14.5. ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ ПЕРСПЕКТИВ МОДЕРНИЗАЦИИ ЖИЛИЩНО- КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

В конце 2001 г. была утверждена подпрограмма «Реформи­рование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Рос­сийской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг.

Основными целями подпрограммы являются:

1) повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспе­чения населения;

2) привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс;

3) улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одно­временным снижением нерациональных затрат;

4) адресная социальная защита населения при оплате жилищно- коммунальных услуг.

Для достижения этих целей предполагается решить следующие задачи: обеспечить финансовое оздоровление жилищно-ком­мунальных предприятий, условия для снижения издержек и повы­шение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, ин­вестиционную привлекательность жилищно-коммунального ком­плекса, а также оказать государственную поддержку модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Программные мероприятия включают в себя:

• инвентаризацию, реструктуризацию и ликвидацию дебитор­ской и кредиторской задолженности предприятий жилищно- коммунального комплекса;

• ликвидацию дотационности жилищно-коммунального ком­плекса и обеспечение стабильности и достаточности финансирова­ния затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг;

• обеспечение социальной защиты семей с низкими доходами при переходе на полную оплату жмлищно-коммунальных услуг,

• совершенствование экономических механизмов в жилищно- коммунальной сфере;

• формирование благоприятных условий для привлечения ин­вестиций в жилищно-коммунальный комплекс;

• обеспечение эффективного целевого использования средств федерального бюджета, выделяемых на модернизацию жилищно- коммунального комплекса;

• создание механизмов участия государства и органов местного самоуправления в привлечении предприятиями жилищно-комму­нального комплекса внебюджетных долгосрочных заемных средств.

На протяжении последних лет наблюдалось ухудшение состояния жилищно-коммунального комплекса. Это было обусловлено неэф­фективной системой управления, дотационноегью сферы и се недо­финансированием, высоким износом и затратами, отсутствием кон­курентной среды, большими потерями энергии, воды и других ре­сурсов. Преимущественно бюджетное финансирование отрасли, пе­рекрестное субсидирование оплаты услуг ЖКХ не создавали стимулов для его развития. Передача объектов ЖКХ на балансы муниципальных образований в условиях отсутствия финансовых источников приводила к росту задолженности по оплате услуг со стороны местных бюджетов. В 2000 г. недофинансирование жилищно-коммунального хозяйства составило более 20% объема необходимых средств.

К началу 200! г. население оплачивало около 60% стоимости жилищно-коммунальных услуг, а фактически с учетом льгот и суб­сидий — около 40%. Значительную часть стоимости услуг, не по­крываемых платежами населения, компенсируют промышленные предприятия за счст перекрестного субсидирования, что удорожает себестоимость их продукции и снижает ее конкурентоспособность.

Уровень износа коммунальной инфраструктуры составляет более 60%, что означает высокую аварийность, низкий коэффициент по­лезного действия мощностей и большие потери энергоносителей. Затраты электроэнергии на производство и реализацию I м3 воды на 30% выше среднеевропейского уровня, численность персонала в рас­чете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5—2 раза больше, чем на аналогичных европейских предприятиях, потребление воды на одно­го жителя в 1,5—2 раза выше, чем в западно-европейских странах.

Используемая до последнего времени система дотирования жи­лищно-коммунальных предприятий в отличие от прямого субсиди­рования малообеспеченных семей не позволяет обеспечить адрес­ность выделяемых субсидий. В 2000 г. из 123 млрд руб. бюджетных средств, направленных на дотирование жилищно-коммунальных предприятий, компенсации адресных жилищных субсидий, предос­тавленных гражданам с низкими доходами, составили лишь 3 млрд руб.

Основу нового этапа экономической реформы ЖКХ составляет передача права распоряжения бюджетными ресурсами, выделяемы­ми на дотирование отрасли, от коммунальных предприятий непо­средственно гражданам — субъектам.

Предусматривается введение систсмы персонифицированных со­циальных счетов граждан, на которых будут объединены все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и комму­нальных услуг (жилищные субсидии и льготы). Бюджетные средст­ва, расходуемые на дотирование отрасли, предполагается полностью переориентировать на предоставление адресной целевой помощи малоимущим гражданам. Это позволит ликвидировать перекрестное субсидирование населения за счст промышленных предприятий.

Инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса предполагается осуществлять в основном за счст привле­чения заемных ресурсов. Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство будет ограничено.

Перевод отношений между предприятиями жилищно-комму­нального комплекса и получателями их услуг на договорную основу, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственной деятельности по управлению и обслу­живанию этого фонда в муниципальном секторе, совершенствование систсмы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве позволят:

• перейти на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением без увеличения в составе такого платежа в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления ком­мунальных услуг доли собственных расходов граждан, за исключени­ем ссмсй с высокими доходами, не имеющих права на получение жилищной субсидии;

• непосредственно влиять потребителям на объем и качество жилищно-коммунальных услуг;

• стимулировать энергорссурсосбсрсжснис как со стороны жи­лищно-коммунальных предприятий для снижения производствен­ных издержек, так и со стороны потребителей для уменьшения стоимости потребляемых услуг;

• обеспечить полноту и своевременность финансирования для организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги.

Подпрограмма рассчитана на поэтапную реализацию в течение 2002-2010 гг.

В 2002—2003 гг. предполагается осуществить: инвентаризацию, реструктуризацию и ликвидацию задолженности бюджета, бюджет­ных организаций и других потребителей перед предприятиями жи­лищно-коммунального комплекса; прекратить практику перекрест­ного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги; ликвидировать дотационность жилищно-коммунального комплекса; переход на реальные договорные отношения в жилищно-ком­мунальном комплексе; совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

В г. Москве, Новгородской и Тюменской областях и ряде других субъектов РФ предусматривается проведение эксперимента по отра­ботке системы персонифицированных социальных счетов граждан.

В 2004—2005 гг. предполагается обеспечить развитие конку­рентных отношений в жилищном хозяйстве; переход к профессио­нальному управлению жилищным фондом, создание системы регу­лирования естественных локальных монополий; развитие концес­сионных механизмов; переход к системе персонифицированных социальных счетов граждан.

В 2006—2010 гг. предполагается реализовать стратегические ме­роприятия, направленные на обеспечение устойчивого функциони­рования жилищно-коммунального комплекса на основе привлече­ния частных инвестиций, банковских кредитов и облигационных займов, реализовать комплекс мер по снижению рисков кредитова­ния путем предоставления государственных и муниципальных га­рантий .

Предусматривается отмена системы авансирования платежей за поставку газа, электроэнергии и тепловой энергии предприятиям жилищно-коммунального комплекса и переход к ежемесячной оп­лате по факту поставки, что приведет в соответствие платежи ком­мунальных предприятий предприятиям энергетики с платежами населения за жилищно-коммунальные услуги.

Для достижения стабильного и достаточного финансирования затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг необхо­димо осуществить:

1) переход на полную оплату потребителями жилищно- коммунальных услуг, включая отчисления на капитальный ремонт, с учетом роста потребности в средствах на предоставление жилищ­ных субсидий гражданам, а также роста потребности в дотировании бюджетной сферы;

2) упорядочить механизм предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг;

3) переориентировать нерациональные расходы предприятий на модернизацию и развитие инженерной инфраструктуры;

4) создать прозрачный механизм формирования тарифов на жи­лищно-коммунальные услуги и целевого использования амортизаци­онных отчислений и прибыли на модернизацию и развитие отрасли.

Для успешного прохождения процесса реформирования цен­тральное место занимает обеспечение полного возмещения затрат каждым потребителем жилищно-коммунальных услуг. Тариф для конечного потребителя будет складываться как сумма затрат вссх участников процесса предоставления услуги.

Необходимо реализовать принцип дифференциации оплаты жи­лищно-коммунальных услуг в государственном и муниципальном жилищном фонде на основе установления плата за наем в зависи­мости от благоустройства, качества и местоположения жилья.

Темпы и параметры перехода к полной оплате жилищно- коммунальных услуг должны определяться путем ежегодного утвер­ждения федеральных стандартов:

• социальной нормы площади жилья;

• предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых на I м2 общей площади жилья в месяц, в сред­нем по Российской Федерации и дифференцированно по субъ­ектам Российской Федерации;

• уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги;

• максимально допустимой доли собственных расходов гра­ждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном се­мейном доходе в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

Федеральный стандарт предельной стоимости жилищно- коммунальных услуг, предоставляемых на 1 м2 общей площади жи­лья в месяц, предполагается рассчитывать исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг с учетом стоимости содержа­ния и текущего ремонта жилищного фонда; капитального ремонта жилищного фонда; коммунальных услуг с учетом средних сложив­шихся норм потребления и средней сложившейся предельной стои­мости жилищно-коммунальных услуг.

Данный стандарт подлежит ежегодному пересмотру с учетом индекса роста цен на платные услуги населению и планируемого изменения цен на энергоносители.

Начиная с 2002 г. стандарт рассчитывается отдельно по каждому субъекту Российской Федерации на основе натуральных показате­лей: нормативов потребления коммунальных услуг и стоимости 1 м3 питьевой воды, 1 Гкал тепла в жилом фонде, 1 м* газа, 1 кВт-ч электроэнергии и стоимости содержания 1 м2 жилья.

Федеральный стандарт максимально допустимой доли собст­венных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном ссмсйном доходе в пределах социальной нормы площа­ди жилья и нормативов потребления коммунальных услуг начиная с 2001 г. составляет 22% и изменению не подлежит.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья со­ставляет 18 м2 общей площади жилья на одного члена семьи, со­стоящей из трех и более человек, 42 м2 — на семью из двух чело­век, 33 м2 — на одиноко проживающих граждан. До 2010 г. пере­смотр этого стандарта не предполагается.

После завершения перехода к полной оплате жилищно- коммунальных услуг населением с учетом бюджетного субсидирова­ния граждан, имеющих право на жилищную субсидию, а также на установленные законодательством льготы федеральный стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содер­жание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги устанавливать­ся не будет. Остальные федеральные стандарты подлежат ежегодному утверждению Правительством РФ. Они послужат основой для расче­та потребности субъектов РФ в средствах, предназначенных для пре­доставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

При определении размера трансферта, выделяемого из Феде­рального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации в на­стоящее время, функция выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации сочетается с функцией экономи­ческого стимулирования преобразований в жилишно-коммуналь- ном хозяйстве. Однако действующая система не гарантирует, что размер средств, предоставляемых из федерального бюджета, доста­точен для обеспечения бюджетных обязательств по финансирова­нию жилищно-коммунального хозяйства, а также, что полученные средства используются целевым образом.

После перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением бюджетные обязательства сохранятся лишь в отноше­нии компенсации расходов, связанных с предоставлением гражда­нам льгот и адресных жилищных субсидий. В связи с этим целесо­образен перевод безвозмездных перечислений из федерального бюджета в форму целевых субвенций, выплачиваемых через Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд компенсаций.

С 1993 г. в России действует система социальной защиты насе­ления при переходе к полной оплате населением жилищно- коммунальных услуг. Малоимущим категориям граждан предостав­ляются адресные субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг. Так, за 2000 г. жилищные субсидии были предоставлены 3,5 млн российских семей.

В целях реформирования действующей системы льгот преду­сматривается пересмотр и отмена ряда льгот при введении адекват­ных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения, перевод льгот, установленных для раз­личных категорий работающих граждан (работников правоохрани­тельных органов, военнослужащих), в форму денежных выплат,

В 2002 г. предполагается рассмотреть вопрос о переводе основных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в категорию жилищных субсидий. Предполагается прекратить к 2004 г. перекрестное субсидиро­вание тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В связи с этим в условиях полной оплаты жилищно-коммунальных услуг населением потребность в финансировании жилищных субсидий начиная с 2004 г. составит около 40 млрд руб. в год и может возрасти в случае опере­жающего роста тарифов на газ и электроэнергию. Предполагается со­хранить льготы либо ввести адекватный механизм предоставления суб­сидий вне зависимости от уровня доходов следующим категориям гра­ждан: Героям Российской Федерации, Героям Советского Союза, пол­ным кавалерам ордена Славы, инвалидам и участникам Великой Оте­чественной войны и др. Сумма средств, предназначенных на эти цели, составит до 2010 г. от 1,2 до 2,5 млрд руб. ежегодно.

Размер жилищной субсидии для всех категорий получателей (наниматели, собственники, члены жилищно-строительных коопе­ративов) зависит от размера совокупного дохода семьи и рассчиты­вается как полная компенсация разницы между установленным в данном населенном пункте размером платы для нанимателей жи­лых помещений по договору социального найма в пределах соци­альной нормы площади жилья и нормативов потребления комму­нальных услуг и максимально допустимым размером собственных расходов семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг, опреде­ляемым на основе установленной предельно допустимой доли этих расходов в совокупном доходе семьи.

Расчет жилищных субсидий должен бьггь поставлен в зависи­мость от размера совокупного дохода семьи как единственного кри­терия. В совокупный доход семьи должны включаться денежные эквиваленты вссх льгот и социальных пособий, получаемых члена­ми данной семьи, а также условный доход от владения некоторыми видами имущества.

В результате перехода от дотаций производителям жилищно- коммунальных услуг и предоставления льгот по оплате этих услуг отдельным категориям граждан к системе адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в зависимости от совокупного дохода семьи на основс заявительного принципа возникают новые требования к механизму мсжбюджстных отношений. В этом случае адресные жилищные субсидии станут основной формой бюджетных средств, направляемых на обеспечение доступности жилищно- коммунальных услуг. Размер бюджетных средств, распределяемых в виде жилищных субсидий, вырастет не менее чем в 10 раз. При этом резко возрастает дифференциация между субъектами РФ в части потребности в бюджетных средствах, выделяемых на предос­тавление жилищных субсидий.

Одна из основных задач второго этапа реализации подпрограм­мы — создание конкурентной среды в жилищной сфере. Для этого не­обходимо осуществить разделение функций и формирование дого­ворных отношений между собственником жилья, управляющими компаниями и подрядными организациями.

Внедрение основанных на развитии конкуренции принципов управления жилищным фондом и предоставления жилищно- коммунальных услуг создаст предпосылки для приватизации муни­ципальных жилищных предприятий. До 2005 г. предлагается завер­шить акционирование и приватизацию муниципальных унитарных предприятий, выполняющих подрядные работы по обслуживанию жилищного фонда. Большую часть муниципальных предприятий, выполняющих работы по управлению муниципальным жилищным фондом, предполагается акционировать до 2010 г. Реформа собст­венности в жилищном хозяйстве должна привести к развитию кон­куренции в двух направлениях:

1) конкуренция в сфере управления недвижимостью за получе­ние заказа от собственника на управление жилищным фондом;

2) конкуренция подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.

Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из эффективных способов защиты прав собствен­ников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений.

Особое место в реформировании ЖКХ играют процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов. Предприятия ЖКХ, обеспечивающие поставку этих ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Их деятельность подлежит государственному и му­ниципальному регулированию.

Привлечение частных инвестиций в предприятия городской инженерной инфраструктуры — одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования.

Для развития экономических механизмов тарифного регулиро­вания необходимо обеспечить единую методаюгическую базу для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муници­пальном уровнях. Целесообразно установить единые принципы го­сударственного тарифного регулирования, увязывающие изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электрическую энергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энер­гию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также возможностью потребителей (населения и бюджетных орга­низаций) оплатить услуги по новым тарифам.

Тарифы на коммунальные услуги должны быть фиксированны­ми в течение финансового года, а ожидаемый рост тарифов на газ и электроэнергию, за которым следует пересчет коммунальных тари­фов, закладывается в параметры бюджетов вссх уровней в рамках бюджетного процесса.

По мерс установления индивидуальных приборов учета и регу­лирования потребления основных коммунальных услуг будет осу­ществляться переход от оплаты по нормативам потребления к опла­те на основс показаний приборов учета.

Введение раздельного учета производства тепловой энергии и услуг по сс передаче позволит создать предпосылки для формиро­вания локальных рынков тепловой энергии путем разделения мо­нопольной транспортировки тепловой энергии и конкурентного производства, что предполагает юридическое выделение и передачу в управление различным хозяйствующим субъектам муниципальных теплосетей и источников тепла. Решение данной проблемы будет способствовать формированию в большинстве крупных городов России локальных рынков тепловой энергии, стоимость которой будет определятся с учетом стоимости сс транспортировки по му­ниципальным теплосетям. Локальные источники тепловой энергии могут использоваться на территориях с малой плотностью застрой­ки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от круп­ных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по пере­даче этой энергии сопоставима со стоимостью сс производства.

Акционирование и приватизация муниципальных унитарных предприятий должны проходить параллельно с применением кон­цессионных механизмов управления объектами коммунальной ин­фраструктуры. Концессионные соглашения направлены на развитие конкуренции и реализуются путем заключения договоров на право осуществления различного рода хозяйственной деятельности с пе­редачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление российскому или иностранному хозяйствующему субъекту — управляющей компании. В зависимости от экономиче­ского содержания различают следующие виды договоров концесси­онного типа:

• содержащий условия о выполнении работ (оказании услуг) с ис­пользованием объекта, находящегося в муниципальной собственности;

• содержащий условия об управлении объектом, находящимся в муниципальной собственности;

• содержащий условия аренды объекта, находящегося в муни­ципальной собственности;

• по модели «строительство — эксплуатация — передача»;

• по модели «строительство — владение — эксплуатация — пе­редача»;

• концессии объектов, находящихся в муниципальной собст­венности.

Государственная поддержка модернизации жилищно-комму­нального комплекса на основе современных технологий и материа­лов осуществляется по двум направлениям: первое предусматривает привлечение ресурсов для финансирования наиболее приоритетных и эффективных инвестиционных проектов в жилищно-коммуналь­ном комплексе, второе предполагает создание финансовых меха­низмов минимизации рисков привлечения частного капитала по­средством заемного финансирования и прямых инвестиций в жи­лищно-коммунальный комплекс.

Обеспечение устойчивой и надежной работы жилищно-комму­нального комплекса требует бюджетной поддержки для проведения неотложных ремонтных и восстановительных работ в первую очередь за счст средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Средства федерального бюджета должны направляться на реализацию межрегиональных проектов, а также на модернизацию и завершение строительства крупных объектов, имеющих важное значе­ние для обеспечения жизнедеятельности регионов.

Решение стратегической задачи привлечения частных заемных ресурсов для модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса требует развития механизмов участия в этом процессе органов государственной власти и органов местного самоуправления. Система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса должна определять процедуры получения финансовых средств как для предприятий жилищно- коммунального хозяйства, так и для органов власти всех уровней.

Таким образом, модернизация жилищно-коммунального ком­плекса затрагивает интересы не только потребителей, но и предпри­ятий — производителей услуг ЖКХ, а также потенциальных инве­сторов, включая бюджеты всех уровней. Решающее значение для ус­пешной реализации намеченных преобразований будет иметь повы­шение доходов малообеспеченных слоев населения. Реформа ЖКХ будет пробуксовывать, а отрасль деградировать до тех пор, пока об­щество не выйдет на социальный компромисс. Нельзя допустить ре­шения проблем ЖКХ за счст очередного понижения жизненного уровня населения. Но дифференцированно подходить к оплате услуг высоко- и низкооплачиваемыми категориями населения необходимо.