Александр ПІ: период политических контрреформ.

1 марта 1881г. был убит Александр II. Пришедший к власти Александр III взял курс на установление в стране жесткой авторитарной власти, отходя от курса политических либеральных реформ своего от­ца.

Этот период был одним из самых стабильных в истории России, в том числе и в отношении института губернаторства.

Одним из первых мероприятий после прихода Александра III к власти стало принятие 14 азгуста 1881 г. Положения “О мерах по охра­нению государственной безопасности и общественного спокойствия”, которое сразу же ввели в 10 губерниях, а также в ряде городов и уездов других губерний. Данное положение предусматривало помимо “нормальногообщего состояния властей”, состояние усиленной и со­стояние чрезвычайной охраны. B соответствии с этим положением ге­нерал-губернаторы, а там где они отсутствовали - губернаторы, полу­чили право “воспрещать всякие народные, общественные и даже част­ные собрания, делать распоряжения о закрытии всяких вообще торго­вых и промышленных заведений”...169 По их приказу могли арестовы­вать на срок до одного месяца любого жителя. Помимо того, генерал- губернаторам и губернаторам с санкции министра внутренних дел пре­доставили право высылать за пределы губернии политически неблаго­надежных лиц. Вначале было заявлено, что положение вводится вре­менно на три года. Однако, по истечении этого срока оно продлевалось, и так просуществовало до падения самодержавия.

Было возобновлено действие указа от 19 февраля 1779 г., ста­вившего органы самоуправления в значительную зависимость от губер­наторов, а затем указ был превращен в составную часть нового закона.

Ho и эти меры многие губернаторы считали недостаточными и просили в своих отчетах о большей власти. Так, нижегородский губер­натор Николай Михайлович Баранов писал в 1883 г.

Правительство Александра III много внимания уделяло институ­ту генерал-губернаторства. B 1882 г. было ликвидировано Харьковское генерал-губернаторство, просуществовавшее три года, а в 1888 г. - Одесское. И хотя одесский временный генерал-губернатор Х.Х.Рооп попытался этому воспротивиться, вердикт Комитета министров был суррв: «...При существующей в законах нашей общей неопределенно­сти пределов власти местных административных органов, в том числе и генерал-губернаторской власти, учреждение или сохранение этой долж­ности в крае, состоящем из различных местностей, мало имеющих меж­ду собой общего, представляет в политическом отношении несомнен­ные неудобства. Присутствие такого должностного лица, простирающе­го власть свою на разрозненные между собой области, ведет к искусст­венному их сплочению вокруг второстепенного центра, в ущерб естест­венному тяготению к объединяющей центральной власти и к внутрен­ней России, долженствующей служить единственным источником об­щей политической жизни всего нашего государства”.171

Александр III также продолжил политику Александра II по уп­разднению генерал-губернаторств в тех регионах, которые утрачивали признаки “удаленности” или “отдельности”. B 1881 г. было ликвидиро­вано Оренбургское генерал-губернаторство, в 1882 г. - Западносибир­ское. B 1881 г. наместничество на Кавказе в связи со стабилизацией ситуации было преобразовано в генерал-губернаторство во главе с главноначальствующим гражданской частью, имевшим, однако, более широкие права, чем обычный генерал-губернатор.

172

чиями .

Ho на окраинах политическая линия использования института ге­нерал-губернаторов не менялась. B 1882 г. создается Степное, а в 1884 г. - Приамурское генерал-губернаторства.

Александр III также продолжал политику Екатерины II, меняя эт­нические названия окраин на географические. Так, с 1880-х гг. с адми­нистративной карты постепенно исчезает само название “Сибирь”: вместо Западносибирского генерал-губернаторства с 1882 г. остались Тобольская и Томская губернии; в 1887 г. Восточносибирское генерал- губернаторство переименовано в РІркутское военное генерал- губернаторство. B обращение вводятся понятия Азиатская Россия, При- вислинский край, Западный край, Прибалтика (вместо Остзейского края).

B 1881 г. Александром III была учреждена “вневедомственная”, “особая” комиссия для составления проектов местного управления (под председательством статс-секретаря Каханова), получившая название Кахановской комиссии. Эта комиссия имела своей целью восполнить пробел великих реформ в области местного административного устрой­ства.

Интенсивно работая, Кахановская комиссия собрала огромное количество интересных материалов.173 Кроме трудов всех прежних ко­миссий, занимавшихся губернским устройством, ею были собраны no- следующие записки и всеподданнейшие доклады губернаторов, записки ревизующих сенаторов и, наконец, многочисленные ходатайства новых земских учреждений вместе с заключениями земского начальства. При всем разнообразииточек зрения показания всех этих материалов, начи­ная от земских ходатайств и кончая официальными записками, сходи­лись в одном - в признании разрозненности и слабой эффективности местного управления.

Предлагались разные способы реформирования местного управ­ления, в том числе передача целых отраслей правительственного управления и надзора в ведение новых земских учреждений.

Император утвердил план работы комиссии, куда был включен пересмотр всех ведомственных частей местного управления: общеадми­нистративное, земское, дворянское, городское, крестьянское, полицей­ское, воинское, финансовое, путей сообщения, государственных иму- ществ, учебное, почтово-телеграфное, врачебное, тюремное и акцизное. B основание этого пересмотра комиссией было положено “достижение желательного объединения всех административных учреждений” при одновременном “усилении объединяющего начала центрального прави­тельства”. Однако, эти тезисы остались без всяких практических резуль­татов , так же как и “наметки” об уничтожении централизации управ­ления, об усилении губернаторской власти и т.п.

Кахановской комиссией в 1881-1885 гг. прежде всего обсуждался вопрос об объединении и согласовании деятельности местных органов. Комиссия признала целесообразным ослабить зависимость губернато­ров от МВД, постановив определение их на должность и награждение проводить через Комитет министров. Одновременно она планировала создание нового коллегиального органа губернского управления с более широкими полномочиями. Однако, выработанные комиссией проекты так и не были претворены в жизнь.

По Высочайшему повелению, испрошенному 28 февраля 1885 г. новым министром внутренних дел графом Д.А.Толстым, Кахановская комиссия была в том же году закрыта, и труды ее никаких непосредст­венных результатов не имели.

Хотелось бы отметить, что эта комиссия была такой же предста­вительной и основательной, как и во времена подготовки губернской реформы Екатериной II. Помимо многих полезных выводов и предло­жений, выработанных комиссией по совершенствованию губернского управления, ее деятельность была ценна также собранными за многие

предшествующие десятилетия уникальными документами и материа­лами по преобразованию местного управления.

Борьба между губернаторами и земствами на этом не закончи­лась. Отмечая очень старые “петиции” со стороны земских учреждений о расширении компетенции и постоянные требования со стороны пра­вительственных органов об усилении власти, профессор

А.Д.Градовский оценил действительное положение дел как “поистине необычайное: в руках правительственных мест и лиц (губернатор, гу­бернское правление, полиция) осталась власть без компетенции; в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти»175.

Однако, это было мнимое “двоевластие”. Ha самом деле на мес­тах доминировала самодержавная власть, последовательно проводив­шая наступление на земское самоуправление. B последующие годы правления Александра III был издан целый ряд законов, расширивших деятельность губернаторов и усиливших их власть. Губернаторы полу­чили право влиять на судебные органы (в частности, допускался про­смотр ими списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей). C 1889 г. губернаторы стали председателями губернских присутствий - административно- судебных учреждений для крестьянских сословных учреждений и органов надзо­ра за ними.

B 1890 г. даже было введено положение, которое перевело должности председателя и членов земских управ в разряд государствен­ных служащих. Это означало, что лица, избранные на эти должности, подлежали утверждению администрацией. Так, председатель губерн­ской управы утверждался министром внутренних дел, а председатель уездной управы, члены губернской и земских управ - губернатором. При этом особо подчеркивалось, что если избранные не будут утвер­ждены, то следует проводить повторные выборы, в которых “лица, не удостоившиеся утверждения”, не могут баллотироваться вновь.

Такого рода нововведения резко усиливали зависимость органов местного самоуправления от губернатора и его аппарата. Они преврати­ли земства в исполнительные хозяйственные органы при местных адми­нистраторах. Даже сами чиновники называли эти меры шагом по пути к упразднению земских учреждений.

Итак, к концу XIX в возросли полномочия губернатора не только как представителя центра и органа контроля, но также и его админист­ративные полномочия, прежде всего- полицейские. Однако, губернская администрация оставалась фрагментарной, хозяином области іуберна- тор так и не стал. Свертывание системы местного самоуправления уси­ливало неэффективность местной власти: снова по всем вопросам об­ращались прямо к губернатору. Власть оставалась патерналистской. Управление губернией зависело по-прежнему не столько от законов и системы власти, сколько от личности, стиля, компетенции конкретного губернатора. A найти “хорошего” губернатора в условиях нарастающих революционных событий было все сложнее...

1.