Повноваження парламенту в державах-членах ЄС

Специфіка компетенції парламенту, порівняно з компетенцію інших державних органів, пов'язана з його природою як вищого представницького органу, що здійснює законодавчу владу. У тих державах, де це дозволено, парламент має право визначити собі компетенцію ухваленням законів і навіть тексту консти­туції.

Способи регламентації компетенції парламентів в окремих державах вирізняються певною своєрідністю. Вона може про­писуватися в статутних (право, норми якого мають своїм дже­релом не судову практику, а волю держави в особі її законо­давчих органів) чи функціональних законах, які регулюють різноманітні сфери суспільних відносин. Відповідно до ст. 51

ч. 2 Конституції Люксембургу повноваження Палати депутатів (парламенту), що складається із 60 депутатів, регулюється окре­мим законом, натомість у більшості держав-членів ЄС повно­важення парламентів регламентуються нормами конституції. Водночас частіше застосовується спосіб повного закріплення компетенції, але детальний перелік повноважень поєднується з можливістю широкого вибору об’єктів законодавчого регулю­вання. Так, змістом ст.ст. 84, 85 Конституції Болгарії парламент (Народні Збори) уповноважений затверджувати різноманітні ка­тегорії міжнародних договорів, ухвалювати державний бюджет, установлювати податки і визначати їхній розмір, вирішувати питання про оголошення війни й укладення миру. Усі ці норми прописані лаконічно і не потребують жодних уточнень у частині процедури їх законодавчого ухвалення.

В іншому випадку чітка функціональна характеристика повноважень парламенту може доповнюватися детальним описом процедур не лише їхньої законодавчої діяльності, а й порядку ухвалення рішень.

Унікальний статус у системі взаємин з ЄС серед інших дер­жав-членів має Федеративне Королівство Бельгії: воно домогло­ся особливого права на участь усіх наявних у країні парламентів у розгляді проєктів комунітарних закононодавчих актів (авт. - правова система ЄС, яка включає законодавчі акти, ухвалені в рамках Європейського співтовариства) та ратифікації союзних договорів. Попри те, що ЄС визнав подібне право винятково лише за національними парламентами, Бельгія наполягла на ухваленні додатку (авт. - Декларації від Королівства Бельгії стосовно національних парламентів) до Лісабонського договору, в якому йдеться про рівність парламентів суб'єктів, що пере­бувають у її складі, з метою надання їм однакового статусу з палатами національних парламентів. Відповідно до Конституції Бельгії Палата представників, Сенат Федерального Парламенту, а також законодавчі збори спільнот і регіонів мають такі самі повноваження, що здійснюється ЄС як елементи національної парламентської системи чи палати національного парламенту (ст.ст. 127, 128, 129).

Законодавча влада суб'єктів федерації здійснюється в Бельгії на рівні спільнот і регіонів. Останні мають свої однопалатні парламенти, які обираються на 5 років і не можуть бути достроково розпущені. Нормативні правові акти, ухвалені парламентами суб'єктів федерації, мають таку саму юридичну силу, як і федеральні закони. Вони називаються «декретами», за винятком окремого випадку - Брюссельського столичного регіону, де вони називаються «ордонансами».

Спільноти - це суб'єкти федерації, сформовані за мовною ознакою. Позаяк у Бельгії існують три офіційні мови, є відпо­відно й три спільноти:

- франкомовна спільнота або французька спільнота, перейменована свого часу у Федерацію Валлонія-Брюссель;

- нідерландомовна спільнота або фламандська спільнота;

- німецькомовна спільнота.

Отже, у складі ЄС Королівство Бельгія має винятковий ста­тус, адже воно єдине з держав-членів наділяє парламенти суб'єктів федерації міжнародною правосуб'єктністю.

На федеральному рівні, відповідно до ст. 36 Конституції Бельгії, законодавча влада здійснюється спільно королем, Палатою представників і Сенатом.

Загалом, бельгійський парламентаризм відповідає принципу «король у парламенті», який відносить ухвалення законів до сфери спільної компетенції монарха та представницького орга­ну, що закріплено в ст. 36 Конституції. Крім того, відповідно до норм Основного Закону, король має такі повноваження у сфері законодавчої влади:

— затверджує та промульговує закони, ухвалені парламен­том (ст. 109);

— спільно з палатами ухвалює рішення щодо конституцій­них положень, що підлягають перегляду (ст. 195).

Своєю чергою, законодавчі повноваження за Конституцією Бельгії належать також двопалатному федеральному парламенту - Сенату і Палаті представників. Саме Сенату доручено право на законодавчу ініціативу та законотворчу діяльність. Окремі дослідники зазначають, що в разі регулювання найважливіших питань, зокрема перегляд Конституції, ухвалення законів щодо організації держави, схвалення міжнародних договорів, Палата представників і Сенат беруть участь у законодавчому процесі на принципі рівності: проєкт закону може бути ухвалений лише в тому разі, коли обидві палати узгодили його текст. Решта питань законодавчого характеру належить до компетенції Палати представників.

Сенат упродовж визначеного Конституцією часу має право вносити зміни до проєкту або, користуючись правом законодав­чої ініціативи, може пропонувати власні законопроєкти, проте останнє слово залишається за нижньою палатою парламенту.

Крім того, відступаючи від загального правила участі в законодавчому процесі обох палат, нормативне регулювання деяких питань здійснюють спільно король і Палата пред­ставників без участі Сенату. Йдеться насамперед про:

—натуралізацію;

—законодавство щодо цивільної та кримінальної відпові­дальності міністрів короля;

—бюджету та державних розрахунків;

—визначення армійського контингенту (ст. 74 Конституції).

Аналізуючи обсяги повноважень парламентів держав-членів ЄС, можна бачити відмінності між ними. Залежно від обсягу розрізняють три види парламентів: з необмеженими повнова­женнями, з обмеженими повноваженнями і консультативні. Проте в державах-членах ЄС представлені лише парламенти з обмеженими конституційними повноваженнями. Після виходу Великобританії з ЄС, в його складі не залишилося держав, парламенти яких мали б необмежені повноваження.

Парламенти з обмеженими повноваженнями поділяються на абсолютно обмежені, коли дається точний, вичерпний перелік повноважень парламенту (Франція), та відносно обмежені, коли повноваження центральної влади обмежені правами суб'єктів федерації (Австрія, Бельгія, Іспанія, ФРН) або правами інших територіальних утворень (унітарні держави, у яких законодавчо визнані політико-адміністративні одиниці). Серед членів ЄС виділяються чотири країни з таким конституційно-правовим статусом парламенту: Греція, що поділяється на 13 периферій, Словаччина - на 8 країв, Чехія - на 13 країв, Хорватія - на 20 жупаній^[201].

З предметів відання повноваження парламентів поділяються на кілька великих груп або напрямів: законодавчі, бюджетні, фінансові, контрольні, судові, щодо формування органів дер­жавної влади, зовнішньої політики. Наприклад, в Конституції Іспанії вказується, що Генеральні кортеси здійснюють законо­давчу владу держави, ухвалюють державний бюджет, беруть участь у формуванні вищих органів державної влади, вищих

судів, контролюють діяльність уряду, вирішують найважливіші питання внутрішньої і зовнішньої політики (ст.

тощо). У Конституції Греції виділяються два напрями - законодавча діяльність парламенту (гл. 5) та оподаткування й управління фінансами (гл. 6).

У бікамеральній Німеччині існують дві палати, проте ні­мецькі конституціоналісти не поділяють їх на верхню (Бун­десрат) та нижню (Бундестаг). Власне, парламентом, тобто органом представницької і законодавчої влади в класичному її вимірі, є німецький Бундестаг, який має такі повноваження:

— ухвалює всі закони, що входять до сфери компетенції федерального уряду. Ст. 77 ч. 1 Конституції ФРН чітко вказує, що закони країни ухвалюються винятково Бундестагом;

— контролює діяльність федерального уряду й органи феде­рального управління. На рівні земель (областей) у Німеччині функціонують однопалатні представницькі заклади - ландтаги, а також уряди ними сформовані на чолі з прем’єр-міністрами;

— самостійною функцією Бундестагу є ухвалення бюджету. Проєкт федерального бюджету та бюджетного законодавства складається міністерством фінансів, після чого обговорюється та затверджується федеральним урядом. Для набрання чинності проєкт бюджету має пройти через Бундестаг і Бундесрат;

— обирає федерального канцлера, тобто главу уряду. Канди­датуру на посаду пропонує Президент Німеччини, зазвичай представника тієї політичної сили, що перемогла на виборах;

— обирає половину складу Федерального конституційного суду і за участі Комітету парламенту бере участь у призначенні суддів вищих судових інстанцій федерації^[202].

Особливість бікамералізму в Німеччині полягає в тому, що друга палата не має законодавчих повноважень. Місце Бун­десрату в політичній системі Німеччини розкривається у ст. 50 Основного Закону, де зазначено, що землі беруть участь через Бундесрат у законодавчому процесі, управлінні федерацією та в справах Євросоюзу. Окрім цього, Конституція надає Бундесрату й інші повноваження, серед яких - обрання половини суддів Федерального конституційного суду Німеччини (ст. 94). Гене­ральний прокурор ФРН може призначатися лише за згодою Бундесрату.

Конституція Португалії вводить у конституційну площину терміни абсолютне відання у сфері законодавчої компетенції (ст. 164) та відносне відання у сфері законодавчої компетенції (ст. 165). У першому випадку норми конституції зазначають, ухвалення якої категорії законів віднесено до виняткової компетенції Асамблеї республіки. Серед них виділяються:

— вибори органів державної влади та призначення рефе­рендумів;

— організація і діяльність Конституційного суду та процесу в ньому;

— організація національної оборони і режиму надзвичайного стану;

— основи системи освіти;

— порядок призначення членів органів Євросоюзу тощо.

Відносне відання у сфері законодавчої компетенції передба­чає випадки делегування парламентом своїх законодавчих повноважень уряду. У цій частині йому передаються більші

²⁰⁸ Нойманн О. Німецький Бундесрат: особливості формування і повноваження.

Політичний менеджмент. 2009. № 2. С. 15. обсяги компетенції, ніж вони залишаються, винятковій ком­петенції Асамблеї Португальської Республіки:

—становище і правоздатність осіб;

—права, свободи та їхні гарантії;

—визначення злочинів, покарань, встановлення відповідного рівня суспільної небезпечності діяння, а також кримінальний процес;

—загальний режим реквізицій та експропріацій у суспільних інтересах тощо.

Отже, аналіз Конституції Португалії в частині законодавчих повноважень парламенту свідчить, що уряд (виконавчий орган) теж може ухвалювати закони, але тільки тоді, коли він упов­новажений на це парламентом, тобто в порядку делегування законодавчих повноважень.

Дослідники європейського конституційного права одностайні в тому, що повноваження, надані за Конституцією Данії парламенту (Фолькетингу), дозволяють віднести його до одного з найсильніших парламентів не лише країн ЄС, а й усієї Західної Європи. Фолькетинг має право ухвалювати закони з будь-яких питань державного та суспільного життя за умови дотримання вимог Основного Закону. Формально закони підлягають схва­ленню королем, проте на практиці король не відмовляє в промульгації законів, поданих йому на підпис.

У сфері міжнародних відносин найважливішими повнова­женнями парламентів є такі: ратифікація і денонсація міжнарод­них договорів; участь у вирішенні питань війни і миру; участь у міждержавних об’єднаннях; вирішення питань про викорис­тання збройних сил за межами країни.

Саме ці положення знайшли відображення в більшості конс­титуцій держав-членів ЄС. Ст. 78 Конституції Італії, наприклад, встановлює, що палати парламенту оголошують стан війни і наділяють уряд необхідними повноваженнями. Конституція Іспанії розділ 3 глави 3 присвячує міжнародним договорам, визначаючи порядок їх укладення та участі в цьому процесі парламенту. Ст. 94 цієї Конституції закріплює необхідність по­передньої згоди Генеральних кортесів для укладення міжнарод­них договорів або угод, у яких держава бере на себе обов'язки політичного чи військового характеру.

Розділ 6 Конституції Франції, присвячений міжнародним договорам і угодам, встановлює, що договори та угоди, рати­фіковані або узгоджені з моменту їхнього опублікування, мають вищу силу за силу національних законів, за умови застосування такого договору іншою стороною (ст. 5).

Ч. 1 ст. 90 Конституції Польщі допускає на підставі міжна­родного договору можливість передачі міжнародній організації чи міжнародному органу компетенції органів державної влади в деяких справах. Можемо припустити, що під міжнародними органами тут розуміють Євросоюз або Північно-Атлантичний альянс (НАТО).

Ряд європейських конституцій регулюють положення, пов'я­зані з участю країн в Євросоюзі, а також з відносинами з іншими держави (Франція, Швеція, Австрія, Ірландія тощо).

Одне з ключових повноважень парламенту безпосередньо стосується формування державних органів. Парламентом або за його участю в державах-членах ЄС формуються такі органи влади:

- президент держави обирається здебільшого парламентом у парламентарних республіках (Греція, Італія, Латвія, Німеччи­на, Угорщина). Відповідно до Конституції Естонії президента обирає парламент (Рийгикогу). У разі, коли жодному з канди­датів не вдалося під час проведення турів виборів набрати необхідної більшості у дві третини голосів, вибори проводить спеціальна колегія виборників;

— уряд затверджується парламентом у всіх державах-членах з парламентарною формою правління (Естонія, Латвія, Хорватія тощо), а в Польщі - нижньою палатою (Сеймом). Глава уряду Іспанії обирається Конгресом депутатів, тобто нижньою пала­тою парламенту, за допомогою процедури, яка називається «дебати з інвеститури», а потім затверджується королем. Відповідно до ст. 92 Конституції Італії Президент призначає голову Ради міністрів (уряду) та, на його пропозицію, міністрів. Уряд вважається сформованим, якщо протягом 10 днів після свого утворення отримає довіру обох палат;

— конституційний суд. Так, відповідно до ст. 94 Основного Закону ФРН члени Федерального конституційного суду Німеч­чини обираються двома палатами парламенту, тобто Бундеста­гом і Бундесратом порівну. У Португалії Асамблея Республіки (парламент) обирає 10 суддів Конституційного Суду. У Франції Конституційна Рада складається з 9 осіб. Члени - по три особи - призначаються Президентом республіки, спікерами Національ­них Зборів і Сенату. Відповідно до конституційної реформи 23 липня 2008 року цей вибір має отримати подальше схвалення Парламенту.

Лише нижньою палатою - Сеймом Польщі обираються всі 15 суддів конституційного Трибуналу з числа осіб, що мають глибокі знання в юриспруденції (ст. 194 Конституції).

Установлюючи відносини парламенту з іншими органами державної влади, ст. 166 Конституції Португалії визначає, що Асамблея Республіки володіє в цій царині широкою компе­тенцією, зокрема:

— має засвідчити вступ на посаду Президента;

— давати згоду на відсутність Президента на території держави;

— сприяти процесу висунення обвинувачення проти Прези­дента;

— ухвалювати рішення про призупинення повноважень чле­нів уряду у випадку, передбаченому ст. 199 Конституції (у разі порушення кримінальної справи і пред’явлення звинувачення);

— давати оцінку програмі уряду;

— ухвалювати резолюції довіри чи недовіри урядові;

— висловлюватися з питань розпуску органів влади авто­номних областей;

— обирати за системою пропорційного представництва 5 членів Державної ради, 5 членів Високого правління для засо­бів масової інформації і членів Вищої ради прокуратури, яких парламент має право призначити;

— обирати 10 суддів Конституційного суду, блюстителя справедливості, голову економічної і соціальної ради, 7 членів Вищої ради магістратури і членів інших конституційних орга­нів, призначення яких покладено на Асамблею Республіки.

Отже, інститути законодавчої влади в парламентських рес­публіках, що входять до складу ЄС, мають значно ширші повноваження, ніж держави з монархічною чи президентсько- парламентською формою правління.

4.