Форми державного устрою країн ЄС

Форма державного устрою - це елемент форми держави, який характеризує внутрішню структуру держави, спосіб її полі­тичного та територіального поділу, що зумовлює певні взаємини органів усієї держави з органами її складових частин.

За формою державно-територіального устрою держави поділяються на прості (унітарні) та складні (федерації, конфедерації, унії, протекторати, союзи, співдружності).

Унітарна держава (з лат. ипиб, ипіїаз - «один», «єдність») - це держава, територія якої поділяється на територіальні одиниці, які не мають ознак державності. Саме такі держави найбільш поширені у Євросоюзі (Польща, Швеція, Мальта, Люксембург тощо).

У складі окремих унітарних держав-членів ЄС існують авто­номні утворення, що наділені певною самостійністю, але не мають суверенітету. Іноді такі країни називають унітарними державами з автономними включеннями. До цієї групи нале­жать: Корсика у Франції; автономні області в Італії; Азорські острови та Мадейра в Португалії; Гренландія та Фарерські острови в Данії; автономні співтовариства в Іспанії; Аландські острови у Фінляндії.

Унітарна форма держави закріплена положеннями окремих європейських конституцій. Так, Конституція Італійської Респуб­ліки проголошує: «Республіка єдина і неподільна, визнає та заохочує місцеві автономії; здійснює найширшу адміністра­тивну децентралізацію у тих сферах діяльності, які належать до компетенції держави; координує принципи і методи законодав­ства стосовно вимог автономії та децентралізації»¹⁶. У Консти­туції Франції йдеться про те, що Франція утворює із заморськи­ми народами Союз, заснований на рівності прав та обов’язків без расових і релігійних відмінностей.

Конституція Італійської Республіки (з передмовою Володимира Шаповала). Київ : Москаленко О. М., 2018. С. 21.

Позиція держави щодо основ унітарності на засадах авто­номного устрою відображена в Конституції Іспанії 1978 року.

Автори Конституції Іспанії ґрунтувалися на ідеї неминучості децентралізації влади як необхідної частини процесу демокра­тизації країни при безумовному збереження єдності держави. Відповідно до вказаного припису була утворена нова адмініст­ративно-територіальна структура держави (Закон від 14 жовтня 1983 року), яка включила в себе автономні утворення, провінції і муніципалітети. Нові регіональні об’єднання - автономії перетворилися на ключовий елемент адміністративно-терито­ріального устрою країни. Нині в Іспанії налічується 17 авто­номних спільнот. Ст. 143 Конституції цієї держави надала право провінціям, які мають територіальну, історичну, культурну та економічну спільність, можливість отримання самоврядування і створення регіональних автономних об’єднань.

Конституція проголосила кастильську мову офіційною мовою іспанської держави, ураховуючи при цьому решту мов, на яких розмовляють в Іспанії в автономних спільнотах, відпо­відно до тексту їхніх статутів (ст. 3). У всіх статутах автономій зафіксовано, що влада виходить від народу, тобто, не надається державою, що можна розцінювати як одну з ознак федеративної моделі. Однак Конституція Іспанії у ст. 145 спеціально вказує, що «в жодному разі не допускається створення федерації регіо­нальних автономних об’єднань», а її ст. 2 визнає органічний зв’язок унітарної держави та автономії. Відповідно до Консти­туції, трьом історичним регіонам була надано широка автоно­мія. У них почали діяти власні парламенти, уряди і верховні суди^[163], що свідчить про трансформацію класичних форм дер­жавного устрою. В ЄС з'явився новий різновид унітарної держа­ви, який отримав назву «регіональна держава». Таку форму дер­жавного устрою, частково реалізовану в Італії та Іспанії, окремі дослідники вважають уособленням рис унітарної держави (єдність країни) і федерації (велика автономія областей)^[164], компромісом між федеративним та унітарним устроєм.

Унітарна держава нині є найбільш поширеною у світі формою державного устрою. Понад 85 % країн обрали унітарну форму свого територіального устрою.

Зазвичай унітарними є держави мононаціональні, а багатона­ціональні мають федеративний устрій. Проте таке правило не є обов'язковим. Так, Конституція Республіки Болгарія 1991 року, проголошуючи Болгарію, на території якої проживає національ­на меншина (турки), єдиною з місцевим самоврядуванням, додає, що у державі утворення територіальної автономії вва­жається неприпустимим.

Унітарним державам властиві такі ознаки:

- єдина конституція, норми якої застосовуються на всій території без винятків і обмежень;

- єдина система вищих органів державної влади (голова, парламент, уряд), юрисдикція яких також поширюється на територію всієї країни;

- єдине громадянство - жодні адміністративно-територіаль­ні одиниці власного громадянства мати не можуть;

- єдина система права - місцеві органи управління зобов'я­зані застосовувати норми, що ухвалюються центральними органами державної влади. Їхня власна нормотворча діяльність має абсолютно підлеглий характер;

- єдина судова система - правосуддя здійснюється на всій території країни, керується єдиними нормами матеріального і процесуального права. Судові органи, що створюються в адмі­ністративно-територіальних одиницях, є ланками єдиної центра­лізованої судової системи;

- територія унітарної держави поділяється на адміністра­тивно-територіальні одиниці, які не мають жодної політичної самостійності.

Дослідники часто визнають, що наявність автономних утво­рень у складі унітарних держав ускладнює політико-терито- ріальну організацію, вносить у неї певну асиметрію, але сам по собі цей факт не виводить окремо взяту країну за рамки унітар­ності та не перетворює її на федерацію, адже, автономність і суверенність - не тотожні виміри самостійності політико- територіальних одиниць, суб'єктів^[165].

Сучасна тенденція щодо устрою держав-членів Євросоюзу залишається сталою.

Найбільш поширеною формою складного державного устрою є федерація, яка є союзною державою, що об'єднує кілька держав або державних утворень.

Федерація - союзна держава, частини якої (штати, землі, округи) мають державний суверенітет, що не порушує цілісності всієї союзної держави. Це держава, територія якої поділяється на суб'єкти. Власною державністю володіють як самі федерації, так і її суб'єкти, але права виходу зі складу федерації не мають. Федерації бувають договірні та конституційні. На сьогодні у світі налічується 28 федеративних держав.

Договірні федерації - це результат добровільної угоди кіль­кох незалежних держав про об'єднання в одну державу. Суб'єк­ти в таких федераціях відрізняються високим рівнем політичної автономії^[166].

В умовах ЄС федерацій, заснованих на договорі (союзні), немає. Щоправда, окремі з країн (Австрія, ФРН) подолали етапи договірної федерації. Під час створення федеративної держави на основі союзу окремих держав суб'єкти можуть обумовити можливість виходу з федерації. Історія знає такі факти, проте з плином часу ряд найважливіших ознак союзної федерації (авт. - право суб'єктів федерації на вихід з її складу, можли­вість вступати в зносини з іншими державами) були втрачені.

На прикладі Австрії покажемо взаємини між центром і суб'єктами федерації. В її складі дев'ять земель, одна з яких - столиця Відень (ч. 2 ст. 2 Конституції).

Конституція 1920 року встановила, що територія Австрії складається із самостійних земель, без права виходу зі складу федерації. Для зміни меж суб'єктів потрібне ухвалення аналогічних законів самій федерації та самим землям. При укладанні міжнародного договору, що змінює межі країни, також потрібна згода земель (ст. 3).

Глава держави - всенародно обраний президент, проте основні повноваження щодо управління країною здійснює уряд на чолі з канцлером.

У суб'єктах федерації є свої парламенти (ландтаги). Виконав­чу владу очолює глава уряду (ландесхауптманн), який обирає ландтаг і приводить до присяги федеральний президент. Феде­ральна влада формального впливу на призначення не має. При розподілі повноважень, які закріплені в конституції, значна перевага надана федеральній владі. У їхньому віданні перебу­вають не лише міжнародні справи, економіка і фінанси, безпека, промисловість та транспорт, а й навіть шкільна освіта. Глав управлінь громадської безпеки на землях призначає безпо­середньо глава МВС Австрії за згоди очільників земель. Землі мають свої конституції та громадянство, але не мають своєї мови. Державною мовою країни є німецька (ст. 8). Землі можуть

укладати міжнародні договори лише з країнами, що межують, або їхніми частинами в межах своєї компетенції та за згодою федеральної влади.

Конституційні федерації з'явилися внаслідок зростання рівня автономії місцевих територіальних одиниць і створені через закріплення в конституції принципу розподілу країни на суб'єкти федерації з відповідним розподілом повноважень (Бельгія). Вони з'являються за рішенням центру без волевияв­лення з боку суб'єктів.

Бельгія утворилася як унітарна держава, проте наприкінці XX ст. під час послідовних конституційних реформ стала унікальною багаторівневою федерацією. Конституціоналісти не можуть назвати жодного іншого прикладу конституційної модернізації унітарних держав у федерації^[167]. Відповідно до ст. 2 Конституції країна ділиться на три спільноти, які здійснюють культурно-лінгвістичну автономію, - фламандське, французьке та німецькомовне. Ст. 3 поділяє державу на три регіони, які мають територіально-адміністративну та господар­ську автономію: Фландрія, Валлонія та Брюссельський столич­ний регіон.

Кордони суб'єктів федерації можуть змінюватися лише рішеннями їхніх законодавчих органів. Формально уряд країни призначає король і затверджує двопалатний федеральний парламент. Очолює його зазвичай представник партії, що пере­могла на виборах. Конституція вимагає, щоб кабінет міністрів, крім прем'єра, складався не більше ніж із 14 осіб - порівну від фламандської та французької громад. Під час гострої політичної кризи 2010-2011 рр. через нездатність партій домовитися країна жила без уряду понад 1,5 року.

У сферу відповідальності регіонів входить керівництво еко­номікою, включаючи зовнішню торгівлю та запровадження місцевих податків і зборів, питання розвитку територій, екології та інших. Кожен регіон і спільнота мають свої парламент та уряд. Компетенцію суб'єктів закріплено в конституції, а центр здійснює «залишкові», не передані їм повноваження. Це, наприклад, питання зовнішньої політики, оборони та боротьби зі злочинністю, державних фінансів, у тому числі перерозподілу доходів, ядерної енергетики та управління держкомпаніями. Водночас у конституції прописана можливість визначення пере­ліку виняткових повноважень федерації, після чого вже регіони отримають усі повноваження, що залишилися.

У літературі виділяється понад 30 ознак федерації™, проте ми наведемо ключові:

- держава має свою символіку, і суб'єкти федерації мають власну символіку;

- є федеральна конституція і конституції суб'єктів з розме­жуванням предметів відання та визначенням предметів спіль­ного відання; конституції суб'єктів не затверджуються цент­ральною владою; акти суб'єктів діють лише на її території;

- територія федеративної держави в політико-адміністра- тивному плані не є єдиним цілим. Вона складається з територій суб'єктів федерації. Державні утворення, що складають федера­цію, не є державами, бо вони не мають свого суверенітету. У разі порушення союзної конституції чи союзного законодавства, центральна влада має право на застосування примусових заходів щодо суб'єкта федерації. Останні зазвичай не мають права одностороннього виходу (права сецесії) з об'єднання;

- існують двопалатні парламенти, одну палату представ­ляють суб'єкти федерації (бікамеральні держави). Депутатів від суб'єктів федерації може обирати народ чи призначати уряд або парламент суб'єктів федерації;

- наявність декількох правових систем, з яких одна (система федерального права) має верховенство щодо права суб'єкта федерації;

Батанов О. В. Федералізм у сучасному світі: критичний погляд на проблеми доктри­ни та практики. Часопис Київського університету права. 2021. № 1. С. 73.

- наявність двох рівнів державної влади. Федеральна влада (влада держави загалом) має всю повноту зовнішнього сувере­нітету та значну частину внутрішнього суверенітету. Влада суб'єкта федерації має обмежений внутрішній суверенітет;

- однією з формальних ознак федерації є наявність гро­мадянства суб'єктів федерації: кожен громадянин вважається громадянином союзу та державного утворення. Така система закріплюється конституціями ФРН та Австрії.

Зазвичай усі суб'єкти федерацій у державах-членах ЄС мають однаковий юридичний статус. З позицій визнання їхнього політико-правового статусу вони є державними утвореннями. Останні не є державами, хоча нерідко наділені багатьма відповідними ознаками, крім державного суверенітету. Тобто державні утворення не можуть здійснювати самостійну внутрішню (з багатьох питань) і зовнішню політику. З цим пов'язане і те, що суб'єктами федерацій не визнається право виходу з її складу - так зване право сецесії.

Конфедерація - це союз держав, об'єднаних на основі дого­вору для здійснення спільних політичних цілей, який зобов'язує ухвалювати узгоджені рішення, зокрема і з питань внутрішньої безпеки. У своєму розвитку через конфедерацію пройшли такі держави, як Нідерланди (1579-1795 рр.), Німеччина (1815­1866 рр.). Останні відомі конфедеративні утворення в Європі - Сербія та Чорногорія у 2003-2006 рр., які нині є кандидатами на вступ до Євросоюзу.

Отже, сучасний державний устрій окремих державав-членів ЄС поступово еволюціонізує, грані між федеративною й унітар­ною державами все більше стираються. Типовим прикладом цього може слугувати розвиток державного устрою Італії та Іспанії.

4.