14.4. ФИНАНСИРОВАНИЕ ЖИЛИЩНО- КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЫ

Особую роль в оказании государственных и муниципальных со­циальных услуг играет жилишно-коммуналыюя сфера. Затраты на ее содержание, финансируемые из бюджетов субъектов Российской

Федерации и муниципальных образований, нередко составляют бо­лее половины расходов соответствующих бюджетов.

Для преодоления кризиса жилищно-коммунальной сферы в свя­зи с сс существенным недофинансированием необходимо измене­ние систсмы финансирования, переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме услуг жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) потребителями при условии обеспечения социальной защи­ты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания.

В области регулирования ЖКХ органы исполнительной власти субъсктов Российской Федерации, органы местного самоуправле­ния через службы заказчика и государственную жилищную инспек­цию субъскта Российской Федерации:

• контролируют установление тарифов на жилищно-комму­нальные услуги для населения и других потребителей путем оценки объективности расчета затрат предприятий — естественных моно­полистов и прибыли для формирования цен;

• обеспечивают участие в работе региональных энергетических комиссий вссх заинтересованных сторон при установлении тарифов как для организаций коммунального хозяйства, так и для организа­ций — поставщиков топливно-энергетического комплекса;

• контролируют обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей услуг ЖКХ на уров­не федеральных социальных стандартов.

Ставка ошаты жгиъя, предоставляемого по договору найма в государственном и муниципальном жилищных фондах, должна включать не только плату за содержание и ремонт жилья, в том числс капитальный, но и плату за его наем. Плата за наем жилья, которая является доходом собственника муниципального жилья, определяется соотношением спроса и предложения на конкретное жилье.

В дальнейшем в ставку оплаты жилья в качестве составляющих будут включаться отчисления на страхование жилищного фонда и другие расходы для перехода на полное возмещение затрат по пре­доставлению услуг ЖКХ.

При сохранении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления права устанав- ливэть основные параметры перехода на новую систему оплаты жи­лья и коммунальных услуг применяется порядок, при котором объ­ем финансирования из федерального бюджета рассчитывается по федеральным стандартам. Субъекты Российской Федерации исполь­зуют аналогичный механизм распределения бюджетных средств ме­жду муниципальными образованиями.

Федеральный стандарт площади жилья базируется на следую­щих нормах обеспеченности населения жильем: IS м2 общей пло­щади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более че­ловек, 42 м2 — на семью из двух человек, 33 м2 — на одиноко про­живающих граждан.

Федеральный стандарт стоимости предоставления услуг ЖКХ на I м2 общей площади жилья рассчитывается на основе стандартного набора соответствующих услуг: содержание и ремонт жилья, вклю­чая капитальный ремонт; теплоснабжение; водоснабжение; канали­зация; газоснабжение; электроснабжение — с учетом сложившихся средних норм потребления, а также средней по экономическим районам Российской Федерации предельной стоимости предостав­ления услуг ЖКХ. Стандарт ежегодно пересматривается с учетом общего уровня инфляции, кроме случаев отмены перекрестного субсидирования и резкого изменения цен на энергоносители.

Органы местного самоуправления в течение переходного перио­да самостоятельно устанавливают уровень платежей граждан. Уста­новление предельного уровня ниже уровня федерального стандарта не служит основанием для перераспределения средств.

В соответствии с социальной нормой площади жилья и норма­тивами потребления коммунальных услуг установлен норматив мак- cuMwibHO допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных умуг в совокупном семейном бюджете, по­зволяющий рассчитать объем средств, необходимых для предостав­ления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг низкодоходным категориям граждан. Конкретные величины компенсаций (субсидий) устанавливаются решениями органов ме­стного самоуправления. Однако при распределении средств феде­рального бюджета в расчет принимается максимально допустимая доля расходов в совокупном семейном бюджете.

Для разграничения порядка и условий финансирования основ­ные $юнды подотраслей ЖКХ подразделяются на две группы:

• технологические фонды, включая инженерную инфраструк­туру — сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и т.п.;

• производственные фонды, включая объекты, обеспечиваю­щие обслуживание фондов первой группы, — гаражи, мастерские, производственные здания и т.п.

Собственник фондов может передавать объекты ЖКХ в хозяй­ственное ведение или оперативное управление коммунальным ор­ганизациям-подрядчикам.

Объекты ЖКХ обслуживаются муниципальными предприятия­ми или акционерными обществами при сохранении за органом ме­стного самоуправления контрольного пакета акций. При акциони­ровании предприятий ЖКХ учитывается различный порядок прива­тизации производственной и технологической частей основных фондов. Организации различных форм собственности могут обслу­живать объекты ЖКХ при наличии соответствующей лицензии.

Государственное регулирование деятельности ЖКХ включает раз­работку региональных стандартов содержания жилья и объектов ком­мунального назначения для использования их в качестве нормативов при заключении договоров межцу подрядчиками и заказчиками.

Финансирование строительства и реконструкции крупных объек­тов ЖКХ обеспечивают, как правило, органы местного самоуправле­ния из средств местного бюджета и бюджетов других уровней, а так­же из средств инвесторов. Органы государственной власти субъсктов Российской Федерации и местного самоуправления при формирова­нии соответствующих бюджетов выделяют отдельной строкой сред­ства, необходимые для обеспечения федеральных социальных стан­дартов предоставления жилищно-коммунальных услуг. Однако еди­ная муниципальная финансово-кредитная система, обеспечивающую реальную поддержку программ развития объектов ЖКХ отсутствует.

Рыночные преобразования в жилищно-коммунальной сфсрс на­чались с изменения структуры собственности жилищного фонда. Однако не была обеспечена передача в реальное управление собст­венникам жилых зданий в целом и прилегающих к ним земельных участков. Эта проблема должна была решаться путем создания то­вариществ собственников жилья. К 2002 г. в России было создано менее 3,5 тыс. товариществ собственников жилья, что составляет менее одного процента от общего объема жилищного фонда.

К концу XX в. практически был завершен процесс передачи му­ниципалитетам государственного ведомственного жилищного фонда.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) на первом этапе предусматривала:

• создание новой систсмы управления ЖКХ через формиро­вание муниципальных заказчиков жилищно-коммунальных услуг и товариществ собственников жилья;

• переход на договорные отношения с подрядными организа­циями формы;

• демонополизация и развитие конкуренции в сфсрс предос­тавления жилищно-коммунальных услуг,

• регулирование деятельности естественных монополий по предоставлению коммунальных услуг,

• переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг;

• введение адресной помощи семьям на оплату жилищно- коммунальных услуг в зависимости от их доходов.

В последние годы происходило организационное разделение функций управления и обслуживания жилищным фондом. Отно­шения между управляющей организацией и подрядными компа­ниями стали строиться на договорной основе.

В финансовой сфере реформирование ЖКХ основывается на переводе отрасли на режим безубыточного функционирования пу­тем сокращения бюджетного дотирования и перекрестного субси­дирования потребителей. Постепенный рост в оплате услуг ЖКХ доли населения существенно снизил нагрузку на бюджеты. Однако этот процесс далек до завершения, так как существенное влияние на него оказывает недостаточный платежеспособный спрос населе­ния. В настоящее время реализуется программа адресной социаль­ной помощи в виде субсидий на оплату жилья и коммунальных ус­луг гражданам с низкими доходами.

В то же время снижение масштабов бюджетного дотирования от­расли в последние годы связано с резким сокращением возможностей региональных и местных бюджетов по финансированию ЖКХ. В связи с тем что частное финансирование ЖКХ также крайне ограничено, в этой сфере происходят необратимые процессы разрушения.

До критического уровня снизились капитальные затраты на со­держание жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, ко­торые в основном осуществляются за счст местных бюджетов.

Серьезные изменения произошли в сфере финансирования строительства жилья. Здесь бюджетные источники существенно со­кратились и были восполнены частным финансированием. Формой участия бюджетов стала финансовая поддержка нуждающихся в улучшении жилищных условий через предоставление безвозмезд­ных субсидий на приобретение жилья. На федеральном уровне реа­лизуются федеральные целевые программы «Государственные жи­лищные сертификаты», «Жилище», «Свой дом».

Реформирование системы землепользования позволило вне­дрить продажу долгосрочных прав на земельные участки под за­стройку, сформировать систему правового зонирования для регули­рования землепользования и застройки.

Одним из направлений реформы жилищной политики было создание инфраструктуры рынка жилья: формирование государст­венных систем регистрации прав на жилье и сделок с ним, кадаст­ровый учет объектов недвижимости, формирование рыночных ин­ститутов оценки и страхования недвижимости, развитие риэлтор­ских, нотариальных услуг и др.

Совершенствование жилищной политики предполагает:

• содействие созданию рыночных механизмов и инфраструкту­ры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом;

• обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфсрс, гарантирующей им жилищные условия в соответ­ствии с установленными социальными стандартами;

• создание условий формирования рынков жилья, земельных участков под застройку жилищного строительства, стройматериа­лов, жилищно-коммунальных услуг, обеспечивающих производство продукции и услуги в соответствии со спросом потребителей.

Необходимо продолжить совершенствование законодательства в жилищной сфере. Речь идет о необходимости четкого определения жилищных прав граждан, включая права собственности, найма, ипотеки, прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья, оплату жилья и коммунальных услуг. Должна быть создана эффективная система управления жилищным фондом и его финансирования пу­тем применения механизмов долгосрочного ипотечного жилищного кредитования граждан, кредитования жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры.

Большую роль в обеспечении прав граждан на жилище играют безвозмездные бюджетные субсидии на приобретение жилья, сис­тема адресной социальной защиты населения при оплате жилищно- коммунальных услуг в зависимости от доходов, категориальные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые не увяза­ны с уровнем доходов получателей.

Следует решить ряд проблем в сфере управления жилищным фон­дом. В частности, крайне медленно протекает процесс создания това­риществ собственников жилья. Собственник или их объединение долж­ны иметь возможность выбирать управляющую компанию, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наил)чшсс со­держание здания и предоставление жилищно-коммунальных услуг.

В целях стимулирования создания товариществ собственников жилья необходимо обеспечить передачу в общую долевую собствен­ность домовладельцев в многоквартирных жилых домах мест обще­го использования и прилегающего земельного участка, юридиче­ское оформить создание кондоминиумов как единых имуществен­ных комплексов недвижимости, включая земельный участок.

В области регулирования деятельности коммунальных предпри­ятий — естественных монополистов необходимо обеспечить обосно­ванность изменения тарифов, повысить их инвестиционную привле­кательность. В потенциально-конкурентных отраслях коммунального хозяйства должны бьпь продолжены процессы демонополизации.

Необходимо стимулировать переход на приборный учет потреб­ляемых ресурсов, на возможность потребителем регулировать объем потребления и на оплату по фактическому потреблению ресурсов.

В системе финансирования отрасли должно происходить посте­пенное прекращение дотирования убытков деятельности комму­нальных предприятий за счст территориальных бюджетов. Важно также обеспечить поэтапное прекращение перекрестного субсиди­рования различных групп потребителей.

Различные сегменты рынка недвижимости должны развиваться синхронно, в том числе новое строительство, улучшение сущест­вующей застройки, повышение эффективности управления жилой недвижимостью, замещение старых строений. Необходимо предос­тавить льготы частным независимым застройщикам — дсвслопсрам и строительным компаниям.

В целях совершенствования системы финансирования жилищ­ной сферы необходимо осуществить ряд мер на федеральном и ре­гиональном уровне в части условий и механизмов предоставления жилищных субсидий. При этом должна быть обеспечена увязка размера субсидий с уровнем дохода их получателей, возможность использования субсидий в форме первоначального взноса при по­купке жилья за счст кредитных средств.

Устранение перекрестного субсидирования и дотационное™ ЖКХ, а также жилищные субсидии позволят частично возместить расходы на жилье и коммунальные услуги малообеспеченным семь­ям. На первом этапе предполагается создать систему предоставления целевых федеральных субвенций субъектам Российской Федерации. В дальнейшем бюджетные средства будут напрямую переводиться из федерального бюджета на целевые социальные счета граждан.

Важным источником расширения финансирования жилья яв­ляется создание нормальных условий для банковского кредитова­ния строительства, а также долгосрочного жилищного ипотечного кредитования. Для этого необходимо создать условия обеспечения прав кредиторов на возврат кредитных средств, обеспеченных ипотекой жилья, при гарантии социальных прав граждан на жи­лье, благоприятную налоговую среду, систему гарантий по эмис­сионным ипотечным ценным бумагам для инвесторов, развивать систему страхования рисков в области жилищного ипотечного кредитования и др.

Расширение финансирования коммунальной инфраструктуры за счст собственных средств коммунальных предприятий возможно путем эффективного и целевого использования амортизационных отчислений, затрат на ремонт, а также посредством включения в тариф затрат на возврат и обслуживание долгосрочных кредитов и займов. Необходимо совершенствовать методики расчета тарифов.

В ближайшие годы в целях снижения тарифов на коммунальные услуги для предприятий потребителей и снижения их затрат планиру­ется завершить переход от поддержки производителя работ и услуг в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве к адресной под­держке потребителей, устранить перекрестное субсидирование комму­нальных услуг. Это позволит направить высвободившиеся бюджетные средств;! с дотирования производителей жилищно-коммунальных услуг на адресную поддержку потребителей из числа малоимущих ссмсй, обеспечить большую прозрачность в расходовании бюджетных средств. Кроме того, требуют упорядочения категориальные льготы исходя из реальных возможностей бюджета по их предоставлению.