ВЫБРОСЫ (ЭМИССИЯ) ТРАНСПОРТА

Несмотря на то что транспорт представляет собой сходный с промышленными предприятиями источник вреда экологии, правовые инструменты, связанные с транспортом, развиты в меньшей степени.

Меры, применяемые к источнику выбросов транспорта. Право Сообщества пока что оказывает только процедурное влияние на систему объектов транспорта в аспекте защиты от имиссии, выражающееся в требовании контроля за экологическими последствиями хозяйственной деятельности предприятий (UVP) для их создания и существенных изменений. Оно не содержит плановых предписаний, как-то: о согласовании использования по § 50 Закона об охране атмосферного воздуха, о градостроительстве, уменьшающем количество транспорта, о выборе хорошо переносимого экологией транспортного носителя . Напротив, оно способствует расширению транспортной инфраструктуры посредством стимулирующих инструментов на основе ст. 154 ДоЕС. Однако согласование использования опосредованно регламентируется с помощью европейских стандартов качества воздуха. Управление поведением водителей транспортных средств, например, через введение ограничений скорости, также не является предметом регулирования права Сообщества.

--------------------------------

К этим стратегиям транспортной политики см.: Kloepfer M. Umweltrecht. 3. Aufl. Munchen: C.H. Beck, 2004. абз. 240 § 14 и далее.

Напротив, большее внимание уделяется технике транспортных средств, не в последнюю очередь из-за характера транспортных средств как продукта, влияющего на внутренний рынок. Уже с 1970 г. устанавливаются - а позднее документально ужесточаются - предельно допустимые величины для выброса вредных веществ от транспортных средств, затем для автомобилей с двигателем внутреннего сгорания (Директива 70/220/ЕЭС), далее для автомобилей с дизельным двигателем (Директива 72/306/ЕЭС), для тяжелых грузовых автомобилей (Директива 88/77/ЕЭС) и для сельско- и лесохозяйственных тягачей (Директива 2000/25/ЕЭС) .

--------------------------------

Ronellenfitsch/Delbanco. Verkehrsbezogene Regelungen // Rengeling (Hrsg.) Handbuch zum europaischen und deutschen Umweltrecht (EUDUR) (Пособие по европейскому и немецкому экологическому праву (EUDUR)). 2. Aufl. 2003. Bd II. 1, § 50. Rn 6 ff.

На переднем плане при охвате вредных веществ стояли защита здоровья человека и окисление почвы. Хотя усиливающийся парниковый эффект от "традиционных" газов и был причиной ужесточения предельно допустимых величин, наиболее важный, воздействующий на климат газ CO2 регулировался отдельно и в конечном счете стал предметом взятия в 1998 г. Союзом европейских производителей автомобилей на себя самообязательства . Обещания до 2003 г. в целом сдерживались, с тех пор, однако, необходимые ежегодные компенсирующие маржи были не обеспечены, так что достижение цели сокращения стоит под вопросом .

--------------------------------

См. Рекомендацию Комиссии от 5 февраля 1999 г. о снижении выбросов СО2 транспортными средствами // ABl. L 40 v. 13.02.1999. S. 49. Сходные договоренности были достигнуты с японскими и корейскими производителями автомобилей.

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europaische Parlament v. 22. Juni 2005 zur Umsetzung der Gemeinschaftsstrategie zur Verminderung der CO2-Emissionen von Kraftfahrzeugen: Funfter Jahresbericht uber die Wirksamkeit der Strategie (Сообщения Комиссии в Совете Европарламента от 22 июня 2005 г.

Европейское сообщество не создало правила для транспортных средств относительно снижения потребления топлива ("3-литровый автомобиль"). Более мягкое требование прописывать информацию для потребителя о потреблении топлива и выбросах CO2 не принесло результата . Если бы политика проявила в данном случае больше мужества, возможно, это не привело бы к техническому отставанию, например, в гибридной технологии с регенерацией энергии торможения, которое проявило бы себя по сравнению с японской техникой двигателей.

--------------------------------

Директива 1999/94/EG о готовности потребительской информации об использовании горючего и о выбросах CO2 // ABl. L 12 v. 18.01.2000. S. 16.

KOM (2005) 269. S. 7.

Меры, применяемые к воздействиям выбросов транспорта.

Общие положения. Описанное выше право применяется непосредственно к источникам загрязнения. Инструментально при этом вводятся технические требования и предельно допустимые величины выбросов. Указанному праву противостоит то право, которое заботится о затронутой среде. Его называют направленным на воздействие, среду или защищаемое благо правом, а конкретнее, правом качества воздуха. Инструментально оно, в основном, устанавливает предельно допустимые величины эмиссии. Они могут быть в конкретном случае непосредственно обязывающими; однако, если они более строгие, чем ситуация с имиссией, достигнутая к настоящему времени в этой области, то они, как правило, устанавливаются для момента времени в будущем. В последнем случае предписывается создание аналитических программ и программ по принятию мер. Они, как правило, включают много различных источников, т.е. не только транспорт.

В то время как немецкое право строится преимущественно с учетом стратегий, направленных на источники, и оказало влияние на право Сообщества , последнее, ориентируясь на британское право, ныне стало предпринимать попытки в направлении воздействий.

--------------------------------

Директива 84/360/EWG относительно борьбы с загрязнением атмосферы промышленными предприятиями // ABl. L 188 v. 16. Juli 1984. S. 20. Ст. 8.

См. более подробно: Meinken L. Emissions - und Immissionsorientierung. Baden-Baden: Nomos, 2001.

Оптимальным решением могло бы стать сочетание научно обоснованного, не принимающего в расчет рассуждения о цене, регулирования эмиссии и экономически подвижного регулирования выбросов. Право Сообщества преследует, в конце концов, также эти две цели, однако, в том смысле, в котором регулирование выбросов учитывается лишь очень грубо. Значения качества, представленные далее, следует рассматривать как ориентир к регулированию источников транспортным и промышленным правом.

Ввиду того что научно обоснованные значения имиссии не соблюдаются во многих регионах Европы, часто Сообщество вводит их поэтапно и временно требует от государств-членов, чтобы существующая ситуация была обозначена на карте и были разработаны планы мер.

В то же время этот элемент менеджмента не должен вести к тому, что будут только составляться планы и реальное улучшение внешнего мира уйдет из поля зрения. Следует обращать внимание на то, чтобы существующие правовые возможности вмешательства, особенно на основе имеющихся предельно допустимых величин, не были обойдены, а продолжали действовать и даже были расширены в качестве одного из многих средств менеджмента.

Качество воздуха. Ядром права качества воздуха Европейского сообщества является Директива 96/62/ЕЭС.

--------------------------------

См. Директиву 96/62/ЕС, Приложение I. Двуокись серы, двуокись азота, взвешенные вещества, сажа, свинец, бензол, монооксид углерода, озон, мышьяк, кадмий, ртуть, никель и поли-ароматические углеводороды.

Первые дочерние директивы устанавливают предельно допустимые величины и отчасти пороги оповещения. Предельно допустимые величины обозначают достаточно высокий уровень защиты, который, однако, должен быть достигнут лишь по истечении переходного периода, в то время как пороги оповещения сформулированы менее строго, но при этом обязательны без переходного периода (ст. 2 N 5 и 6 Директивы 96/62/ЕС). Предельно допустимые величины служат предотвращению, предохранению и уменьшению вредных воздействий на человеческое здоровье и/или окружающую среду; пороги оповещения - защите от опасностей для здоровья человека (т.е. не для окружающей среды), которые появляются только тогда, когда имеет место краткосрочное воздействие . Более поздние дочерние директивы (для вредных веществ с 7 по 13) больше не устанавливают точных предельно допустимых величин. Последнее проблематично с точки зрения равного регулирования и эффективности.

--------------------------------

Это странным образом означает, что опасности для здоровья, возникающие при длительном воздействии, не считаются подлежащими немедленному устранению.

Установление предельно допустимых величин представляет собой минимизированное регулирование. Государства-члены могут при наличии условий ст. 176 ДоЕС предписывать более строгие значения (абз. 4 ст. 4 Директивы 96/62/ЕС). Государства-члены должны обеспечивать, чтобы предельно допустимые величины соблюдались с момента их обязательности (абз. 1 и 2 ст. 7 Директивы 96/62/ЕС). В переходный период продолжают действовать предельно допустимые величины, предписанные на основании других директив.

В отношении тех сфер, в которых предельно допустимые величины превышаются, следует разрабатывать программы принятия мер. В них обычно включают несколько источников и могут внедрять различные инструменты (абз. 3 ст. 8 Директивы 96/62/ЕС). Это должно произойти так скоро, чтобы предельно допустимые величины были соблюдены к поставленному сроку. Халатность в этой предварительной фазе, ставящая под сомнение достижение цели, представляет собой нарушение Директивы.

В сферах, в которых предельно допустимые величины не достигаются, их нельзя уменьшать, а согласно абз. 2 ст. 9 Директивы 96/62/ЕС в целом выдерживать заданный уровень с правом дальнейшего снижения. При этом надо исходить из критериев технически возможного, однако, также оставляя право увеличения эмиссии на основе критериев устойчивого развития .

--------------------------------

Это недостаточно точно имплементировано в § 47d (абз. 2 предл. 2) Закона об охране атмосферного воздуха.

Для случая, когда предельно допустимая величина стала обязательной и существует опасность ее превышения, равным образом как и для случая, когда есть опасность превышения порога оповещения - также до приобретения обязательной силы предельно допустимой величиной, - государства - члены ЕС должны предусмотреть противомеры в так называемых планах действий. Они могут состоять в контроле (например, последующие обязанности), но также и в полном приостановлении деятельности, послужившей причиной загрязнения (ст. 7 Директивы 96/62/ЕС). В случае превышения порога оповещения должно быть проинформировано население (ст. 10 Директивы 96/62/ЕС).

Относительно планового начала Директивы 96/62/ЕС по праву Сообщества не совсем ясно, не допустимы ли проекты, которые должны быть реализованы в напряженных областях, если проект вызывает другой ущерб от вредных веществ. Против этого говорит то, что предельно допустимые величины относятся к очень различным источникам и пользователь предприятия мог бы ссылаться на вероятность возникновения иного источника, в частности, если еще нет программы мер, а также на то, что не установлено, какие источники будут включены в будущую программу.

На эту позицию встал Федеральный административный суд в решении по поводу расширения федеральной трассы в Дрездене. Соблюдение предельно допустимой величины высокодисперсной пыли, по его мнению, не является юридической предпосылкой определения плана для отдельных проектов. Достаточно, чтобы орган, разрабатывающий план, обязывал бы в соответствии с § 74 (абз. 2 предл. 2) Закона об административном производстве (VwVfG) в решении об определении плана или в последующем процессе лицо, создающее проект, предусматривать профилактические меры в той степени, в какой это возможно, а также чтобы этот орган принимал меры, направленные на соблюдение предельно допустимых величин в целях сохранения чистоты воздуха . Только в особых случаях (как, например, в центральных транспортных узлах или особо сильных предварительных нагрузках от вредных веществ), в которых необязательна гарантия соблюдения предельно допустимых величин посредством планирования сохранения чистоты воздуха, подлежащая согласованию с функцией проекта, проект недопустим .

--------------------------------

Решение Федерального административного суда // BVerwG 26.05.04 - 9 A 6.03; BVerwG 121, 57 (62).

Решение Федерального административного суда // BVerwG 121, 64.

Не считая того, что Федеральный административный суд должен был бы согласно абз. 3 ст. 234 ДоЕС сообщить в Европейский суд по поводу своих высказываний о природе предельно допустимых величин и планирования сохранения чистоты воздуха, это мнение не учитывает и того, что согласно концепции Директивы 96/62/ЕС планирование сохранения чистоты воздуха должно предшествовать моменту приобретения предельно допустимой величиной обязательности. Если планирование не было осуществлено, а меры не были приняты вовремя, так что еще более обязательные предельно допустимые величины были превышены, то пришло время тех мер, которые должны быть закреплены в планах действий в смысле абз. 3 ст. 7 Директивы 96/62/ЕС. Это означает, что "краткосрочно" должны быть предприняты конкретные меры контроля, вплоть до "приостановления деятельности... которая может привести к превышению предельно допустимого значения". Широкое пространство для усмотрения относительно программ принятия мер сужается до имеющихся краткосрочных и эффективных мер. В проектах строительства дорог в таком случае нельзя больше ссылаться на, к примеру, улучшенную технику двигателей или экономические инструменты регуляции. Возможности ограничены в основном уменьшающими количество транспорта мерами. Относительно самого проекта из этого следует, что если меры эффективны, оправдание плана может стать сомнительным, а если они неэффективны, то проект недопустим.

Правовая защита от превышения предельно допустимого значения предоставляется третьим лицам, так как Директива 96/62/EG называет здоровье человека в качестве защищаемого блага, а следовательно, немецкое право должно гарантировать субъективное право на соблюдение предельно допустимого значения . Перспектива успеха ограничена тем, что усмотрение относительно мер, которое, однако, как показано, в рамках планов действий меньше, чем в рамках программ принятия мер, принадлежит соответствующим органам. К тому же во всех случаях планов действий имеется право на конкретные меры, а при программах действий, напротив, только право на создание программы вообще. Последнее дополнительно ослаблено тем, что речь идет только об иске о признании, так как план сохранения воздуха стоит рассматривать не как административный акт (если, вообще, это регулирование), а в качестве правового предписания .

--------------------------------

Также: Jarass. EUDUR. § 48. Rn 43.

К допустимости иска о признании относительно правовых предписаний см. решения Федерального Конституционного Суда // BVerfG v. 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwG 111, 276 (279).

Шум в окружающей среде. Ядром права защиты от шума является Директива 2002/49/EG. В отличие от Директивы о качестве воздуха она не устанавливает предельно допустимые величины, а ограничивается введением обязанностей в области менеджмента. Дальнейшие меры, к которым можно отнести и установление предельно допустимых величин, должны быть предприняты лишь позднее . Ни в коем случае такими поэтапными действиями не исключается то, что государства - члены ЕС в переходный период и в дальнейшем (так как ожидаемые значения имиссии Европейского сообщества предположительно будут содержать лишь минимальные стандарты) устанавливают предельно допустимые величины со своей стороны.

--------------------------------

Согласно абз. 2 ст. 7 Директивы 2002/49/EG Комиссия обязана делать соответствующие предложения. Комиссия защищалась от этого со ссылкой на аспект ее монополии на предложения, см. ее Erklarung im Vermittlungsausschuss // ABl. L 189 v. 18. Juli 2002, S. 26.

Государства-члены должны до 30 июля 2007 г. отразить на так называемых стратегических шумовых картах больших агломерационных областей (от 200000 жителей), крупных главных транспортных магистралей (от 6 млн. транспортных средств в год), крупных главных железнодорожных путей (от 60000 поездов в год) и больших аэропортов фактическое шумовое воздействие за 2006 г. До 30 июня 2012 г. и далее каждые пять лет они обязаны составлять подобные карты для агломерационных пространств, главных транспортных магистралей и главных железнодорожных путей . В следующих годах соответственно должны быть составлены так называемые планы действий , основывающиеся на шумовых картах; однако не обязательно, а ввиду нехватки времени и не рекомендуется сначала дожидаться полных стратегических шумовых карт, прежде чем приступать к работе над планами действий. Промедление с первыми не освобождает от обязанности при необходимости на основе неполных данных, но все же в пределах предусмотренного срока принять планы действий .

--------------------------------

Статья 7 Директивы 2002/49/EG, имплементированная через § 47с Закона об охране атмосферного воздуха.

Статья 8 Директивы 2002/49/EG, имплементированная через § 47d Закона об охране атмосферного воздуха.

Справедливо § 47d Закона об охране атмосферного воздуха не содержит подобной предпосылки для предписанных в нем планов действий по шуму.

Государствам-членам не препятствуется сокращать сроки или требовать шумовых карт и планов действий и для других областей, не предусмотренных в Директиве 2002/49/ЕС. Эта точка зрения внушает опасение, поскольку под предлогом имплементации Директивы требование § 47а Закона об охране атмосферного воздуха в старой редакции о планах снижения шума для всех подвергнутых воздействию областей было вычеркнуто. Право Сообщества понимается неверно, если его переносить только "один к одному" и даже использовать для снижения национального уровня защиты.

Содержание стратегических шумовых карт вытекает из Приложения IV. Способы измерения и методика подсчета громкости шума следуют из Приложений I и II Директивы 2002/49/ЕС. Неясно, должны ли шумовые карты определять также и воздействия шума на людей. В пользу этого говорит определение стратегической шумовой карты как "целостной оценки" шумового влияния . Тем не менее самое позднее подобные оценки подлежат включению в планы действий (см. Приложение V N 1 ч. 6). Для необходимых вычислений доза - действия могут быть использованы установки Приложения III (ст. 6 (абз. 3) Директивы 2002/49/ЕС).

--------------------------------

Статья 8 ("r") Директивы 2002/49/EG. В Приложении I, однако, нет речи об оценке.

Содержание планов действий вытекает, в свою очередь, из Приложения V. Какие меры должны быть предприняты, в значительной степени отдается на усмотрение государств-членов. Иначе чем в Директиве о чистоте воздуха, уровень защиты, который надо достичь, описывается не детально, не с помощью предельно допустимых величин и даже не посредством какой-либо иной характеристики того, что ущерб здоровью должен быть предотвращен . Установление критериев в основном оставлено государствам-членам; следует создать только приоритеты (см. ст. 8 (абз. 1) UA 2 Директивы 2002/49/EG). Стоит надеяться, что Комиссия последует своему предназначению в соответствии со ст. 1 (абз. 2) Директивы 2002/49/ЕС и посредством уточнения уровня защиты.

--------------------------------

См. ст. 8 (абз. 1) UA 2 Директивы 2002/49/EG. О том, что шум может быть проблемой и для других организмов, совершенно не подумали.

До тех пор пока это не достигнуто, действуют национальные предельно допустимые величины, применительно к транспорту особенно из 16-го Постановления о реализации Закона об охране атмосферного воздуха (BImSchV), которые относятся к строительству и изменениям дорог. Ремонт имеющихся дорог должен был регулироваться, согласно § 47a Закона об охране атмосферного воздуха в старой редакции, с помощью планов снижения шума, однако обязанность их составлять исполнялась лишь в немногих случаях. Имплементация Директивы 2002/49/ЕС в § 47a до f Закона об охране атмосферного воздуха порождает еще большее давление, так как предусмотрены сроки.

К вопросу об аспектах участия следует указать, что население призывается выдвигать предложения для планов действий и "вовремя и эффективно получает возможность содействовать разработке и проверке планов действий", а также что результаты такой совместной работы учитываются (ст. 9 (абз. 7) Директивы 2002/49/EG, имплементированная через § 47d (абз. 3) Закона об охране атмосферного воздуха).

Следует рассчитывать на то, что сроки не соблюдаются ни для шумовых карт, ни для планов действий. В связи с этим возникает вопрос о правовой ситуации при несоблюдении срока. К сожалению, федеральному законодателю не удалось предусмотреть федерально-правового контроля за ответственными территориальными организациями. Единственная санкция "сверху" - это иск из нарушения договора по ст. 226 ДоЕС. Стоит подумать, напротив, о санкции "снизу", а именно посредством иска частных лиц или обществ. Тем не менее Директива 2002/49/ЕС с ее началом менеджмента служит прежде всего защите здоровья. Согласно практике Европейского суда к правовому статусу частных лиц, должно быть достаточным признать право тех, кто живет в напряженной ситуации, на создание стратегических планов сохранения чистоты воздуха и планов действий. Это право относится, однако, только к созданию планов вообще, а не к определенным мерам и определенному уровню защиты. Иск общества возникает лишь тогда, когда он непосредственно предусмотрен в самостоятельном европейском или национальном правовом акте .

--------------------------------

См. проект Директивы о доступе к судам по экологическим делам, KOM (2003) 624.

В качестве еще одной санкции можно рассматривать тот факт, что если обязанности планирования не исполняются в срок, то новые дороги и усовершенствования дорог недопустимы до тех пор, пока на будет представлен план. Это связано с тем, что государства - члены ЕС не могут в ущерб гражданам ссылаться на то, что они не исполнили своих обязанностей, вытекающих из права Сообщества.