59. План

Правовые системы романо-германской семьи по содержанию существенно отличаются друг от друга, и особенно их публичное право, что связано с различиями в политической ориентации и

59

степени централизации.

Чтобы убедиться в правильности этого утверждения, следует, во-первых, обратиться к категориям, в соответствии с которыми систематизированы нормы права, и, во-вторых, изучить первичный элемент этих систем, то есть норму права, которая повсюду понимается одинаково.

Глава 1. СТРУКТУРА И ПОНЯТИЯ

60. Публичное право и частное право. Во всех странах романо-^ германской правовой семьи юридическая наука объединяет правовые

нормы в одни и те же крупные группы. Повсюду мы встречаемся с од-?ним и тем же фундаментальным делением права на публичное и час-^тное, которое основано на идее, очевидной для всех юристов этой .семьи, а именно: отношения между правящими и управляемыми вы-. двигают свои, свойственные им проблемы и требуют иной регламен-; тации, чем отношения между частными лицами. Общий интерес и .частные интересы не могут быть взвешены на одних и тех же весах. ^   Добавим к этому, что уважение к праву куда легче внушить частным лицам (государство может играть здесь роль арбитра), чем госу-I; дарству — носителю власти.

"<'   В течение долгого времени деление «публичное право — частное

право» рассматривали в рамках учения, считавшего право «естествен-Ц ным порядком», независимым от государства и высшим по отношению ^к нему. Фактически при этом все внимание юристов было сконцентри-@ровано на частном праве; занятие публичным правом казалось бес-в^ плодным и одновременно опасным.

между частными лицами (преступник и жертва или его семья) и, сле-"довательно, не лежало полностью в сфере «публичного права».

;'   Некоторые авторы, работающие на стыке права, политической науки и науки управления, давно уже делали попытки изучения норм публичного права. Однако поскольку речь шла о материях, тесно связанных с различными политическими режимами и национальными управленческими структурами, эти попытки не имели серьезного практического значения. Не составляло большого труда описать и даже подвергнуть критике действующие институты и дать правителям соответствующие рекомендации. Но такого рода работа уже по самой логике вещей существенно отличалась от того, что совершили университеты в области частного права.

60

Новые перспективы для развития публичного права открылись тогда, когда во многих странах восторжествовала доктрина, утверждавшая примат разума и существование естественных прав человека, что повлекло создание в этих странах демократического режима;

Тогда выявилась необходимость реализовать на практике то, что доселе было лишь идеалом: государство, не управляемое более монархом, помазанником божьим, должно было получить разумную организацию и при этом особенно важно было действенным образом оградить естественные права граждан от злоупотреблений власти. Еще более насущной стала эта потребность в XX веке, когда «полицейское государство» прошлого уступило место «государству благоденствия», стремящемуся создать новое общество и оказавшемуся перед лицом все возрастающего числа задач.

Остро встала проблема, каким образом удержать в рамках и проконтролировать эту многогранную деятельность, которая по логике вещей требует неограниченной власти. Органы управления руководят социальным и экономическим развитием страны, устанавливают ограничения права собственности, регламентируют профессиональную деятельность, выдают разрешения и лицензии, жалуют льготы.

Как мы видим, возникают новые проблемы, и мы спрашиваем себя, а не относятся ли они не столько К праву, сколько к недавно возникшей науке управления. Эти новые проблемы наслаиваются на старые, которые, в свою очередь, приобретают новое звучание. Как сделать так, чтобы суды, учреждаемые государством и выносящие решения от его имени, оставались достаточно независимыми от политической власти? Как заставить государственную администрацию подчиняться судебной юрисдикции и выполнять выносимые ею решения? Чтобы публичное право действовало, нужен высокий уровень гражданской сознательности. Реализация этого права достижима, лишь если общественное мнение требует от правителей и администраторов подчинения дисциплине и контролю; она предполагает, что правители видят в управляемых граждан, а не подданных. Опыт показывает, что наибольшие трудности могут возникать тогда, когда администрацию побуждают принять меры элементарной справедливости или отказаться от явно неразумного проекта'.

61. Публичное право не вполне совершенно. Все указанные условия обеспечить было трудно; этого достигли в некоторых странах довольно поздно и весьма недостаточно.

Это можно продемонстрировать на примере Франции, несомненно являющейся страной, где административное право достигло наиболее высокой степени развития. То, что создано Государственным советом

1 См.PeyrefitteA.Lemalfran^ais. 1977.Ch. XXIV, XXV. 61

Франции, с этой точки зрения достойно восхищения: данной модели следуют многое государства, и даже английские юристы отдают ей должное'. Тем не менее сколько недостатков и слабых мест можно найти в этом хваленом административном праве! Стремление не вмешиваться в сферу общих судов привело Государственный совет к отказу от контроля за судебной полицией. С другой стороны, полицейским властям предоставлены широчайшие полномочия по задержанию лиц, подозреваемых в деятельности, характер которой определен весьма туманно.

Административное право, как и уголовное право, в конечном счете в значительной степени применяется или не применяется по усмотрению администрации. Добавим к этому, что административные суды во Франции не считают себя правомочными давать какие-либо приказы администрации2, они ограничиваются аннулированием незаконных актов и признанием за частными лицами права на возмещение ущерба. Длительность административного процесса и трудность исполнения решений также ослабляют эффективность административного права3.

Скандалы во Франции сравнительно редки и незначительны, но не стоит на этом основании делать обманчивых выводов. Их небольшое число объясняется чувством долга и сознательностью администрации, как правило очень квалифицированной. Само по себе административное право, с его контрольными функциями и административными санкциями, бессильно предотвратить эти скандалы.

Если таково положение во Франции, стране административного права, то каково же оно в тех странах, где либеральная традиция слабее, а администрация меньше, чем французская, уважает право?