до частини першої статті 93 Основного Зако­ну України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депута­там України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.

Проте серед конституційно визначених суб’єктів права законодавчої ініціативи реалізація цього права народними депутатами України становить основу їх повсякденної діяль­ності.

Закон України «Про статус народного депутата Украї­ни» визначає, що народний депутат на пленарному засіданні Верховної Ради України має право у порядку, передбаченому Законом «Про Регламент Верховної Ради України» виступа­ти із законодавчою ініціативою у парламенті України. Народ­ний депутат має право законодавчої ініціативи, яке реалізу­ється у формі внесення до Верховної Ради України:

1) законопроекту;

2) проекту постанови;

3) проектів інших актів Верховної Ради;

4) пропозицій до законопроектів;

5) поправок до законопроектів.

Порядок внесення законопроекту, проекту постанови чи іншої законодавчої пропозиції на розгляд Верховної Ради України та порядок їх розгляду визначаються Регламентом Верховної Ради України.

Під законопроектом у даному випадку розуміються — проекти законів, постанов Верховної Ради, які містять по­ложення нормативного характеру. Проект іншого акта — це проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної Ради України. Пропозиції до зако­нопроектів — це внесення змін до тексту законопроекту (ста­тей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об’єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті. Нарешті, поправка до законопроекту — це внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту.

Слід окремо відмітити, що пропозиції вносяться пись­мово до законопроекту, який готується до другого читання, в редакції, яка передбачає конкретну зміну, доповнення або виключення певних положень із тексту законопроекту. Про­позиція щодо структурних частин законопроекту має місти­ти послідовно викладені назви розділів, глав, а в разі необхід­ності — статей, частин чи пунктів законопроекту.

У свою чергу, поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до другого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому чи­танні на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Наразі ж детально зупинимось на порядку оформлення проектів законів та проектів інших актів парламенту. Так, за­конопроект, проект іншого акта має бути оформлений відпо­відно до вимог закону, Регламенту Верховної Ради та інших прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Такі акти подаються до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи (в даному випадку йдеться про народного депутата України) або представляє орган, наділений таким правом. Якщо законопроект, проект іншого акта ініційовано кількома народними депутатами, іні­ціатором його внесення вважається народний депутат, пріз­вище (підпис) якого на ньому зазначено першим. У разі якщо зазначений народний депутат відкликає свій підпис, ініціато­ром вважається той, чиє прізвище є наступним.

Ініціатор внесення чи представник суб’єкта права законо­давчої ініціативи має право на доповідь законопроекту, про­екту іншого акта на пленарному засіданні Верховної Ради та на засіданні головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії з цього питання.

Законопроект, щодо якого Верховною Радою приймалося рішення стосовно вимог до його основних положень, прин­ципів чи критеріїв, повинен відповідати цим вимогам.

Законопроект, у якому пропонується внести зміни до за­кону (законів), не може поєднуватися зі змінами до Конс­титуції України. Законопроект може передбачати внесення змін лише до тексту первинного законодавчого акта (закону, кодексу, основ законодавства тощо), а не до закону про вне­сення змін до цього законодавчого акта.

Важливим елементом кожного законопроекта є положен­ня щодо порядку набрання ним чинності. Якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття не­обхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладати­ся в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законо­проекті. До законопроекту додається перелік законів та ін­ших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необ­хідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття.

До проектів інших актів (проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв) альтернативні проекти відповід­них актів не вносяться.

Законопроект, проект іншого акта, як відзначалося на по­чатку, вноситься на реєстрацію разом з проектом постанови, яку пропонується Верховній Раді прийняти за результатами його розгляду, списком авторів законопроекту, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні та по­яснювальною запискою. Вона повинна містити:

1) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;

2) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, пра­вових та інших наслідків застосування закону після його прий­няття;

3) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту.

Такі супровідні документи подаються письмово разом з їх електронним файлом. У разі внесення законопроекту, проек­ту іншого акта, прийняття якого призведе до зміни показни­ків бюджету (надходжень бюджету та/або витрат бюджету), народний депутат як суб’єкт права законодавчої ініціативи зобов’язаний додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Якщо такі зміни показ­ників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту, про­екту іншого акта подаються пропозиції змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додат­кових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету.

У разі внесення законопроекту, остаточне прийняття рі­шення щодо якого можливе лише за результатами референ­думу, ця обставина повинна бути зазначена у пояснювальній записці. До законопроекту про внесення змін до законів дода­ється порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного за­кону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін. У разі якщо законопроект, проект іншого акта вносить­ся за погодженням з відповідними органами виконавчої чи судової влади, до нього додається таке погодження.

Коротко зупинимося на порядку реєстрації законопро­ектів, проектів інших актів. Так, законопроект, проект іншо­го акта, внесений до Верховної Ради, реєструється в Апараті Верховної Ради. Законопроект, внесений з дотриманням за­значених вище вимог реєструється в Апараті Верховної Ради в день його внесення. Якщо ж такі вимоги не дотримані, то у прийнятті на реєстрацію законопроекту має бути відмовлено. У прийнятті на реєстрацію також відмовляється якщо законо­проект є альтернативним і вноситься з порушенням строків, визначених Регламентом, про що буде зазначено нижче. Про­позиції, поправки, висновки до законопроектів подаються до Апарату Верховної Ради або безпосередньо до комітету чи до тимчасової спеціальної комісії, які визначені головними з від­повідних законопроектів. Усі зареєстровані законопроекти, проекти інших актів та супровідні документи вводяться Апа­ратом Верховної Ради до бази даних законопроектів електро­нної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

Голова Верховної Ради України або відповідно до розпо­ділу обов’язків Перший заступник, заступник Голови Верхо­вної Ради України за наявності передбачених Регламентом підстав за пропозицією головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії або Погоджувальної ради повертає вне­сений законопроект, проект іншого акта суб’єкту права зако­нодавчої ініціативи без його включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради. При цьому підставами для такого повернення законопроекту, проекту іншого акта є:

1) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання конституційного права, про те, що законопроект су­перечить положенням Конституції України, крім випадків, коли він стосується внесення змін до Конституції України;

2) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, про те, що внесений законопроект, про­ект іншого акта оформлений та/або зареєстрований без до­тримання вимог закону, цього Регламенту та прийнятих від­повідно до них нормативно-правових актів;

3) відсутність фінансово-економічного обґрунтування за­конопроекту, проекту іншого акта, якщо головний комітет чи відповідна тимчасова спеціальна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування;

4) наявність прийнятого в першому читанні законопроек­ту, щодо якого внесений проект є альтернативним;

5) відхилення на поточній сесії Верховної Ради законо­проекту, положення якого дослівно або по суті повторюють поданий законопроект.

Повернення законопроекту, проекту іншого акта суб’єкту права законодавчої ініціативи здійснюється в 15-денний строк після отримання висновку головного комітету чи від­повідної тимчасової спеціальної комісії з повідомленням про причину повернення. Повернені такі акти можуть бути по­вторно внесені на розгляд Верховної Ради за умови усунення недоліків, що стали підставою для їх повернення.

Важливо відмітити, що питання про включення законо­проекту до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

Усі внесені до Верховної Ради законопроекти після їх ре­єстрації не пізніш як у п’ятиденний строк надаються народ­ним депутатам. Після попереднього розгляду законопроекту у головному комітеті народним депутатам надаються висно­вки головного комітету, висновки інших комітетів та інші зазначені в Регламенті документи. Законопроекти, підготов­лені для розгляду Верховною Радою в другому та третьому читаннях, надаються народним депутатам у вигляді порів­няльних таблиць, а до законопроектів про внесення змін до законів порівняльні таблиці надаються для розгляду Верхо­вною Радою і в першому читанні.

Доречно зауважити, що альтернативними вважаються за­конопроекти, які містять положення, що регулюють одна­кове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. При цьо­му такий законопроект може бути внесений не пізніш як у 14-денний строк після дня надання народним депутатам першого законопроекту з відповідного питання. Альтерна­тивні законопроекти до повторного першого читання можуть бути внесені в 10-денний строк з дня направлення на повтор­не перше читання законопроекту, щодо якого він є альтерна­тивним. Після прийняття законопроекту в першому читанні внесення альтернативних законопроектів щодо нього не до­пускається.

Альтернативні законопроекти розглядаються, як правило, в порядку черговості їх внесення. При розгляді таких законо­проектів головний комітет може рекомендувати Верховній Раді взяти за основу один із них або підготувати інший зако­нопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради народ­ними депутатами — членами цього комітету. При підготовці законопроекту до першого читання головний комітет може викласти в ньому альтернативні варіанти спірних положень. Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом.

Верховна Рада може прийняти рішення про визначення за­конопроекту невідкладним після включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або в ході його наступного роз­гляду. Парламент може прийняти рішення щодо законопро­ектів, визначених як невідкладні, про одноразове відхилення (ad hoc) від процедури розгляду, передбаченої Регламентом, і скоротити строки внесення альтернативних законопроектів, внесення пропозицій і поправок, а також строки надання за­конопроекту народним депутатам до його розгляду в тому чи іншому читанні. При цьому не допускається скорочення за­значених строків більш як наполовину. Законопроект, визна­чений як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду чи доопрацювання включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради і розгля­дається позачергово.

Як вже зазначалося, законопроекти розглядаються Вер­ховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань.

Парламент може приймати рішення про проведення по­вторних перших, других читань законопроектів, але не біль­ше двох разів. За рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відра­зу після першого чи другого читання, якщо законопроект ви­знано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не на­дійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб’єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради. Під час другого і третього читань розглядаються порівняльні табли­ці законопроектів, а щодо законопроектів про внесення змін до законів порівняльні таблиці розглядаються і в першому читанні.

Регламент Верховної Ради України регулює також по­рядок відкликання законопроектів. Зокрема, законопроект може бути відкликаний суб’єктом права законодавчої ініціа­тиви, який його вніс, до включення такого законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради. А якщо законопроект вже включений до порядку денного сесії Верховної Ради, то він може бути відкликаний до його прийняття парламентом в першому читанні за основу за рішенням Верховної Ради і знятий з розгляду.

Порушення питання про відкликання законопроекту здійснюється шляхом подання письмової заяви ініціатором внесення — суб’єктом права законодавчої ініціативи на ім’я Голови Верховної Ради України. Відкликаний законопро­ект знімається з розгляду із відповідним зазначенням про це в базі даних законопроектів електронної комп’ютерної мере­жі веб-сайту Верховної Ради.

Вище йдеться про активне відкликання законопроектів. Водночас законопроекти можуть вважатися відкликаними й у пасивному порядку. Це законопроекти, внесені та не прий­няті до закінчення строку повноважень Верховної Ради від­повідного скликання в першому читанні. Також у такому по­рядку законопроект вважається відкликаним, якщо до його прийняття в першому читанні повноваження народного де­путата — ініціатора його внесення достроково припинено.

Голова Верховної Ради України попереднього скликання подає новообраній Верховній Раді перелік законопроектів, законів, повернутих з пропозиціями Президента України, розгляд яких не було завершено прийняттям остаточного рі­шення щодо них Верховною Радою попереднього скликання. До переліку додаються звіт про виконану роботу щодо підго­товки та розгляду цих питань, а також справи незавершених законопроектів. Прийняті Верховною Радою попереднього скликання в першому чи наступних читаннях законопроек­ти, але не прийняті в цілому, готуються і розглядаються Вер­ховною Радою нового скликання за процедурою підготовки до другого читання, встановленою Регламентом.

За результатами голосування у парламенті законопроект може бути відхиленим. Таким він вважається, якщо запро­поновані рішення на його підтримку не отримали необхід­ної кількості голосів народних депутатів. Таке відхилення законопроекту заноситься до протоколу пленарного засі­дання Верховної Ради. Відхилений Верховною Радою зако­нопроект або законопроект, що повторює його за суттю, не може бути внесений на поточній та наступній за нею поза­черговій сесіях Верховної Ради відповідного скликання. Від­хилений законопроект знімається з розгляду із відповідним зазначенням про це в базі даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-порталу Верховної Ради.

Після включення законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради підготовка його до першого читання здійсню­ється головним комітетом. До повторного першого читання законопроекту пропозиції до нього вносяться в 10-денний строк після дня попереднього першого читання цього законо­проекту. Водночас парламент своїм рішенням про одноразове відхилення (ad hoc) від процедури, визначеної Регламентом, може перенести розгляд законопроекту, продовжити встанов­лені строки або скоротити їх не більш як наполовину. Скоро­чення строку не допускається при розгляді проекту кодексу чи іншого законопроекту, кількість статей, пунктів якого по­над 100. До повторного першого читання законопроекту вно­сяться пропозиції лише щодо його основних положень, прин­ципів, критеріїв.

За наслідками підготовки законопроекту до розгляду в першому читанні головний комітет ухвалює відповідний висновок. Такий висновок головного комітету, а також ви­сновки відповідних комітетів та інші супровідні документи до нього надаються народним депутатам не пізніш як за сім днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному за­сіданні Верховної Ради.

У результаті розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про:

1) прийняття законопроекту за основу з дорученням го­ловному комітету підготувати його до другого читання;

2) відхилення законопроекту;

3) повернення законопроекту суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання або направлення його до голов­ного комітету для підготовки на повторне перше читання, ви­значивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини;

4) опублікування законопроекту у визначеному Верхо­вною Радою друкованому засобі масової інформації для все­народного обговорення, доопрацювання його головним ко­мітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання.

Якщо ж жодне з рішень, зазначених вище, не підтримано необхідною кількістю голосів народних депутатів, то законо­проект вважається відхиленим.

Законопроект на повторне перше читання подається у визначений Верховною Радою строк, але не пізніше 30 днів після дня його попереднього розгляду, у новій редакції, під­готовленій головним комітетом та/або суб’єктом права зако­нодавчої ініціативи, з висновками головного та інших комі­тетів і розглядається в порядку, передбаченому Регламентом (статті 112, 113). Строки подання на повторне перше читання законопроекту, щодо якого прийнято рішення про всенародне обговорення, визначаються окремою постановою Верховної Ради. Головний комітет та/або суб’єкт права законодавчої іні­ціативи, які відповідно до рішення Верховної Ради підготува­ли законопроект на повторне перше читання, мають право на доповідь.

Пропозиції та поправки до законопроекту, який готуєть­ся до другого читання, можуть вноситися лише до того тек­сту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), який прийнятий Верховною Радою за основу. Такі пропозиції та поправки вносяться в 14-денний строк після дня прийняття законопроекту за основу. До повторного другого читання за­конопроекту пропозиції та поправки вносяться в 10-денний строк після дня попереднього другого читання і лише до тих статей, їх частин, пунктів, речень законопроекту, що не були прийняті в другому читанні. Пропозиції та поправки до за­конопроектів, розгляд яких не було завершено Верховною Радою попереднього скликання, вносяться в 14-денний строк після дня включення їх до порядку денного першої сесії

новообраної Верховної Ради. Верховна Рада своїм рішенням про одноразове відхилення Нас) від закріплених у Регла­менті положень може продовжити встановлені вище строки або скоротити їх не більш як наполовину. Скорочення не до­пускається при розгляді проекту кодексу чи іншого законо­проекту, кількість статей, пунктів якого понад 100.

Законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, висновок головного комітету та інші супро­відні документи до нього надаються народним депутатам не пізніш як за десять днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради.

Законопроект, підготовлений до другого читання, пода­ється у вигляді порівняльної таблиці. А якщо до такого зако­нопроекту, не надійшло пропозицій та поправок, він подаєть­ся без порівняльної таблиці.

Під час розгляду законопроекту в другому читанні про­водиться обговорення кожної статті в порядку її нумерації в запропонованій головним комітетом редакції, якщо не прийнято рішення про розгляд законопроекту в іншому по­рядку відповідно до статті 119 Регламенту. За наполяганням ініціатора внесення — суб’єкта права законодавчої ініціати­ви може бути проведено обговорення відхилених головним комітетом пропозицій, поправок, що стосуються цих статей. Також за наполяганням народних депутатів може бути прове­дено обговорення врахованої головним комітетом пропозиції, поправки з наступним голосуванням щодо її прийняття, ви­ключення в цілому чи її частини. У такому ж порядку може бути порушено питання про розгляд пропозиції, поправки до відповідного тексту статті законопроекту, прийнятого в пер­шому читанні, але відсутньої у запропонованій головним ко­мітетом редакції.

Право на роз’яснення пропозицій і поправок мають ініціа­тори їх внесення — суб’єкти права законодавчої ініціативи. Якщо до однієї статті або її частини є декілька пропозицій, які виключають одна одну, їх обговорення проводиться од­ночасно з послідовним, у порядку черговості їх внесення, наданням слова ініціаторам їх внесення. Водночас, у разі своєчасного внесення пропозиції, поправки її не було нада­но народним депутатам, це не перешкоджає її обговоренню і голосуванню на цьому ж пленарному засіданні Верховної Ради. Зміст пропозиції чи поправки оголошується головую­чим на пленарному засіданні або ініціатором її внесення — суб’єктом права законодавчої ініціативи.

Таким чином за результатами розгляду законопроекту в другому читанні парламент приймає рішення про:

1) прийняття законопроекту в другому читанні та дору­чення головному комітету підготувати його до третього чи­тання;

2) відхилення законопроекту;

3) прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому;

4) прийняття законопроекту в другому читанні, за винят­ком окремих розділів, глав, статей, частин статей, та направ­лення їх головному комітету на доопрацювання з наступним поданням законопроекту на повторне друге читання;

5) повернення законопроекту головному комітету на до­опрацювання з наступним поданням на повторне друге чи­тання.

Знову ж таки, якщо жодне з рішень, зазначених вище (крім передбаченого у пункті 2), не підтримано необхідною кількістю голосів народних депутатів, то законопроект вва­жається відхиленим.

До законопроекту, який готується до третього читання, по­правки вносяться у 5-денний строк після дня попереднього читання. До третього читання законопроекту, який готується головним комітетом, вносяться лише поправки щодо внесен­ня виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту, а також поправки, внесені з метою узгодження між собою структурних частин прийнятого у другому читанні законопроекту без зміни його змісту. Будь- які інші поправки відхиляються головним комітетом без роз­гляду їх по суті.

Законопроект, підготовлений до третього читання, разом із висновком головного комітету та іншими супровідними документами щодо нього надається народним депутатам не пізніш як за п’ять днів до дня його розгляду. У цьому читанні розглядаються і приймаються рішення щодо поправок (вне­сення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечнос­тей в тексті законопроекту), поданих після прийняття зако­нопроекту в другому читанні.

Після прийняття закону в цілому внесення до його тексту будь-яких змін (за винятком виправлення граматичних чи технічних помилок) допускається лише за пропозицією Го­лови Верховної Ради України в порядку, визначеному Регла­ментом.

За результатами розгляду законопроекту у третьому чи­танні Верховна Рада може прийняти рішення про:

1) прийняття закону в цілому і направлення його на під­пис Президенту України;

2) перенесення голосування щодо законопроекту в ці­лому у зв’язку із прийняттям рішення про перенесення роз­гляду законопроекту або до подання Кабінетом Міністрів України проектів актів, прийняття яких передбачено в зако­нопроекті, що розглядається;

3) схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його на всеукраїнський референдум;

4) відхилення законопроекту.

У разі якщо парламент не прийняв жодного з рішень за­значених вище (у пунктах 1-3), законопроект вважається відхиленим.

2.3.