ГЛАВА I Задачи управления

Управление есть государственная деятельность, обращенная на осуществление государственных целей.

Излагая существо государства, мы определили различные его цели: установление безопасности, охранение права, утверждение за­конного порядка, содействие общему благосостоянию, наконец, ис­полнение исторического назначения народа в судьбах человечества.

Безопасность разделяется на внутреннюю и внешнюю. Она от­носится или к целому государству и его частям, или к отдельным лицам. Средством для охранения внешней и внутренней безопасно­сти целого служит войско; безопасность отдельных лиц охраняется полицией. Войско составляет главную опору государственной силы, а потому оно является важнейшим орудием и в международных от­ношениях. Имея совершенно особую организацию, военное управ­ление образует отдельную отрасль, отличную от управления граж-

13 — 3894

данского. Другую основу государственной силы, а равно и благосо­стояния, составляют государственные средства. Они также образу­ют отдельную отрасль управления — финансы. Наконец, и внешние сношения, имеющие в виду интересы государства, как державного союза, требуют совершенно специального руководства. Затем оста­ется внутреннее управление, обнимающее множество дел, которые можно обозначить общим названием внутреннего благоустройства. Оно, в свою очередь, разделяется на отдельные отрасли, сообразно с теми частными целями, которые оно преследует. Они будут рас­смотрены ниже.

Из всех этих отраслей государственного управления первые три — войско, финансы и внешние сношения, — очевидно, BO всем своем объеме принадлежат государству, ибо они касаются обще­ственного союза как единого целого. Ho во внутреннем управлении государство приходит в столкновение с деятельностью частных лиц, ибо благосостояние граждан зависит не столько от мер, принимае­мых правительством, сколько от их собственной деятельности. Здесь возникает вопрос: в какой мере государство должно ему содейство­вать?

Четверть века тому назад преобладающее влияние имели про­тивники государственного вмешательства. Они утверждали, что за­конная цель государства ограничивается охранением права и уста­новлением безопасности; всякая же забота о благосостоянии граж­дан должна быть предоставлена частным лицам и свободным товариществам. Государство в это не должно вступаться. B то вре­мя исследователям начал государственного права приходилось бо­роться против такого одностороннего направления. Теперь, напро­тив, начинает возобладать противоположная крайность. Стремления демократии клонятся к чрезмерному преувеличению деятельности государства, которое представляется ей удобным орудием для при­своения себе благ, принадлежащих зажиточным классам. Бесприст­растная наука, не увлекающаяся современными течениями, отвер­гает то и другое, последнее даже в большей мере, нежели первое, ибо оно противоречит самым основаниям государства и общества.

Мыуже коснулись этого вопроса, говоря о государственной цели. Мы видели, что по самой своей природе государство представляет не внешнее только учреждение, установленное для охранения по­рядка, а единство народной жизни, обнимающее все интересы наро­да, как материальные, так и духовные. Поэтому забота о благосос­тоянии составляет его несомненное право и обязанность. Ho мы

видели также, что это попечение касается только благосос­

тояния, а не частного. Последнее входит сюда настолько, насколько оно зависит от общих установлений. C этой точки зрения, собствен­ную сферу государственной деятельности составляют те общие меры и учреждения, которые касаются благосостояния всех и которыми могут пользоваться все.

Нет сомнения, однако, что частные интересы и общественные находятся в такой тесной связи, что точной границы между ними положить невозможно. Общее благосостояние зависит от частного, и наоборот. Так и частное хозяйство составляет частный интерес, но оно непосредственно связано с общими условиями промышлен­ной деятельности, которые составляют интерес общественный. Вос­питание детей в каждом семействе есть ближайшее дело родителей, но общее воспитание детей составляет, вместе с тем, один из суще­ственных интересов государства, ибо от него зависят дух и разви­тие граждан, следовательно, благо состоящего из них союза. Как целое, представляющее совокупность свободных, государство зак­лючает в себе противоположные элементы, которые имеют каждый свою сферу, но вместе проникают друг друга путем взаимодействия. Граница здесь подвижная; определение ее зависит от усмотрения и изменяется с обстоятельствами. Верховное решение может принад­лежать только государственной власти, ибо она сама определяет границы своей деятельности.

Можно, однако, указать на некоторые общие правила, которые даются самим существом государственных отношений. Коренное

непоколебимое начало, вытекающее из свободы человека, состоит в том, что вмешательство государства в область частной деятельнос­ти составляет исключение, которое оправдывается только особыми обстоятельствами. Оно может иметь место: 1) там, где частная дея­тельность может наносить вред другим или обществу; 2) где она недостаточна для удовлетворения общей потребности, а потому нуж­дается в содействии или возбуждении; 3) где общая польза требует общей системы или общего направления деятельности; 4) где нуж­ны общие учреждения, превышающие силы отдельных лиц или, по существу своему, носящие общественный характер.

Устранение вреда, по самому понятию, имеет отрицательный характер; однако, кроме воспрещений, могут требоваться и предпи­сания, например, при установлении санитарных правил или мер пре­досторожности против пожаров. Bo всяком случае, государство всту­пается только тогда, когда может произойти вред более или менее общий, а не случайный вред, наносимый тому или другому лицу. Частному лицу предоставляется предъявлять иск, если нанесенным вредом нарушается его право, или приносить жалобу, если относи­тельно него нарушаются общие правила. Иначе оно может само при­нимать нужные меры для своего ограждения.

При устранении вредных действий государство может следо­вать двоякой системе: предупреждения и пресечения. Мыуже виде­ли это при рассмотрении прав граждан. B обоих случаях издаются правила, определяющие границы и условия деятельности. Так, на­пример, при учреждении фабрик определяется, где какие фабрики могут быть учреждаемы и каково должно быть их устройство, для У того чтобы не было нанесено вреда соседям или работникам. Ho в системе предупреждения требуется предварительное разрешение правительства, которое наперед удостоверяет, что все предписан­ные законом правила соблюдены; в системе пресечения действие предоставляется свободе, но пресекается, как скоро нарушены по­становленные условия.

Очевидно, что первая основана на желании отвратить зло, вто­рая на уважении к свободе граждан. Которая из них в том или дру­гом случае заслуживает предпочтения, это зависит от обстоятельств. Однако и здесь можно установить некоторые общие правила, кото­рые должны служить руководством. 1) Вреддолжен быть предупреж-

ден, когда он неисправим; например, при установлении правил об устройстве пароходов, в видах безопасности, необходимы предва­рительный осмотр и разрешение, ибо поздно для преследования ви­новных дожидаться погибели пассажиров. 2) Система предупреж­дения уместна там, где правила должны применяться к разнообраз­ным условиям. Суд, пресекающий уклонения от правил, может прилагать только общие и неизменные нормы; там, где нужно дей­ствовать по усмотрению, приходится прибегать к системе преду­преждения, ибо пресекающее усмотрение есть чистый произвол. 3) Предварительное разрешение требуется там, где большие затра­ты могут быть уничтожены вследствие неисполнения всех требую­щихся условий, например при построении фабрики в таком месте, где ей не следует быть. 4) Государственное вмешательство требует­ся в особенности при недостаточности контроля со стороны самих заинтересованных лиц, либо по недостатку сведений, либо при не­достатке конкуренции. Отсюда необходимость предварительных испытаний для медиков, аптекарей, архитекторов; отсюда предва­рительный осмотр частных пароходов и железных дорог.

Даже при системе пресечения недостаточность частного конт­роля требует иногда постоянного правительственного надзора за ис­полнением. Он может быть возложен или на общую полицию, или на особо к тому назначенных лиц. Таковы, например, фабричные инспекторы, которые 'учреждаются не только для надзора за соблю­дением санитарных условий, но и для наблюдения за исполнением правил относительно работы женщин и детей на фабриках. Такой специальный надзор служит самым надежным ручательством за то, что закон действительно прилагается на практике; без него после­дний часто остается мертвой буквой.

Относительно содействия или возбуждения деятельности могут приниматься меры прямые и косвенные. Первые состоят в положи­тельных предписаниях, направляющих деятельность граждан. B этом духе действовала в прежнее время меркантильная система в про­мышленной области. Такого рода меры составляют величайшее стес­нение свободы и противоречат коренным отношениям государства к гражданскому обществу. Они уместны только при совершенно младенческом состоянии народа, когда правительство принуждено брать на себя всякую инициативу и быть всеобщим опекуном. Ho для этого, с другой стороны, требуется, чтобы правительство сто­яло неизмеримо выше общества, сосредоточивая в себе немногие лучшие силы страны.

C дальнейшим развитием это расстояние сглаживается, и всеоб­щая опека становится не только излишней, но и вредной. B нор­мальном порядке допустимы только меры косвенные, состоящие B различных выгодах, предоставляемых известной отрасли, с целью привлечь к ней частную деятельность. Эти выгоды могут состоять B пособиях, наградах, льготах, наконец, в устранении или стеснении конкуренции, в особенности иностранной. Такого рода поощрения могут быть полезны или вредны, смотря по обстоятельствам. Вся­кое стеснение деятельности или предоставление преимуществ од­ним перед другими само по себе есть зло и всегда совершается на счет кого-либо. Даже устранение иностранной конкуренции опла­чивается потребителями, которые принуждены необходимые им вещи покупать дороже. Только весьма крупяные выгоды, происте­кающие отсюда для целого общества, могут уравновесить порожда­емые этими мерами частные убытки. Этому возражению не подле­жит лишь всегда принадлежащее государству право учить и убеж­дать.

Положительные предписания становятся, однако, необходимы, когда требуется общее направление деятельности. Так, например, при устройстве городов предписываются известные правила для по­строек и стоков, ибо все это должно входить в общую систему. B этих видах предписываются также правила езды по улицам.

Наконец, учреждения, вызываемые общественными потребнос­тями, могут создаваться и поддерживаться либо частными силами, преимущественно товариществами, либо государственными сред­ствами. Здесь деятельность государства вызывается или недостат­ком частной деятельности, или общественным характером учреж­дений. Последнее имеет место там, где учреждение находится в об­щем пользовании, в особенности если общественная потребность может удовлетворяться не путем конкуренции, а лишь посредством монополии. Тогда учреждение, естественно, должно находиться в руках государства. Таковы, например, городские улицы и дороги. Вмешательство государства становится совершенно необходимо, когда при этом налагаются на граждан известные обязанности. Так, для проведения дорог требуется экспроприация; устройство бечев­ников ложится повинностью на прибрежных владельцев. Однако и в этих случаях государство может или само заведовать этими уч­реждениями, или предоставить их частным товариществам, на уста­новленных им условиях и под его надзором. B промышленной об­ласти это — дело расчета, причем всегда следует иметь в виду, что государственные средства почерпаются из кармана плательщиков податей, а потому частная деятельность всегда должна иметь пред­почтение, если можно ею обойтись.

Иначе ставится вопрос, когда учреждение требует постоянной нравственной деятельности. Здесь на частные товарищества поло­житься нельзя. Государство, в силу своего назначения, должно взять дело в свои руки, причем оно может или сделать из этого монопо­лию, если интерес весьма значителен, или допустить частную кон­куренцию, предоставляя более или менее широкое поприще свобо­де. Таковыразличные системы, господствующие относительноучеб- ных заведений. Они были рассмотрены выше, в статье о свободе преподавания.

Мы указали задачи управления только в самых общих чертах. Некоторых подробностей мы коснемся ниже; но главным образом изложение их принадлежит к специальным наукам, составляющим отрасли государственного права, именно, к полицейскому и адми­нистративному праву, а частью к военному и финансовому.