ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЗАКОННОСТИ КАК ОСНОВОПОЛАГАЮЩЕГО ПРИНЦИПА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

А.Н. Попов

Начальник кафедры государственно-правовых и гражданско-правовых дисциплин Тамбовского филиалаМосУ МВД России, кандидат юридических наук

Одним из правовых явлений, характеризующих подлинно демократическое государство, является реально действующий институт местного самоуправления.

Одним из важнейших условий законной и эффективной деятельности местных сообществ является наличие адекватной правовой базы.

2 Сергеев К.А. Приостановление предварительного расследования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 8. 1 Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1995.

Приняв за основу главный, доминирующий признак нормативных актов - их юридическую силу -все действующие нормативно-правовые акты, регулирующие муниципальные отношения в Российской Федерации можно разделить на восемь основных групп (видов).

I Центральное место в системе законодательства Российской Федерации занимает Конституция страны, которая содержит начала всех правовых актов и провозглашает как одну из основ народовластия институт местного самоуправления. Согласно заложенной в Конституции концепции разграничений полномочий вопрос установления общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст.

Конституционные нормы обладают верховенством и высшей юридической силой в отношении всех иных законодательных актов, включая нормы муниципального права независимо от субъекта их издавшего - Президента России, представительного органа субъекта Федерации или коллективного решения населения муниципального образования по тем или иным вопросам местного значения. При этом Конституция Российской Федерации не только представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения, но и является "императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства" .

II Вторую группу правовых актов, регулирующие муниципальные отношения в Российской Феде- рации составляют федеральные законы о местном самоуправлении1. Федеральными нормативными пра- вовыми актами осуществляется регулирование вопросов, связанных с обеспечением прав населения на осуществление местного самоуправления. Среди них: компенсирование местному самоуправлению до- полнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государ- ственной власти; государственная защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; установ- ление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц ме- стного самоуправления; определение порядка судебной защиты прав местного самоуправления; уста- новление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение ими за- конов.

Третью группу нормативно-правовых актов образуют Указы Президента Российской Федерации.

В четвертую группу муниципально-правовых актов входят постановления Правительства Российской Федерации и иных органов федеральной исполнительной власти. В качестве примера такого рода нормативно-правовых актов можно привести постановления Правительства Российской Федерации от 27.01.1995 № 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" или от 27.06.1996 № 755 "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления"1 и др. Кроме того, в деятельности муниципальных органов применяются юридические нормы, содержащиеся в различных нормативно-правовых актах российских министерств и других центральных ведомств (напр. министерств юстиции, народного образования, внутренних дел, финансов и т.д.). Уже сейчас, отмечает В.В. Таболин, в деятельности органов местного самоуправления широко применяются предписания и инструкции, изданные федеральными органами исполнительной власти2, как, например, о порядке сбора и обработки годовой бухгалтерской отчетности организаций и представления сводной информации органам государственной власти и местного самоуправления, а также другим заинтересованным пользователям, утвержденный Госкомитетом РФ по статистике 27.09.1995 № 157 по согласованию с Министерством финансов и Госналогслужбой России3.

V Пятую группу составляют нормативно-правовые акты по вопросам местного самоуправления, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Перечисленные полномочия субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, согласно Конституции России относятся к так называемым вопросам совместной компетенции с федеральным центром. Для данной группы нормативно-правовых актов характерна иерархия законов по вертикали, имеющая определенные черты соподчиненности: в случае, если закон субъекта Федерации противоречит федеральному закону, изданному по предметам совместного ведения, то действует федеральный закон2.

Кроме того, субъекты Федерации вправе самостоятельно законодательно регулировать те сферы местной жизни, которые в области их праворегулирования относятся исключительно к ведению субъектов Федерации, например, вопросы административно-территориального устройства3.

На современном этапе законодательство субъектов Федерации является важным элементом системы правового регулирования местного самоуправления и укрепления законности в стране. Оно выполняет функцию интенсификации процесса развития местного самоуправления путем правовой регламентации различных его аспектов, служит источником совершенствования федерального законодательства.

VI В следующую группу входят нормативно-правовые акты, принимаемые представительными ор- ганами местного самоуправления или населением непосредственно. Это прежде всего уставы и иные общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, виды и процедуру принятие которых соответственно регламентирует устав конкретного муниципального образования. Ус- тавы муниципальных образований являются необходимым элементом правовой основы местного само- управления. В уставе конкретизируется территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления, обозначаются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования, указываются формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, определяется структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправ- ления, устанавливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и огова- риваются другие важнейшие положения об организации и деятельности местного самоуправления. Ус-

Таболин В.В. Муниципальное право. Лекция по курсу / Академия управления МВД РФ. М., 1997. С. 56.

Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1996. № 5. С. 28 - 32.

Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 1998.

По этому вопросу см., напр.: Козлов А.Е. Конституционное право. М., 1996. С. 220.

Подробнее см.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н.

тав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно на основе законов Российской Федерации и законов соответствующего субъекта Федерации и принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления.

Принятый устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Основанием для отказа в регистрации может быть только противоречие его федеральной Конституции федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Вопрос о регистрации устава муниципального образования, отмечает В.В. Таболин, вызывает недоумение . Местное самоуправление означает осуществление народовластия на местах, это форма народовластия, а его устав регистрирует орган государственного управления. Автор поддерживает позицию ученого в том, что у государства имеется достаточно юридических возможностей обеспечения законности уставов муниципальных образований без этой по сути незаконной и неправовой регистрации. Кроме того, наличие обязательной регистрации устава муниципального образования еще не гарантирует от устранения нарушений закона в данном документе. Так, прокуратурой Тверской области было изучено треть действующих уставов муниципальных образований. Во всех уставах были установлены нормы, противоречащие федеральным законам, законам Тверской области, однако управление юстиции администрации области в регистрации таких уставов по причине их противоречия действующему законодательству, ни одному из муниципальных образований не отказало, проштамповав беззакония .

Кроме устава деятельность муниципального сообщества регулируется и иными местными нормативными и правоприменительными актами:

регламент (положение) - правовой акт, определяющий статус, порядок организации и иные процедурные вопросы в деятельности органа местного самоуправления;

постановления, решения - нормативно-правовые акты представительного органа местного самоуправления, имеющие общеобязательное значение;

- распоряжения, приказы, инструкции - правовые акты оперативно-распорядительного характера. Необходимо иметь в виду, что приведенный перечень правовых актов местного самоуправления не

является исчерпывающим, ибо в соответствии с упомянутым Законом "Об общих принципах..." наименования, виды, порядок принятия и вступления в силу правовых актов определяется населением или представительным органом местного самоуправления самостоятельно и фиксируется в уставе муниципального образования (ст. 19 п. 1).

Таким образом, в области правотворчества местному самоуправлению предоставляются широкие полномочия, при этом законодатель ставит лишь одно ограничение - соблюдение принципа законности, т.е. муниципально-правовые акты должны соответствовать федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации (ст. 19 п. 1).

VII Особое место в рассматриваемой классификации правовых актов занимают судебные решения по различным вопросам организации и деятельности местного самоуправления, принимаемые Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом России, Высшим Арбитражным Судом России, а также судами общей юрисдикции. Вопрос о правовой природе данной группы актов в юридической литературе относится к числу дискуссионных. В общей теории права данные акты определяются как интерпретационные и они не являются источником права, хотя в имеющихся публикациях по конституционному, муниципальному, трудовому праву такой источник права называется. В целом, в юридической науке устоялась точка зрения, утверждающая неправомерность признания постановлений суда в качестве источников права, поскольку роль судебных органов состоит не в нормотворческой, а в правоприменительной деятельности. Суды призваны применять право, а не творить его. Вместе с тем, проводимая в России правовая реформа заставляет по новому взглянуть на казалось бы устоявшиеся, традиционные вопросы. Так, Конституционный Суд Российской Федерации с формальной точки зрения не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе выше актов парламента и Президента России, но по существу он таковым является.

1 Таболин В.В. Муниципальное право: Лекция по курсу. М.: Академия управления МВД РФ, 1997. С. 55.

2

Прокурорский надзор за исполнением законов: прошлое и настоящее. М., 1998. С. 54.

Судебная практика в виде постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации о защите права граждан на осуществление местного самоуправления постепенно складывается в самостоятельную систему актов применения норм муниципального права. Они имеют большое превентивное и воспитательное значение и играют самостоятельную роль в развитии механизма правового регулирования местного самоуправления в масштабах всего государства.

VIII Специфическую группу юридических норм, регулирующих муниципальные правоотношения в Российской Федерации, составляют нормы международного права. Особое значение для становления и развития местного самоуправления в России, его правового регулирования имеет Европейская Хартия о местном самоуправлении . Основная цель Европейской Хартии - показать, что степень самостоятельности местных органов власти является основным критерием подлинной демократии . В соответствии с данной целью, в Хартии обобщен лучший европейский опыт, изложены главные принципы организации местного самоуправления, которые, согласно с ст. 2 указанного документа, должны быть закреплены национальным законодательством и, по возможности, конституцией страны. Принципы организации местного самоуправления, провозглашенные в Европейской Хартии являются обязательными для Российской Федерации - в силу ее членства в Совете Европы и ратификацией Государственной Думой данного международно-правового документа . Иными словами, Европейская Хартия о местном самоуправлении выступила в качестве модельного законодательного акта при формировании российских основ муниципального права и дала мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом лучшего европейского опыта.

Представленная классификация нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальные отношения не является единственной, но представляется, что данная схема наиболее адекватно отражает действующие в Российской Федерации муниципально-правовые акты. Возможны и иные схемы расположения норм муниципального права по самым различным критериям: по источникам муниципальных норм, их юридической форме и выполняемым функциям, по уровню действия муниципально-правовых актов и т.д. Обозначенные критерии являются факультативными и они лишь дополняют предложенную классификацию, построенную на основе главного, доминирующего свойства муниципально-правовых актов - их юридической силе.

В представленную классификацию не вошли некоторые корпоративные нормы, затрагивающие отдельные стороны муниципальных отношений, например Устав Союза Российских городов или Устав Всероссийского общественно-политического движения в поддержку местного самоуправления "Российский Союз местного самоуправления" . Нормы данных корпоративных организаций не являются общеобязательными для исполнения местными сообществами, ибо подобные союзы и ассоциации лишь содействуют осуществлению местного самоуправления в Российской Федерации и согласно действующему законодательству им не передаются полномочия органов местного самоуправления.

Отдельные авторы в состав муниципально-правовых норм предлагают включать нормы фидуциарного права, которые "успешно могут регулировать общественные отношения, дополняя, подкрепляя и корректируя позитивное право, исходившее от государства" . Таким образом, применение норм фидуциарного права, основанных "на доверии, на нормах морали, обычаях, деловых обыкновениях («купеческое право»), нормах религиозного права" и т.д., возможно лишь в отношениях частных лиц, а органы местного самоуправления обязаны строить свою деятельность исходя из принципа законности, т.е. на основе законов Российской Федерации, законов ее субъектов, уставов муниципальных образований .

Европейская Хартия местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник. М., 1998. С. 22 - 27.

2 Новикова Л.А. Соответствие российского законодательства о местном самоуправлении международным (европейским) стандартам // Местное самоуправление: Труды Академии управления. М., 1998. С. 124.

3 О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

Местное самоуправление в России находится на начальной стадии своего развития и российская модель самоуправления ни в организационном, ни в правовом плане окончательно еще не сформирована. Но в любом случае, необходимо помнить, что эффективное функционирование системы местных сообществ будет достигнуто лишь в том случае, если за основу их деятельности будут взяты закономерности внутреннего развития общества, причем достижение максимального синергетического эффекта возможно лишь исходя из логической цепочки: хозяйственная самостоятельность - самоуправление -правовое обеспечение самоуправления .

Правовое обеспечение местного самоуправления подразумевает принятие таких законодательных актов или рамочных законов, исполнение и строгое соблюдение которых в максимальной мере создает условия для эффективного развития местных сообществ, устанавливает правовой барьер от посягательства на их права, свободы и законные интересы. Действие принципа законности, применительно к проблеме местного самоуправления, необходимо рассматривать с позиций различных уровней: соответствие принципу законности в правовых актов, принимаемых федеральными органами власти; законность правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации; обеспечение законности в принимаемых нормативных и правоприменительных актах органами местного самоуправления. К сожалению, еще раз приходится констатировать, что процесс становления, организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации сопровождается многочисленными нарушениями законности, происходящими на всех трех вышеназванных уровнях власти.

На федеральном уровне нарушения законности в организации местного самоуправления являются результатом нормотворческих ошибок и пробелов, допускаемых высшим законодательным органом страны, а также несогласованностью издаваемых указов Президента Российской Федерации с отдельными положениями законодательных норм .

Принятие в последние годы Государственной Думой Российской Федерации блока федеральных законов по различным аспектам деятельности местного самоуправления частично устранили имеющиеся коллизии в муниципальном законодательстве. Вместе с тем, следует учитывать, что нормы муниципального права - как комплексной отрасли российского права, специфичны. Их особенностью, отмечают некоторые ученые, является то обстоятельство, что в своей совокупности данные нормы вторичны, производны и обращены к законодательным актам более высокого уровня - т.е. к правовым нормам конституционного, административного, гражданского и иных отраслей права . Таким образом, с особой актуальностью встает вопрос о непротиворечивости муниципально-правовых норм, их гармоничном сочетании и взаимодействие с общей системой права.