3. Механизмы реализации модели социального страхования

Необходимость реформирования системы социального страхования вызвала рост законотворческой активности в этой области, в результате чего различными организациями было разработано несколько законопроектов.

Однако в данном случае наибольший интерес представляют те концептуальные положения и ключевые понятия, которые легли в основу законопроектов. В документах, регламентирующих деятельность социального страхования и социальной помощи, прежде всего должны быть точно определены термины и стоящие за ними понятия (понятийные конструкции). Это позволит однозначно понимать статьи документов, сделает их работоспособными, предотвратит их расширительное толкование. В первую очередь речь идет о таких понятиях, как «страхование», «государственное страхование», «субъект страхования».

Естественно, что прежде всего в законопроектах рассматриваются вопросы социальной защиты, социального обеспечения и страхования. Несмотря на то, что данные понятия хорошо разработаны в научной литературе, широко применяются в практической деятельности и нашли отражение в ряде принятых документов, тем не менее их трактовка в законопроектах различна.

Так, в законопроектах говорится о пособиях по социальному страхованию. Это не совсем точно, так как совмещены две различные по механизму функционирования системы: социальное страхование и социальное обеспечение. Первая предусматривает договорной принцип (даже при обязательном отчислении) взаимодействия и равенство субъектов системы. Вторая предполагает пассивную защиту. В социальном страховании выдается не пособие, а возмещается ущерб, выплачиваются страховые средства, и т.д.

Заметно, что авторы документов не могут отказаться от старой схемы государственного регулирования системы социального страхования, основанной на принципах бесспорного и обязательного изъятия средств и распределения их среди застрахованных.

В законопроектах социальное страхование рассматривается как обязательное и в силу этого гарантированное. В связи с этим предлагается система управления в виде фонда социального страхования, который является фактически государственным образованием и ограничен только финансово-кредитными полномочиями.

Определенный интерес представляет достаточно четкая организационная схема: источники финансирования и порядок управления средствами социального страхования, законодательно установленная форма контроля за деятельностью фонда социального страхования и всей системы; выделены ее основные субъекты, определен статус каждого из них, хотя схема взаимодействия их и не разработана. В систему социального страхования включены: государственное обязательное, негосударственное (дополнительное), добровольное, а также пенсионное, по безработице и медицинское страхование. Наиболее детально рассмотрено только государственное обязательное страхование. Хотя в законопроекте организационная схема разработана достаточно подробно, однако в том, как будет управляться сама система, много неясностей: четко не представлена структура управления на местах, кроме упоминания об отделениях фонда; не определены характер деятельности фонда на предприятиях и его взаимодействие с работодателями, кроме положения о том, что страховые взносы уплачивает работодатель; не прописаны взаимоотношения и с общественными организациями, в том числе, с профсоюзами.

Традиционный подход прослеживается и при выделении видов страхования: травма, заболевание, уход за членами семьи, санаторно-курортное лечение, карантин, временный перевод на другую работу и другие, т.е. речь идет о минимальном уровне страхования, хотя страховые случаи перечисленными не ограничиваются. Произвольно, без указания критериев, устанавливаются размеры пособий, четко определена лишь нижняя планка: пособие не должно быть ниже месячной минимальной оплаты труда.

Согласно концептуальным разработкам отдельных авторов, основными источниками финансирования являются обязательные взносы работодателей, отчисления из государственного бюджета (налоги), обязательные страховые взносы работающих граждан и коммерческая деятельность самого фонда. При такой схеме вся система социального страхования практически полностью финансируется работниками (через предприятие или индивидуально), но они лишены права участвовать в управлении этими средствами. Поскольку на предприятия ложится основная нагрузка, это приведет не только к уклонению работодателей от уплаты страховых взносов, но и к снижению инвестиций и сокращению производства.

При этом уровень социальной защищенности работника значительно снижается по сравнению с прошлой и существующей системами социального страхования: сокращается размер пособий по временной нетрудоспособности, пособие по заболеваемости выдается лишь с четвертого дня заболевания, а по болезни члена семьи — лишь на три календарных дня, и т.д. В проекте не определен статус комиссии по назначению пособий на предприятии, структура фонда социального страхования разработана лишь до уровня территориальных (отраслевых) отделений. Можно сделать вывод, что во многом система финансирования построена по старой схеме: размер отчислений зависит от фонда заработной платы.

За рамками законопроекта остались такие важные положения, как размеры начислений на фонд заработной платы и отчислений из бюджета, а также дифференцирование взносов, что является краеугольным камнем всей финансовой политики социального страхования. Эти положения оставлены на усмотрение государственных органов. Также не предусмотрены меры по регулированию взаимоотношений субъектов социального страхования, в том числе, в финансовой, экономической, правовой областях, не представлена система взаимодействия субъектов, т.е.

Регулирование трудовых отношений с помощью мер, предусмотренных в законопроектах, не будет эффективным прежде всего потому, что не предусмотрено стимулирование работодателей, работников к принятию мер, направленных на сокращение заболеваемости, снижение уровня травматизма, улучшение условий и охраны труда, и т.д. По сути дела чаще всего в законопроектах и иных документах представляется система не социального страхования, а социального обеспечения, выделяемого государством (фондом) в случае потери трудоспособности, получения травмы и т.п. Система представляет собой только финансовое обеспечение, да и то минимальное, при наступлении того или иного, так называемого, страхового случая. Но тогда это уже не система социального страхования.

Принятие данной концепции приведет и работодателей, и работников к массовому уклонению от уплаты страховых взносов, поскольку ни те, ни другие ни в какой степени не участвуют в работе системы социального страхования, и она не отвечает их потребностям. Уже сегодня многие предприятия, особенно малого и среднего бизнеса, довольно успешно уклоняются от уплаты налогов и отчислений в различные фонды. Усиление контроля за финансовыми отчислениями предприятий вряд ли приведет к успеху — затраты на контроль не окупятся средствами, полученными с помощью контрольных органов. Система санкций никогда не давала полной гарантии искоренения нарушений, она всегда выступала как дополнительное средство воздействия на субъекта. Единственно правильный путь — тщательная разработка способов привлечения всех субъектов к взаимодействию, в данном случае, в рамках системы социального страхования.

Анализ вариантов законопроекта показывает, что их главная цель — управление средствами социального страхования. Нам представляется, что целью законопроекта должно быть обеспечение социальной защищенности человека и свободы его развития, равных прав и возможностей людей для самореализации, соблюдение принципов социальной справедливости. Основополагающий принцип социального страхования — наиболее полная социальная защита населения (всех его категорий) от воздействия факторов объективного и субъективного характера.

Практически во всех законопроектах, как уже говорилось, основное внимание направлено, по существу, на социальное обеспечение. С одной стороны, это можно рассматривать как воспроизведение прежней схемы социального страхования, но поданной в иных терминах, а с другой стороны, это означает фактическое узаконивание порядка возмещения нанесенного гражданам ущерба без фиксации его виновников и степени их ответственности. Тем самым низкий уровень охраны труда приравнивается к стихийному бедствию.

В понятие «социальная защита» законопроекты, как правило, закладывают следующие положения:

- обязательное социальное страхование работника работодателем в соответствии с установленным страховым тарифом;

- обязательное профессиональное страхование работника от трудового риска;

- высокий уровень финансового обеспечения страховых случаев;

- обязательное социальное страхование лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью.

Согласно концепции, выдвигаемой разработчиками, социальная защита при таком подходе ориентирована прежде всего на обеспечение преимущественно общественных интересов, и сколько-нибудь существенная ориентация на работника отсутствует. Работник как полноправный субъект даже не упоминается в статьях, посвященных принципам социального страхования и социальной защиты. В законопроектах определены страхователь, страховая организация, но нет понятия «застрахованное лицо» и даже не указывается получатель страхового возмещения при наступлении страхового случая.

О пассивности социальной защиты может свидетельствовать и то, что наибольшее внимание в законопроектах уделяется финансовой стороне, определению источников и размеров выплат страховых сумм, а также процессу управления средствами социального страхования.

Введение единого тарифа для взносов по социальному страхованию не обеспечивает защиты граждан от эксплуатации, низкого уровня охраны труда и произвола работодателей. Тот же тариф предлагается использовать и для лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью, которым больше необходима защита от воздействия факторов объективного порядка.

Единая тарифная сетка взносов по социальному страхованию не только способствует развитию безответственности у работодателей, но в ней не учитываются интересы и потребности всех работников. Так, например, лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью, в состоянии сами обеспечивать условия своего труда, а значит могут платить меньшие по размеру взносы. Условия же труда на предприятиях (даже одного профиля) могут существенно различаться и по уровню охраны труда, и по вредности для здоровья человека, но законопроект устанавливает для них одинаковые взносы социального страхования.

В законопроектах не предусмотрена возможность для профсоюзного комитета, общественных организаций и трудового коллектива оказывать влияние на повышение социальной защищенности трудящихся, участвовать в той или иной степени в определении размера страхового взноса и регулировать эти взаимоотношения работников с работодателем. Указанное не относится к тому или, точнее сказать, тем законопроектам, которые разрабатывались профсоюзами.

В предложении о введении обязательного социального страхования отсутствует раздел о порядке определения степени риска труда, а также не указано, кто этот риск должен определять. В результате деятельность социального страхования как формы социальной защиты граждан сводится к возмещению нанесенного ущерба. В рассматриваемой модели не учитывается действительная степень трудового риска, а тяжелые и вредные условия труда уравниваются с эпидемиями и стихийными бедствиями. Причины ущерба не разделены на объективные, подлежащие компенсированию, и субъективные, которые общество в состоянии устранить. Модель не обеспечивает возможности участия работника в защите своих интересов.

Неразработанность механизма получения пособий сводит на нет действенность системы социальной защиты. Уровень пособий по возмещению ущерба, способы их выплат, приводимые в статьях закона, выглядят декларативно. Даже размер пособий не что иное, как декларация, поскольку в современных экономических условиях объективно невозможно возместить хотя бы 100% утраченного заработка, не говоря уже о предлагаемом 100% возмещении всех утраченных трудовых доходов.

Предложенные нормы компенсации гражданам трудовых доходов выглядят весьма странно: 100% заработка и иных трудовых доходов предлагается компенсировать в случае болезни и при несчастных случаях; по охране материнства и детства — только основной заработок в полном размере; пособие по безработице устанавливается в процентном отношении к основной заработной плате, а размер выплат по пенсионному страхованию — в процентном отношении не только к трудовому доходу, трудовому вкладу, но и к утрате общей или профессиональной трудоспособности.

Для того, чтобы сделать анализ более полным, целесообразно дополнить его перечислением прав и обязанностей субъектов социального страхования, перечисленных в законопроектах.

Работник (застрахованное лицо) имеет право быть застрахованным, а также право на обеспечение по различным видам обязательного социального страхования, на добровольное социальное страхование за счет личных средств (или средств работодателя). Но в обязательном порядке он должен быть застрахован.

Работодатель имеет право участвовать в добровольной форме социального страхования. Вместе с тем он обязан застраховать своих работников и платить страховые взносы.

Профсоюзный комитет имеет право создавать комиссии в целях проведения работы в области социального страхования, избирать в установленном порядке страховых делегатов, заключать коллективные договоры добровольного социального страхования из средств предприятия. В его обязанности входит: осуществление акций по обязательному социальному страхованию, назначение различных видов выплат по социальному страхованию в условиях и порядке, предусмотренных законодательством. Ни работнику, ни профсоюзному комитету не дано каких-либо прав на контроль за деятельностью тех или иных органов социального страхования, не предусмотрено право и на обжалование незаконных действий должностных лиц. Участие трудовых коллективов и общественных организаций в социальном страховании существенно повысит социальную защищенность трудящихся, обеспечит действие принципа социальной справедливости. Но, как правило, интересы работника во многом остались за рамками законопроекта.

Государство, в лице правительства, имеет право непосредственно контролировать деятельность всероссийского фонда. Но обязанностей у него значительно больше: проведение единой политики в области социального страхования, оказание поддержки системе социального страхования, осуществление ее судебной защиты, отчисление в систему социального страхования средств из госбюджета. Государство, кроме того, не должно взимать налоги со средств социального страхования.

Поскольку деятельность и интересы всех субъектов системы социального страхования не согласованы, а работнику и профсоюзному комитету отведена пассивная роль, создаются предпосылки для злоупотреблений при возмещении ущерба и убытков.

Наконец, ключевое звено этой структуры —