Отношение управления к закону исуду

Управление в своей деятельности должно руководствоваться за­коном. Оно не имеет права выходить из установленных законом пределов. Это — основное правило всякого государственного уст­ройства.

Ho мы видели, что в этих границах правительственной власти, по самому существу дела, предоставлено право издавать обязатель­ные постановления. Кто же решает вопрос: согласны ли эти поста­новления с законом или нет? Если это право предоставлено прави­тельству, то оно само себе является судьею, а потому может беспре­пятственно преступать закон. To же относится и к распоряжениям. Правительственная власть может издать распоряжения, противоре­чащие закону; кому же присвоено право его контролировать и его воздерживать?

При разделении властей право контроля и сдержки может при­надлежать только одной из двух других отраслей: законодательной или судебной. Ho законодательная власть издает только общие нор­мы; исполнение не находится в ее руках, а потому она в обыкновен­ном порядке должна оказаться бессильной против беззаконных дей­ствий правительства. Все, что она может сделать, это предать мини­стров суду, то есть прибегнуть к судебной власти, или, в крайнем случае, сделать воззвание к народу. Ho это — отчаянное средство, ведущее к ниспровержению всего существующего порядка, и при­том далеко не всегда венчающееся успехом. K тому же, самая зако­нодательная власть обыкновенно разделена. Если существуют две палаты, то необходимо согласие обеих, а оно не всегда достижимо. B конституционной монархии требуется также согласие монарха, который, как глава правительства, сам в этом случае является нару­шителем закона. Отсюда конституционные конфликты, которые длятся иногда многие годы или кончаются государственными пере­воротами.

Их может дать только судебная власть. Она не вправе отменять незаконные постановления или распоряжения правительства; это не входит в область ее полномочий. Ho она может отказать им в ис­полнении, при столкновении с правами граждан. Это и есть обык­новенный случай. Правительство со своими требованиями обраща­ется к гражданам; если последние отказывают ему в законном пови­новении, оно преследует их судом. Если же оно употребляет насилие, то гражданам, со своей стороны, предоставляется право прибегать к защите суда. Без этого немыслимо установление законного порядка в государстве. Таким образом, отношенияуправления к закону сво­дятся к отношению его к суду. Последний является окончательной сдержкой в области исполнения. Отсюда коренное требование раз­деления этих двух отраслей.

Мы уже видели существенные отличия управления от суда. Они различаются как задачами, так и способами действия. Суд имеет в виду охранение права, управление заведует общими интересами. Это различие порождает и различие в способах действия. 1) Управ­ление, имея в виду общую цель, действует . Част­

ные случаи имеют для него значение настолько, насколько они под­ходят под общие требования. Частные интересы того или другого лица вовсе до него не касаются. Суд, напротив, имеет в виду исклю­чительно частные случаи; ему принадлежит и определение и охра­нение прав и обязанностей тех или других лиц. Общие нормы слу­жат ему руководством только в приложении к частным случаям. Поэтому он действует . 2) C другой сторо­

ны, управление, имея в виду начало пользы, по существу своему изменчивое, должно приноравливаться к разнообразным обстоятель­ствам, а потому действует .

виду начала права, по существу своему неизменные, действует

. 3) Суд, охраняя права граждан, действу­ет от кого бы то ни было: единственная для него норма

есть закон. Управление, напротив, исполняя общие цели,

руководству высшей власти, имеющей в виду совокупность и единство всех интересов.

Ясно, что эти две власти, по самому своему характеру и назна­чению, должны быть разделены. При соединении их в руках адми­нистрации право приносится в жертву правительственным целям, и тогда в государстве водворяется произвол. Власть, привыкшая дей­ствовать по усмотрению в одной области, будет также действовать и в другой; против такой власти нет защиты. Или, наоборот, если судебная власть ведает управление, то начало пользы втискивается в узкие рамки юридической формалистики, и свобода действий уп­равления исчезает. Поэтому разделение обеих властей составляет основное правило хорошего управления. Оно может подвергаться исключениям только на низших ступенях, да и то лишь в пользу власти более или менее самостоятельной, то есть общественной. Здесь независимое положение лица, облеченного властью, служит для граждан гарантией от произвола, а потому судебные функции могут совмещаться с административными. Иначе они должны быть разделены.

Однако администрация в своей деятельности на каждом шагу приходит в столкновение с правом. Какой же власти принадлежит решение в этих случаях?

Столкновение может быть двоякое: или административная дея­тельность приходит в спорное отношение с правами отдельных лиц, и тогда возникает гражданский иск против администрации; или же лицо, облеченное властью, превышая или употребляя во зло свои права, нарушает права граждан, и тогда возникает уголовный иск против лица. Оба эти случая имеют последствием различное отно­шение администрации к суду.

Для дел первого рода устанавливается так называемая админи­стративная юстиция. Это понятие возникло и развилось во Фран­ции, откуда оно перешло и в Германию. B Англии оно не существу­ет, вследствие того, что там администрация не отделяется от суда: местное управление издавна находилось в руках мировых судей, подчиненных центральным королевским судилищам, которым при­надлежит верховное решение всяких спорных дел.

Противники ее утверждают: 1) что так как здесь происходит стол­кновение прав, то дело должно подлежать судебной власти, которая именно призвана решать спорные вопросы права; 2) что если адми­нистрация будет сама себе судьею, то для граждан нет никакой гарантии от притеснений, и закон может нарушаться безнаказанно.

Против этого защитники административной юстиции возражают:

1) что здесь дело идет не об обыкновенном столкновении част­ных прав, а о столкновении правительственной власти, действую­щей во имя начала общественной пользы, с частными правами, что составляет тяжбу совершенно специального свойства, требующую особых определений. Действуя, по существу своему, на строгом ос­новании права, суд не может принимать в соображение тех измен­чивых обстоятельств, которые вытекают из начала пользы. Чтобы оценить их, нужны особенного рода судилища, знакомые с управ­лением.

/

2) Начало разделения властей требует не только независимости судебной власти от правительственной, но и независимости прави­тельственной власти от судебной. Между тем, если все столкнове­ния администрации с гражданами будут подлежать обыкновенным судам, то правительственная власть, во всей своей деятельности, будет подчинена судебной. Это начало было принято во Франции, со времени Революции, как основание для отдельного устройства административной юстиции.

3) Признавая, что для граждан необходимы гарантии права, за­щитники административной юстиции утверждают, что это требова­ние может быть вполне удовлетворено хорошим устройством адми­нистративных судов. Новейшие последователи этого направления в Германии, во главе которых стоит Гнейст, стоят даже за предостав­ление этим судам многих дел, решаемых по усмотрению, в чем они видят единственное обеспечение граждан против водворяющегося при парламентском правлении произвола партий.

Нельзя не сказать, что обе стороны имеют за себя весьма веские доводы. Действительно, если все столкновения управления с граж­данами будут решаться административными судами, зависимыми от правительственной власти, то последняя будет сама себе судьей, и для граждан исчезают всякие гарантии. Начало разделения влас­тей установлено не только затем, чтобы каждая власть действовала независимо в предоставленной ей области, но и затем, чтобы одна воздерживалась другою, если она преступает пределы своего права. Воздержание администрации от произвольного вторжения в права граждан, несомненно, принадлежит суду, который через это не под­чиняет себе правительственные органы, а только пресекает безза­конные их действия. Что при такой системе управление возможно, доказывают примеры государств, где она существует. Фактически изъятие администрации от преград, полагаемых судом, было вызва­но во Франции революционными стремлениями, которые находили сильный отпор в судах, привыкших к законному порядку, а потому всегда более или менее консервативных. Побороть оппозицию можно было только всемогуществом администрации; оно и установилось на практике предоставлением всех споров административной юсти­ции, зависимой от правительства. Ho вполне последовательно это начало никогда не могло быть проведено, а с водворением прочно­го законного порядка и с развитием либеральных начал оно подвер­глось значительным ограничениям.

Нет сомнения, однако, что сила правительственной власти и ее деятельность через это ослабляются, и чем шире компетенция суда, тем стеснение больше. Поэтому там, где требуется сильное прави­тельство, административная юстиция всегда будет уместна. Ho с другой стороны, твердость законного порядка требует, чтобы граж­данам были предоставлены гарантии, которые они могут найти толь­ко в независимом суде. Это требование вдвойне необходимо при конституционном устройстве, которое все основано на взаимном воздержании властей. Поэтому из административной юстиции строго должны быть выделены те дела, которые предоставляются суду.

Итак, здесь возникают два вопроса: 1) каковы пределы админис­тративной юстиции и отношения ее к судебной власти? 2) Каково должно быть устройство административных судов там, где они су­ществуют?

Административная юстиция, вообще, обнимает дела, возникаю­щие из того, что вверено администрации, при столкно­вении ее деятельности с частными . относящимися K этой

области. Столкновение должно быть именно с . а не с

. ибо в последнем случае дело касается чистой админист­рации, а не административной юстиции; здесь нет тяжбы. Поэтому

1) административной юстиции не подлежит суждение об общих по­становлениях, также как суду не подлежит суждение о законах. По­становление может ограничить права и нарушить частные интере­сы, но лицо, которого права ограничиваются или интересы наруше­ны, не может жаловаться тяжебным порядком до тех пор, пока при исполнении не возникает нарушение права. Только в последнем слу­чае дело подлежит административной юстиции. При этом, однако.

так же как и в судебном порядке, косвенно может опровергаться самое постановление, если оно противоречит закону или издано не­законным путем, властью на то не уполномоченной или без соблю­дения надлежащих правил. 2) Административная юстиция не про­стирается на то, что предоставлено . Это дело чистой

администрации. Так, например, если различные разрешения, которые выдаются администрацией при постройках, при устройстве заводов ит. п., поставлены в зависимость от известных законных условий, то при несоблюдении этих условий со стороны администрации воз­никает административный иск; но если, при разнообразии обстоя­тельств, вопрос предоставляется усмотрению, то никакая тяжба от­носительно самого решения возникнуть не может, а допускается только административная жалоба или просьба высшему начальству со стороны лица, которого интересы нарушены; иск же может ка­саться только вознаграждения, если лицо потерпело убыток. 3) Ад­министративной юстиции не подлежат права, которые относятся не к административной области, а к области гражданской, например суждение о праве собственности, о правах состояния, даже если эти права приходят в столкновение с административной деятельностью. Здесь решение принадлежит суду. Административная юстиция дей­ствует только в собственной сфере; если бы она была судьею граж­данских прав, то для 'граждан не было бы никаких гарантий, и неза­висимость судебной власти перестала бы существовать. 4) Везде, где политическое право составляет существенный элемент государ­ства, и оно ставится под охрану независимого суда. Здесь гарантии еще нужнее, ибо, при борьбе парий, поползновений к произволу еще больше. Поэтому определение в каждом данном случае поли­тической правоспособности должно быть предоставлено независи­мым органам, с правом жалобы в суд. Точно так же и свобода печа­ти тогда только становится истинным правом, когда она ставится под защиту суда. Есть, однако, политические права, в отношении к которым администрации по необходимости предоставляется извес­тный простор. Таково право собраний. Судебным порядком невоз­можно определить, в каких случаях, в видах общественной безопас­ности, может быть дано разрешение. Ho так как здесь действует усмотрение, то и тут административная юстиция неприложима. Га­рантии против произвольных стеснений могут дать только полити­ческие права представительных собраний. 5) Bce дела, подлежащие административной юстиции, носят характер гражданской тяжбы. Под эту категорию не подходят ни уголовные преступления, ни поли­цейские проступки, которые, по принципу, безусловно должны под­лежать ведению суда. Административная юстиция никого не нака­зывает; подобно гражданскому суду, она только решает вопрос о праве. Если на практике встречаются уклонения от этого начала, то это не более как остатки старых полицейских взглядов, которые теоретически не могут быть оправданы. Так например, во Франции, по странному противоречию, некоторые полицейские проступки, как-то: порча больших дорог, нарушение правил водяных сообще­ний, подлежат административной юстиции; но порча проселочных дорог наказывается обыкновенным судом.

B этих границах административной юстиции подлежит еще зна­чительное количество дел. Разнообразные случаи могут быть под­ведены под следующие главные категории.

1. Административной юстиции подлежат споры о правах, воз­никающих из административного действия. Таково, например, пра­во на пенсии. Сюда же относятся разные концессии, или отдача предметов управления в частное содержание в видах общественной пользы, например, железных дорог, перевозов, мостов, болот для осушения. Bo всех этих случаях концессионер является не частным лицом, а заменяющим администрацию. Он принимает на себя ис­полнение известных общественных обязанностей, из которых воз­никают и его права. O способах исполнения может судить только администрация, а как скоро вопрос оказывается спорным, он подле­жит административной юстиции. Bo Франции к этому разряду от­носятся даже все казенные подряды: они изъемлются из ведения обыкновенных судов. Ho такое расширение области администра­тивной юстиции представляется чрезмерным. Подрядчик находится к казне в тех же отношениях, как и к частному лицу, в случае спора дело должно решаться судом. B видах охранения общественной пользы администрация должна в самом контракте обеспечить себя надлежащими гарантиями.

2. Сюда же относятся те случаи, когда деятельность частных лиц ставится в зависимость от разрешения администрации, однако на основании известных законных правил. Если выдача разрешения предоставляется усмотрению, то жалоба, как сказано, идет чисто административным порядком. C другой стороны, суд призывается к действию в системе пресечения. Административной же юстиции под­лежит система предупреждения, обставленная известными закон­ными гарантиями.

3. Административной юстиции подлежат споры об обложении частных имуществ податями и повинностями на общую пользу, если притом определение размера зависит от административного дей­ствия, а не от общего закона. Ha этом основании, например во Фран­ции, споры о прямых податях принадлежат к ведомству админист­ративной юстиции, ибо обложение совершается административным путем, но споры о косвенных податях предоставляются обыкновен­ным судам, ибо здесь обложение определяется общим законом. По французскому праву, в области натуральных повинностей админис­тративной юстиции подлежат не только споры о размере тяжестей, но и определение вознаграждения за убытки, например при добыва­нии материалов из частных земель для постройки дорог. B этом, однако, нельзя не признать чрезмерного расширения ведомства ад­министративной юстиции. Собственность, как гражданское право, должна быть безусловно поставлена под охрану суда. Поэтому во всех новых государствах, при экспроприации, оценка производится судебным порядком, посредством присяжных. Наложение повинно­сти есть частное отчуждение собственности, а потому должно под­лежать тем же правилам.

Кроме ведомства означенных дел по существу, административ­ной юстиции предоставляется также решение споров в кассацион­ном порядке. Именно, в случае неподведомственности дел, превы­шения власти или нарушения законов со стороны администрации она кассирует неправильное решение. He видать, однако, почему административной юстиции должны подлежать дела, выходящие из пределов административной деятельности. Здесь, по принципу, уп­равление должно воздерживаться судом. Это составляет главную гарантию свободы. Конечно, и суд, со своей стороны, может захва­тить в свое ведение то, что принадлежит управлению. При неопре­деленности границ толкование может быть в ту или другую сторо­ну. B таком случае возникает

Конфликты могут быть как между правительственною властью «и судебной, так и между различными административными властя­ми. Последние, бесспорно, решаются административной юстицией. Таковы, в особенности, столкновения между правительственными властями и выборными. Bo Франции, до новейшего времени, самые конфликты между судебной властью и административной разреша­лись Государственным Советом. Ho в 1872 г. устроено особое Су­дилище для конфликтов (tribunal des conflits). Оно состоит, под председательством министра юстиции, из трех членов, выбираемых из среды себя Государственным Советом, трех членов, избираемых точно так же Кассационным Судом, и двух членов, избираемых пред­седателем и всеми выборными членами в совокупности. B Пруссии точно так же для этих дел установлен особый суд из бессменных судей, назначаемых королем, в большинстве из членов высшего суда. B Австрии конфликты разрешаются верховным Имперским Судом.

Самое устройство административных судов может быть различ­но. Bo Франции низшую инстанцию составляют Префектурные Со­веты (conseils de prefecture), состоящие под председательством пре­фекта, из правительственных чиновников. Высшую же инстанцию составляет Государственный Совет, который до 1872 г. точно так же состоял из сменяемых чиновников; однако по своему высокому положению в администрации, по своим преданиям и по связи с за­конодательной и административной деятельностью высшего пра­вительства он представлял значительные гарантии беспристрастия. B 1872 году выбор государственных советников был предоставлен Национальному Собранию; он производился на девять лет, с пере­меною по третям через каждые три года. Ho такой способ назначе­ния, под влиянием господствующих в собрании партий, всего менее соответствовал требованиям независимой и беспристрастной юсти­ции. A потому в 1879 году снова был восстановлен прежний поря­док назначения и смены главою государства. B Германии низшие инстанции составляются из лиц, частью правительственных, час­тью избираемых органами самоуправления, что составляет весьма существенную гарантию. Однако, при перевесе правительственного элемента, права мест и лиц, с которыми администрация приходит в столкновение, нередко приносятся в жертву, как доказывают при­меры наших присутствий по городским и крестьянским делам, при­званных контролировать местное самоуправление. Высшую же ин­станцию административной юстиции составляет в Германии осо­бый административный суд, составленный из бессменных членов.

Этим обеспечиваются, с одной стороны, независимость реше­ний от административных влияний, с другой стороны, специаль­ность сведений и взглядов, которая часто отсутствует в обыкновен­ных судах, установленных для гражданских и уголовных дел. При таком устройстве падают главные возражения против администра­тивной юстиции. Такой же независимый верховный суд существует и в Австрии; но его власть ограничивается кассацией неправильных решений.

Весьма важную гарантию составляют, наконец, самые формы судопроизводства: состязательный процесс, с допущением поверен­ных от сторон, публичность и гласность, которые ставят действия суда под контроль общественного мнения.

Что касается до личных исков против агентов правительства, то и на этот счет существуют разные системы. C одной стороны, за­конный порядок требует, чтобы граждане были защищены от произ­вола и притеснений; с другой стороны, агенты власти, приходящие, в силу своих обязанностей, в постоянные столкновения с граждана­ми, должны быть ограждены от придирчивых исков и необходимос­ти постоянно защищаться перед судом. Притом агент не есть неза­висимый судья, действующий по собственному убеждению, а пото­му вполне ответственный за свои действия. Он исполняет приказания высшего начальства; в случае сомнения в их законности он может только делать представление. Толкование закона по своему убежде­нию ему не присвоено; отказ в исполнении есть крайний случай, за который он, в свою очередь, подлежит ответственности и рискует отставкой. Таким образом, агент администрации поставлен между ответственностью перед судом и ответственностью перед началь­ством, а между тем общественная польза требует, чтобы он непре­менно исполнял свое дело. Очевидно, что и его положение требует гарантий. Они могут» быть разного рода. Bo Франции, по закону 1790 года, судам воспрещено было вызывать агентов правительст­ва по делам, касающимся исполнения их обязанностей. Конститу­цией ѴІІІ-го года (1799) было постановлено, что правительствен­ные агенты подлежат суду только с разрешения Государственного Совета, и это правило оставалось в действии до 1870 года, когда оно было отменено декретом Временного правительства. B Герма­нии доселе для преследования судом требуется разрешение высше­го административного суда. B Англии, напротив, всякий гражданин имеет право жалобы в суд; но для того, чтобы суд принял иск, тре­буется: 1) чтобы агент действовал вне пределов своего ведомства;

2) жалующийся должен доказать, что ответчик действовал со зло­стным намерением. За простые ошибки он не отвечает или подле­жит лишь пустому взысканию. Самая жалоба предъявляется миро­вому суду, который соединяет административные функции с судеб­ными, а потому может вполне судить о положении и обязанностях агента. Этим устраняются пустые и придирчивые иски. У нас жало­бы на лица административного ведомства представляются их на­чальству, предание же суду совершается не иначе, как по решению начальства или по постановлению Первого департамента Правитель­ствующего Сената, который ведает высшую административную юс­тицию.