Контрольна функція парламенту

Відповідно до статті 85 Конституції України контроль­на функція парламенту передбачає здійснення контролю у сфері фінансової діяльності, контроль за діяльністю уряду, контроль у кадрових питаннях та контроль за дотриманням прав і свобод людини.

Парламентський контроль у сфері фінансової діяльності покликаний забезпечити ефективне наповнення державно­го та місцевого бюджетів, сприяти цільовому використанню коштів та здійсненню програм соціально-економічного роз­витку. Він здійснюється в процесі підготовки й затверджен­ня бюджету держави на кожен рік, розподілу бюджетних коштів, надання і отримання позик, затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають при­ватизації, визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності тощо. Безпосередній контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, яка діє на підставі Закону України «Про Рахункову палату» від 11.07.1996 р. Цей Закон згідно з Конституцією України визначає правові основи діяльності Рахункової палати, її ста­тус, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

Об’єктами контролю Рахункової палати виступають не лише державні органи, установи, підприємства й організації, а також інші суб’єкти в частині діяльності, пов’язаної із ви­користанням державних коштів. Такий контроль здійснюєть­ся шляхом ревізій і перевірок, наданням експертних висно­вків, законодавчих ініціатив з питань фінансової діяльності і бюджетної політики. За результатами проведених перевірок Рахункова палата України має право порушувати перед Вер­ховною Радою України, Президентом України та органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відпові­дальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинно­го законодавства. Рахункова палата має власний офіційний сайт[*], на якому розміщено детальну інформацію про діяль­ність, а також діє зворотній зв’язок, за допомогою якого мож­на звертатися з пропозиціями, питаннями, повідомленнями та зауваженнями.

Непрямий фінансовий контроль парламенту проводиться також шляхом призначення за поданням Президента Укра­їни голів Національного банку України, Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна, голови та інших членів Рахункової палати, звільнення зазначених осіб з по­сад, призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку України та ін.

Важлива роль серед контрольних функцій українсько­го парламенту належить контролю за діяльністю уряду. Зо­крема, згідно з Регламентом Верховної Ради України у дні проведення пленарних засідань щотижня у п’ятницю відво­диться час для запитань членам Кабінету Міністрів України Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади... 49 («година запитань до Уряду»). Разом з тим зауважимо, що відповідно до пункту другого частини першої статті 14 Зако­ну України «Про комітети Верховної Ради України» йдеться про участь комітетів у проведенні «Дня Уряду України», що потребує узгодження з Регламентом Верховної Ради України.

Вагомим чинником парламентського контролю за діяль­ністю уряду є можливість внесення за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради питання про відповідальність Кабіне­ту Міністрів України. Питання про відповідальність Кабіне­ту Міністрів України розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради не пізніше ніж через 10 днів після внесення пропозицій.

Після заслуховування у парламенті Прем’єр-міністра України, а у разі його відсутності з поважних причин — Пер­шого віце-прем’єр-міністра України, і відповідей на запи­тання народних депутатів проводиться голосування щодо прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України. Відповідно до Регламенту резолюція недовіри Кабінету Мі­ністрів України вважається прийнятою, якщо за неї прого­лосувала більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Разом з тим законодавством передба­чені певні обмеження щодо відставки уряду шляхом вислов­лення недовіри.

Регламент визначає засади організації контрольної діяль­ності парламенту, його органів, депутатів, регулює порядок застосування заходів відповідальності за порушення, що ви­явлені в процесі здійснення парламентського контролю, сис­тему гарантій здійснення контрольної функції парламенту та порядок виконання його приписів.

Поширеними і дієвими формами парламентського конт­ролю є депутатський запит і депутатське звернення, про які більш детально йдеться у підрозділі 2.3.

Громадяни також можуть безпосередньо звертатися до Верховної Ради України з тих чи інших питань. З цією метою в структурі Апарату парламенту діє Відділ з питань звернень громадян, який має власну веб-сторінку[†].

Важливе місце у здійсненні парламентом контрольних функцій відводиться комітетам Верховної Ради України. Вони наділені значними контрольними повноваженнями. Згідно зі статтею 14 Закону України «Про комітети Верхов­ної Ради України» контрольна функція комітетів поля­гає в:

1) аналізі практики застосування законодавчих актів у ді­яльності державних органів, їх посадових осіб з питань, від­несених до предметів відання комітетів, підготовці та поданні відповідних висновків та рекомендацій на розгляд Верховної Ради України;

2) участі за дорученням Верховної Ради України у прове­денні «Дня Уряду України»;

3) контролі за виконанням Державного бюджету України в частині, що віднесена до предметів їх відання, для забезпе­чення доцільності, економності та ефективності використан­ня державних коштів у порядку, встановленому законом;

4) організації та підготовці за дорученням Верховної Ради України парламентських слухань;

5) організації та підготовці слухань у комітетах;

6) підготовці та поданні на розгляд Верховної Ради Укра­їни запитів до Президента України від комітету;

7) взаємодії з Рахунковою палатою;

8) взаємодії з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини;

9) направленні матеріалів для відповідного реагування в межах, установлених законом, органам Верховної Ради України, державним органам, їх посадовим особам;

10) погодженні питань, проведенні консультацій щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників від­повідних державних органів, створенні і ліквідації спеціаль­них державних органів, що віднесені до предметів відання комітетів, та здійсненні інших погоджень і консультацій у ви­падках, передбачених законом.

У порядку здійснення контрольної функції рекомендації комітетів підлягають обов’язковому розгляду державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадови­ми особами, об’єднаннями громадян, підприємствами, уста­новами і організаціями, а про результати розгляду та вжиті заходи має бути повідомлено комітетам у встановлений зако­ном строк, якщо відповідними рекомендаціями не встановле­но більш пізній строк.

Однією з форм здійснення контрольної функції парламен­ту є проведення парламентських слухань з метою вивчення питань, що становлять суспільний інтерес та потребують за­конодавчого врегулювання. Такі слухання проводяться у се­сійний період, як правило, не більше одного разу на місяць у дні тижня, що відводиться для роботи в комітетах та депу­татських фракціях (депутатських групах).

Не пізніш як за 30 днів до проведення парламентських слухань Верховна Рада України приймає рішення у формі постанови про їх проведення, в якій зазначаються:

—тема парламентських слухань;

—день та час проведення парламентських слухань;

—комітет чи комітети, які здійснюють підготовку до про­ведення парламентських слухань;

—органи державної влади, які мають подати до Верхов­ної Ради необхідні інформаційно-аналітичні матеріали та підготувати доповідь з питання, що розглядається на парла­ментських слуханнях;

—порядок їх висвітлення у засобах масової інформації.

Рішення парламенту України про проведення парламент­ських слухань публікується у газеті «Голос України» у 10-ден- ний строк після дня його прийняття.

Варто відзначити, що пропозиції про проведення парла­ментських слухань з питань, які вже були предметом обгово­рення Верховної Ради України поточного скликання, можуть бути внесені не раніше, ніж через рік після проведення по­передніх парламентських слухань із відповідної теми.

У постанові про проведення парламентських слухань по­дається перелік учасників, які були запрошені на ці слухан­ня. Відповідно до частини першої статті 235 Регламенту Вер­ховної Ради України для участі в парламентських слуханнях запрошуються представники органів державної влади, ор­ганів місцевого самоврядування, політичних партій, інших об’єднань громадян, наукових установ, представники громад­ськості, які виявили бажання взяти в них участь і подали не пізніш як за п’ять днів відповідну заявку до комітету, що про­водить підготовку до слухань.

Не пізніш як за п’ять днів до проведення парламентських слухань Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, органи місцевого самоврядування та комітети відповід­но до предметів їх відання надають народним депутатам ана­літичні та довідкові матеріали з питань, що розглядатимуться на парламентських слуханнях. Інші учасники парламентських слухань отримують відповідні матеріали під час реєстрації.

Парламентські слухання, як правило, проводяться у залі засідань Верховної Ради, їх відкриває і веде Голова Верховної Ради України, Перший заступник або заступник Голови Вер­ховної Ради України.

Під час парламентських слухань заслуховуються допо­віді їх учасників у відповідності з темою парламентських слухань. Після кожної доповіді бажаючі можуть поставити запитання до доповідача. Для доповіді відводиться до 20 хви­лин, для відповідей доповідача на усні чи письмові запитан­ня — до 15 хвилин. Крім того, у разі необхідності після допо­віді та відповідей на запитання заслуховується співдоповідь представника комітету, відповідального за підготовку про­ведення парламентських слухань, тривалістю до 15 хвилин, після чого співдоповідач протягом 10 хвилин відповідає на запитання.

Після заслуховування доповіді та співдоповіді, а також після відповідей на запитання проводиться загальне обгово­рення, на яке відводиться до двох годин. Усім виступаючим в обговоренні, які записалися для виступу, надається до п’яти хвилин. У разі необхідності головуючим на засіданні може бути прийнято рішення про продовження обговорення.

Після завершення обговорення питання, яке було темою парламентських слухань головуючий на засіданні підбиває підсумки парламентських слухань.

За результатами парламентських слухань Верховна Рада України на пленарному засіданні приймає постанову, якою схвалює відповідні рекомендації. Постанови Верховної Ради України за наслідками проведення парламентських слухань складаються із:

—викладення реального стану справ у сфері, яка є пред­метом розгляду парламентських слухань;

—висновків та пропозицій учасників парламентських слухань, які можуть бути адресовані Президенту України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді України, іншим органам виконавчої влади, комітетам Верховної Ради Укра­їни тощо;

—визначення суб’єкта, на якого покладається контроль за виконанням даної постанови.

Варто зауважити, що важливість парламентських слухань серед іншого полягає в тому, що:

— парламентські слухання забезпечують діалог між різ­ними гілками влади, а також між владою та суспільством;

— проведення парламентських слухань із залученням представників зацікавлених сторін сприяє прийняттю зваже­них політичних рішень в інтересах всього суспільства;

— через парламентські слухання народні депутати та чле­ни Кабінету Міністрів України можуть отримати всебічну ін­формацію щодо проблемних питань пріоритетних сфер сус­пільних відносин;

— парламентські слухання доповнюють механізми громад­ського та парламентського контролю за діяльністю Уряду;

— проведення парламентських слухань позитивно впли­ває на забезпечення здійснення парламентом законодавчих, контрольних та кадрових повноважень.

Окреме місце у здійсненні контрольних функцій парла­менту України посідають слідчі комісії.

Відповідно до статті 88 Регламенту результати розсліду­вання тимчасова слідча комісія викладає в письмовому звіті, який повинен містити висновки і пропозиції про:

1) факти й обставини, які стали підставами для проведен­ня розслідування;

2) відомості чи обставини, встановлені тимчасовою слід­чою комісією, і докази, якими це підтверджується;

3) відомості чи обставини, що не підтвердилися;

4) факти й обставини, які не були перевірені, і причини цього.

У свою чергу, при розгляді висновків і пропозицій тимча­сової слідчої комісії Верховна Рада у разі необхідності вирі­шує питання щодо:

1) направлення матеріалів тимчасової слідчої комісії до Генеральної прокуратури України для їх вивчення та відпо­відного реагування;

2) направлення висновків тимчасової слідчої комісії Пре­зиденту України, Прем’єр-міністру України;

3) направлення висновків тимчасової слідчої комісії для реагування відповідному державному органу, органу місце­вого самоврядування чи посадовій особі згідно із законом. Висновки тимчасової слідчої комісії за рішенням парламенту також можуть бути надруковані в газеті «Голос України».

За встановленою процедурою, повноваження тимчасової слідчої комісії припиняються:

1) одночасно з прийняттям Верховною Радою остаточно­го рішення щодо результатів роботи цієї комісії;

2) у разі ненадання тимчасовою слідчою комісією звіту Верховній Раді у визначений Верховною Радою термін;

3) у разі припинення повноважень Верховної Ради відпо­відного скликання, якою утворено тимчасову слідчу комісію.

Верховна Рада може прийняти рішення і про утворення тимчасової спеціальної комісії для підготовки і попередньо­го розгляду питань, а також для підготовки і доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради на правах го­ловного комітету. Відповідно до Регламенту Верховна Рада приймає постанову про утворення тимчасової спеціальної комісії, в якій визначає:

1) назву тимчасової спеціальної комісії;

2) мету, завдання і коло питань, для підготовки і поперед­нього розгляду яких утворюється тимчасова спеціальна ко­місія;

3) кількісний і персональний склад тимчасової спеціаль­ної комісії, голову тимчасової спеціальної комісії та заступ­ника голови;

4) термін діяльності тимчасової спеціальної комісії (на заздалегідь визначений час або на час виконання відповідної роботи);

5) термін звіту тимчасової спеціальної комісії про викона­ну роботу, який не перевищує шести місяців з дня її утворення;

6) заходи щодо кадрового, матеріально-технічного, інфор­маційного, організаційного забезпечення роботи тимчасової спеціальної комісії.

Неупереджений характер роботи тимчасової спеціальної комісії забезпечується завдяки пропорційному представни­цтву в ній народних депутатів від різних фракцій (депутат­ських груп).

Згідно частини третьої статті 85 Регламенту пропози­ції щодо кількісного та персонального складу тимчасової спеціальної комісії подаються у письмовій формі депутат­ськими фракціями (депутатськими групами) у п’ятиденний строк з дня направлення до них письмового звернення іні­ціатора (ініціаторів) утворення тимчасової спеціальної ко­місії. У складі тимчасової спеціальної комісії може бути представлено не менш як по одному народному депутату від кожної депутатської фракції (депутатської групи). Якщо де­путатська фракція (депутатська група) не запропонувала у встановлений строк представників для роботи в тимчасовій спеціальній комісії, то комісія створюється без участі пред­ставників цієї депутатської фракції (депутатської групи).

За результатами своєї діяльності тимчасова спеціальна комісія подає до Верховної Ради письмовий звіт про вико­нану роботу, а також підготовлені народними депутатами — членами цієї комісії відповідні проекти актів Верховної Ради та інші матеріали, які надаються народним депутатам. Відпо­відно, повноваження тимчасової спеціальної комісії вважа­ються припиненими лише у разі прийняття Верховною Ра­дою закону, постанови або іншого акта, для підготовки якого створювалася ця тимчасова спеціальна комісія, або припи­нення повноважень Верховної Ради, якою утворено цю тим­часову спеціальну комісію.

Верховна Рада України наділена повноваженням усунути з поста Президента України в порядку імпічменту у разі вчи­нення ним державної зради або іншого злочину. Це питання Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади... 57 ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Для проведення розслідування Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Утво­рення спеціальної тимчасової слідчої комісії здійснюється відповідно до статті 111 Конституції України та Регламенту Верховної Ради України.

До складу такої комісії входять народні депутати з ураху­ванням принципу пропорційного представництва депутат­ських фракцій (депутатських груп), спеціальний прокурор і троє спеціальних слідчих. Питання про висновки і пропо­зиції спеціальної тимчасової слідчої комісії включаються до порядку денного пленарних засідань Верховної Ради без голосування і розглядаються невідкладно після їх надання Президентові України та народним депутатам.

За наявності підстав Верховна Рада України не менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рі­шення про звинувачення Президента України.

Рішення про усунення Президента України з поста в по­рядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного скла­ду після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину.

Контроль за дотриманням прав і свобод людини є од­нією з пріоритетних функцій парламентів багатьох країн. Ця функція здійснюється парламентами як безпосередньо, так і через діяльність спеціальних уповноважених — омбудсме- нів, контролерів, ревізорів тощо. Інститут омбудсмена було засновано у Швеції в 1809 р., а на сьогодні він поширений у багатьох державах світу. Проте функції уповноважено­го парламенту в різних країнах різні. Як відомо, у Швеції омбудсмени опікуються питаннями юстиції, споживачів, еко­номічної свободи, преси; У ФРН і Данії — оборони; у Фін­ляндії — юстиції, рівності прав чоловіків і жінок, захисту прав споживачів та контролю за конкуренцією; в Угорщині — національних та етнічних меншин; у Канаді — національних мов.

Функції парламентського уповноваженого визначаються статтею 101 Основного Закону та Закону України «Про Упо­вноваженого Верховної Ради України з прав людини». При цьому відповідно до статті 55 Конституції України кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Завдяки діяльнос­ті омбудсмена здійснюється захист прав громадян України, у тому числі й за кордоном.

Принциповим положенням Закону України «Про Уповно­важеного Верховної Ради України з прав людини» є норма про те, що діяльність омбудсмена не припиняється у зв’язку із завершенням каденції Верховної Ради України чи її роз­пуском. Фактично Уповноважений Верховної Ради Укра­їни з прав людини діє як самостійна інституція. Контрольна функція парламенту за дотриманням прав і свобод людини здійснюється безперервно.

Згідно з пунктом 17 статті 85 Основного Закону парла­мент щорічно заслуховує доповіді омбудсмена про стан до­тримання та захисту прав і свобод людини в Україні.

Частину контрольних функцій щодо забезпечення прав людини парламент здійснює безпосередньо через затвер­дження Державного бюджету і програм соціального, еконо­мічного, культурного розвитку, схвалення програми діяль­ності уряду і контролю за його діяльністю, заслуховування щорічних послань Президента України.

1.6.