Государственный и муниципальный кредиты

Российское государство получало иностранные кредиты уже в XVIII в., имея репутацию надежного заемщика, умело управляющего своим долгом. В дореволюционной России, как и в других странах, не было официального разделения долга на внутренний и внешний, займы, выпуск которых осуществлялся на внутреннем рынке, были ориентированы на иностранных инвесторов, а иностранные бумаги приобретались гражданами России.

Сущность и функции государственного кредита:

Государственный кредит — это совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, при которых государство выступает в основном в качестве заемщика, а также кредитором и гарантом.

Как кредитор, государство может предоставлять ссуды юридическим и физическим лицам.

Как гарант, государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых юридическими и физическими лицами, но при несвоевременном или не полном объеме расчетов по своим обязательствам гарант несет затраты, гарантии обычно распространяются на недостаточно надежных заемщиков и влекут рост расходов из бюджета.

Государственный кредит представляет собой отношения вторичного распределения части стоимости ВВП, где в сферу заемных операций государства попадает часть доходов и средств, сформированных при первичном распределении, вложенных затем, например, в ценные бумаги.

Как экономическая категория, государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита и совмещает их особенности. Как звено финансовой системы, он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т. е. бюджета и внебюджетных фондов. Как один из видов кредита, государственный кредит имеет особенности, отличающие его от финансовых категорий, например налогов.

Государственный кредит отличается от других видов кредита, так, при предоставлении банковского кредита в качестве обеспечения выступают конкретные ценности (товары на складе, незавершенное производство), а при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности. Государственный долг субъекта РФ —это совокупность его долговых обязательств, он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим его казну. Муниципальный долг, соответственно, обеспечивается совокупностью долговых обязательств муниципального образования, составляющих муниципальную казну. Таким образом, каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы. Для погашения своих обязательств и обслуживания долга органы законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня используют все полномочия.

Как финансовая категория, государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.

1) Через распределительную функцию государственного кредита осуществляются формирование централизованных денежных фондов государства и их использование на принципах срочности, возвратности, платности. Субъектами кредитных отношений выступают и местные органы власти, контрагентами которых являются резиденты и нерезиденты, юридические и физические лица, а для государства или субъекта Федерации могут выступать другие государства, международные финансово-кредитные организации, консорциумы и т. д., которые становятся участниками рынка ценных бумаг, осуществляя заимствования путем эмиссии облигаций, в т.

2) Регулирующая функция государственного кредита представлена двумя сторонами:

а) экономическая — проявляется в формировании общеэкономических пропорций и осуществляется через поддержку и стимулирование развития отдельных отраслей, территорий, предприятий путем выделения целевых кредитов;

б) социальная сторона связана с обеспечением воспроизводства рабочей силы путем поддержки социальной сферы (образование, здравоохранение, социальное страхование и др.).

Оценка воздействия государственного кредита на социально-экономические процессы в обществе и обеспечение на его основе сбалансированности бюджета как положительного преувеличена, если средства, привлеченные в бюджет с помощью госкредита, используются не как капитал, приносящий доход, а как платежные и покупательные средства (проедаются). Они не приносят дополнительного дохода и увеличивают «цену» бюджетных расходов государства за счет последующей выплаты процентов или дисконта. Источником погашения долговых обязательств государства являются налоги, а их увеличение, связанное с обслуживанием долга, угнетающе влияет на экономику. «Расчеты по займам требуют роста налогов, если у займов нет границ, то и у налогов их не будет» (министр финансов Франции Ж. Кольбер (1619-1683)).

3) Учет и контроль за целевым использованием государственного кредита, одна из функций, вытекает из природы кредита.

Согласно Бюджетному кодексу РФ в зависимости от валюты обязательств выделяют внутренний и внешний долг. Внутренний государственный долг выражается в валюте РФ, а иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться только в качестве оговорки, но оплачиваться в российской валюте. Внешний государственный долг —это обязательства, возникающие в иностранной валюте.

В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют капитальный и текущий государственный долг. Капитальный государственный долг — это вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по ним.

Долговые обязательства РФ могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени России с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

• государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий и договоров поручительства РФ по обеспечению обязательств третьим лицам;

• переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг России на основе принятых федеральных законов;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

Кредитные соглашения и договоры заключаются в основном с кредитными организациями, к услугам которых часто прибегают субъекты Федерации и муниципальные образования. Центральный банк не вправе предоставлять кредиты на финансирование государственных и местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Государственные ценные бумаги в развитых странах являются основным источником формирования государственного долга, эмиссия которых в неоплаченных внутренних задолженностях колеблется от 20 до 90%: в Германии до 40%, в США — 70%, в Великобритании — 90%.

Мировой рынок государственных ценных бумаг разнообразен и включает облигации, казначейские векселя, казначейские ноты и т. п., наиболее распространены облигации.

Облигация (от лат. obligatio — обязательство) — это долговая ценная бумага, подтверждающая займ между инвестором и эмитентом, по которому эмитент (заемщик) гарантирует инвестору (кредитору) выплату основной суммы долга по истечении срока и проценты по займу.

Государственные облигации выпускаются, как правило, на достаточно длительный срок, и их можно расценивать как особую форму инвестиций. Они признаются наиболее надежными и ликвидными, поскольку обеспечены финансовыми и иными ресурсами государства.

Государственные займы, составляющие государственный долг, классифицируются по признакам:

1) По месту размещения — внешние и внутренние. Внешние займы — это обязательства государства перед нерезидентами, а внутренние — это обязательства государства перед резидентами.

2) По способу обращения — рыночные и нерыночные. Рыночные займы —это займы, оформленные в ценные бумаги, которые свободно обращаются и перепродаются после их первичного размещения на рынке. Нерыночные государственные займы — это займы, оформленные в фондовые инструменты, не имеющие вторичного фондового рынка, т. е. они покупаются инвестором у правительства и только ему могут быть проданы. Такие бумаги не котируются на фондовой бирже, выпуская их, правительства промышленно развитых стран влияют на депозитную политику коммерческих банков по отношению к населению, т. е. являются альтернативой вложению средств на депозиты кредитных учреждений.

3) По срокам заимствования долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от года до пяти лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет). Долговые обязательства погашаются в сроки, определенные конкретными условиями займа. По долговым обязательствам РФ и ее субъектов сроки погашения не могут превышать 30 лет, а по обязательствам муниципального образования — 10 лет.

4) По способу обеспечения возвратности займы делятся на закладные и беззакладные. Закладные — это займы, возвратность которых обеспечивается конкретным залогом (каким-либо имуществом) как дополнительной гарантией возвратности средств. Беззакладные — это займы, оформленные в облигации и другие обязательства, не имеющие конкретного имущественного обеспечения. Государственный кредит реализуется посредством беззакладных займов, поскольку государство априори считается надежным заемщиком.

5) По уровню эмитента в трехуровневой финансовой системе России займы подразделяются на федеральные, региональные и местные.

6) По форме выплаты дохода госзаймы подразделяются на виды:

а) процентные — доход устанавливается в виде фиксированного процента от номинала (основной тип займа), именно в этих процентных бумагах размещена основная часть государственного долга в промышленно развитых странах;

б) дисконтные — инвестор получает доход за счет приобретения долговых обязательств с дисконтом и последующим погашением по окончанию срока по номинальной стоимости;

в) выигрышные займы —доход осуществляется на основе тиражей выигрыша — являются для инвестора малопривлекательными, поскольку не гарантируют дохода к определенному моменту времени;

г) индексационные займы — доход выплачивается путем индексирования номинальной стоимости.

7) По наличию обязанности заемщика соблюдать сроки погашения займы можно разделить на обязательства без права досрочного погашения и с правом досрочного погашения. Досрочное погашение означает наличие у заемщика прав на досрочный выкуп своих долговых обязательств, что может быть выгодно эмитенту в случае значительного снижения стоимости заемных ресурсов на рынке ссудного капитала, и эмитент имеет возможность разместить новый заем, обслуживание которого будет более дешевым, а за счет полученных средств выкупить ранее эмитированные обязательства. Экономятся средства по обслуживанию долга. Если обязательства были выпущены без права их досрочного погашения, то при снижении рыночной цены заимствований эмитент не имеет возможности выкупить свои долговые обязательства и несет определенные потери, а инвестор, наоборот, получает дополнительную выгоду.

8) По способу погашения задолженности займы разделяют на две категории: займы, подлежащие оплате единовременно, и займы, подлежащие оплате частями. При оплате частями заемное соглашение может предусматривать три варианта погашения:

а) погашение равными долями на протяжении оговоренного срока;

б) погашение увеличивающимися долями (наиболее удобная форма), если привлеченные средства направляются на реализацию инвестиционного проекта, тогда по мере его реализации идут поступления от объекта, что упрощает погашение обязательств;

в) погашение уменьшающимися долями на протяжении оговоренного срока.

9) По способу определения предлагаемого инвестору дохода:

а) займы с фиксированным уровнем гарантируют инвестору доход, а эмитенту известную стоимость обслуживания долга;

б) займы с переменным уровнем дохода возникают, когда инвесторы опасаются изменения конъюнктуры на рынке, тогда «страховкой» для них выступает заем с переменным уровнем дохода, который зависит от какого-либо индикатора, например ставки по межбанковским кредитам.

10) По направлениям использования займы могут подразделяться на целевые — для финансирования конкретных программ и нецелевые — могут быть направлены на покрытие текущих бюджетных расходов, на рефинансирование текущей задолженности или на другие цели, по решению органов власти и управления.

Спрос инвесторов на любые ценные бумаги, в т. ч. государственные, формируется по доходности, т. е. способности приносить доход (проценты, дивиденды, рост курсовой стоимости); надежности — вероятности потерь (риск невозврата вложенных средств); ликвидности — возможности получения денежных средств. Проценты по долгу зависят от уровня процентных ставок в стране, темпов инфляции, величины дефицита государственного бюджета и др.

С целью стимулирования инвестиций в государственные ценные бумаги, органы власти и управления могут установить льготы по налогообложению.

Государственные бумаги считаются надежными финансовыми инструментами со средним и низким уровнем доходности. Они привлекательны для консервативных инвесторов, готовых получать небольшой, но гарантированный доход, наибольшее значение для них имеют гарантии сохранности капитала.

Муниципальные ценные бумаги эмитируются местными органами власти и по статусу приравниваются к государственным, наряду с субфедеральными обязательствами. Муниципальные облигации бывают двух типов: общего долга и доходные. По облигациям общего долга выплата процентов и погашение обеспечиваются сбором местных налогов. Их назначение — финансирование строительства муниципальных больниц, школ. Доходные облигации покрываются доходами от тех объектов, для строительства которых они эмитировались, — мостов, жилых домов и т. п. Для инвесторов это более привлекательный финансовый инструмент.

Казначейский вексель — основной вид краткосрочных государственных обязательств, они выпускаются на срок 3, 6, и 12 месяцев (в США эмитируются на срок от недели до года). Эмиссия и погашение осуществляются центральным банком по поручению казначейства или министерства финансов. Реализуются, как правило, с дисконтом, являются высоколиквидным финансовым инструментом.

Казначейские ноты — среднесрочные рыночные ценные бумаги, выпускаются министерством финансов или финансовыми органами.

Государственные ценные бумаги занимают значительное место на рынке финансовых активов и играют особую роль в общественном производстве и выполняют фискальную и экономическую функции. Фискальная функция заключается в мобилизации временно свободных денежных средств юридических и физических лиц (банков и небанковских финансово-кредитных институтов, предприятий, населения и т. п.) для сосредоточения их в руках государства. Фискальная функция позволяет привлекать ресурсы для решения текущих и перспективных задач (социального и экономического развития, снижения дефицита бюджета).

Государственные ценные бумаги — важнейший финансовый инструмент их выпуск имеет экономическую направленность в регулировании национальной экономики иденежного обращения, выступая наиболее цивилизованным рыночным способом формирования государственного долга и воздействия на макроэкономические процессы. Так, с помощью операций на открытом рынке, т. е. купли-продажи государственных ценных бумаг, Центральный банк страны регулирует денежную массу в обращении. Чтобы увеличить объем денежной массы и финансовые возможности коммерческих банков, Центральный банк выкупает у них государственные ценные бумаги, и наоборот, — при излишках денежной массы, возрастании остатков на счетах банков Центральный банк «выбрасывает» на рынок государственные ценные бумаги, чтобы «связать» излишнюю денежную массу. Операции с государственными ценными бумагами обеспечивают также ликвидность активов коммерческих банков и других кредитно-финансовых институтов.

Государственные ценные бумаги используются в качестве залога по кредиту, предоставляемому Центральным банком правительству, по ссудам Центрального банка коммерческим банкам и по кредитам, предоставляемым предприятиям коммерческими банками. С помощью государственных ценных бумаг осуществляется и погашение задолженности по государственным займам —реструктуризация долга, что может привести к возникновению финансовой пирамиды, «долговой ямы». Наиболее предпочтительны и перспективны инвестиционные займы.

Государственные ценные бумага определяют состояние фондового рынка, курсы ценных бумаг других эмитентов, нередко их рассматривают в качестве барометра изменений в экономической и политической жизни страны.

Государственные ценные бумаги имеют ряд недостатков: «оттягивают» средства с кредитного рынка, что приводит к удорожанию кредитов; содержат возможность принудительного размещения займов; при нерегулируемом рынке могут спровоцировать создание финансовых пирамид.

От имени государства эмитентом (орган, осуществляющий выпуск ценных бумаг) выступает Министерство финансов, у субъекта РФ и муниципальных образований эмитентом являются соответствующие органы.

В качестве агента Министерства финансов выступает Центральный банк, который может уполномочить определенные инвестиционные институты или банки выступить официальными дилерами или маркетмейкерами определенного выпуска государственных бумаг. Он сам или по его усмотрению уполномоченная организация выполняет функции депозитария — хранение выпуска облигаций федеральных займов и учет прав разных организаций на эти облигации. Функции субдепозитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организации. Они осуществляют учет прав на облигации по счетам «депо» депонентов (инвесторов). Распространяются облигации внутренних государственных займов часто через учреждения Сберегательного банка РФ, а местных займов — также и через фондовые биржи.

Функции по проведению государственной политики РФ в области рынка ценных бумаг, контроль за деятельностью профессиональных участников, порядок их деятельности, определение стандартов эмиссии ценных бумаг осуществляет Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг.

Государственные долги делятся на внутренние и внешние.

Классификация государственных внутренних долгов включает в себя различные виды внутренних заимствований: целевые займы и вклады; государственные внутренние займы; государственный внутренний долг РФ, принятый от бывшего СССР; казначейские обязательства; государственные ценные бумаги; облигации федерального займа (ОФЗ) и т. д. Государственный внешний долг РФ включает полученные кредиты: от правительств иностранных государств; от иностранных коммерческих банков и фирм; от международных финансовых организаций.

Муниципальные ценные бумаги эмитируются местными органами власти, по статусу приравниваются к государственным, чаще бывают двух типов: общего долга — выплата процентов и погашение обеспечивается сбором налогов (строительство больниц, школ) и доходные — покрываются доходами от строительства объектов (дома, мосты и др.).

Казначейский вексель — краткосрочное обязательство (3, 6, 12 мес.) эмиссия и погашение осуществляются Центральным банком по поручению казначейства или Минфина, реализуются с дисконтом, высоколиквидны.

Среднесрочные казначейские ноты — выпускаются Министерством финансов или по его поручению.

Особенности управления субфедеральным долгом. Рынок субфедеральных займов является сегментом рынка российского государственного долга. По уровню надежности он занимает второе место после рынка федеральных облигаций, по уровню доходности — первое и отличается невысоким уровнем ликвидности для большинства регионов.

Политика управления госдолгом на субфедеральном уровне имеет существенные отличия от политики управления федеральным долгом, что связано с отсутствием фактора внешнего давления со стороны международных кредитных организаций, а также зависимостью регионов от позиции федеральных органов власти по вопросам субнациональных заимствований.

Еще одной особенностью управления субфедеральным долгом, является наличие определенной конкуренции между регионами, потому что для потенциальных инвесторов важное значение имеет не только наличие и качество гарантий по субфедеральному займу, но и экономическая привлекательность и меры, направленные на поддержание инвестиционного рейтинга региона, являются составной частью управления субфедеральным долгом.

Организация управления государственным долгом на субфедеральном уровне мало отличается от организации управления федеральными займами. Субъекты РФ так же оформляют свои обязательства в виде облигационных и вексельных займов, инструментами их осуществления являются облигации субъектов РФ, евробоны и векселя.

Отрицательные последствия государственного долга — выплаты процентов по внутреннему долгу увеличивают неравенство в доходах и приводят к повышению налогов, что подрывает экономические стимулы, влияет на общий уровень процентных ставок, вытесняя инвестиционное финансирование. Наибольшим бременем на страну ложится внешний долг, так как страна вынуждена отдавать ценные товары и услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг, увеличить налоги, кроме этого, зарубежные займы выдаются на определенных условиях, диктуемых кредитором. От бремени государственного долга страдают в большей степени слаборазвитые страны в развитых странах, по мнению зарубежных теоретиков, долг, как частный, так и государственный, играет положительную роль.

Государственный кредит как самостоятельная форма кредитных отношений отличается от банковского кредита рядом особенностей.

Потребность государства в кредите возникает при финансовых затруднениях, необходимости урегулировать разрыв между денежной массой в обращении и товарными ресурсами. Государственный кредит используется на покрытие бюджетного дефицита и в связи с неравномерностью движения стоимости в процессе производства и обмена. Банковский кредит включен в кругооборот средств хозяйствующих субъектов и используется для поддержки бесперебойности процесса расширенного воспроизводства и повышения его эффективности, а также для социального развития производственных коллективов. Банковский кредит могут получать и частные лица на цели, установленные законодательством.

Банковский кредит имеет целевое назначение, используется для обеспечения своевременности денежного оборота, опосредующего движение материально-вещественных элементов производственного процесса и реализации товаров. Государственный кредит используется глобально и опосредует платежи товарного и нетоварного назначения. Ресурсы, мобилизуемые с помощью государственного кредита, расходуются в соответствии с текущими потребностями народного хозяйства и для финансирования чрезвычайных расходов.

При банковском кредитовании срок возврата ссуды регламентирован, нарушение влечет экономические санкции, повышенные проценты. В государственном кредите такой регламентации нет. Отношения между участниками строятся добровольно. Государственный кредит при правильной его ориентации оказывает позитивное воздействие на экономику. Мобилизация государством временно свободных денежных средств населения, предприятий и организаций способствует нормализации и укреплению денежного обращения в стране и одновременно служит источником доходов для держателей государственных ценных бумаг.

4.6