5.2 Николай ІІ. Kpax империи.

Приход к власти Николая И означал не просто продолжение ав­торитарного курса Александра III. Последовало ослабление всей власти, падение ее авторитета в глазах российского народа, сужение влияния России в мировом сообществе.

Начало XX века было отмечено нарастанием революционного и национального движения, на что правящий режим отвечал резким уси­лением административной вертикали власти, увеличением распоряди­тельных, контрольных, репрессивных функций и мёр.

Эти годы принесли расширение губернаторских полномочий и губернаторской деятельности только с одной стороны, а именно со сто­роны полицейской. B 1901 г. режим “усиленной охраны” и “обязательных постановлений” губернаторов распространился более чем на одну треть населения России... C 1904 г. губернаторы стали так­же председателями губернских “особых совещаний” (в совещание вхо­дили начальник губернского жандармского управления и прокурор ок­ружного суда). Совещание руководило производством дознаний по го­сударственным преступлениям и могло прекратить дело или дать ему ход.

Первые годы XX столетия были чрезвычайно богаты многочис­ленными комиссиями, преобразовательными предположениями, ре­формами и реформочками в области местного управления, которые плодили огромное число бумаг, но так и не привели к реальным изме­нениям в губернском устройстве. Это была характерная черта агонизи­рующего режима.

Так, в 1902 г. по предложению министра внутренних дел B.K. Плеве была учреждена “Комиссия по преобразованию губернского управления”.

В.К.Плеве (председатель), граф С.А.Толь (санкт-петербургский губер-

натор), товарищи министра П.Н.Дурново, B.B. фон-Валь и

Н.А.Зиновьев, директор департамента общих дел A.H. Мосолов, дирек­тор канцелярии министра по делам дворянства Н.А.Мордвинов, губер­наторы А.С.Брянчанинов (Самарский), князь И.М.Оболенский (бывший Харьковский), князь Б.А.Васильчиков (бывший Псковский) и

Н.М.Клингенберг (Могилевский). Комиссия выработала схематичный проект нового губернского устройства. Она предлагала усиление выс­шей губернской власти, объединение местного управления и сведение к наиболее простым формам сложного устройства разнообразных губерн- скихприсутственных мест.176

Комиссией Плеве было высказано пожелание о децентрализации управления, но это пожелание, не отразившееся практически в предло­жениях проекта, было, скорее, лишь формальной данью модным тен­денциям к децентрализации, усилившимся под влиянием только что опубликованного манифеста 26 февраля 1903 г., в котором упоминалось об усилении способов “непосредственного удовлетворения многообраз­ных нужд земской жизни”.177

Поставив как главный вопрос о том, должен ли губернатор быть только органом надзора или также органом управления, комиссия Плеве разрешила этот вопрос в смысле предоставления губернаторам тех и других полномочий, выдвигая особенно обязанности управления. При­водилась даже мысль о восстановлении, наряду с наименованием губер­натора “начальником губернии”, также и прежнего его названия “хозяина губернии”.178

Что касается существа отношений губернатора ко всем частям губернского управления, а также внутреннего устройства последнего, то эти вопросы разрешались комиссией Плеве, как, впрочем, и всеми по­следующими комиссиями, на началах объединения губернского устрой­ства, для чего намечались одинаковые пути: а) расширение единолич­ной компетенции высшего представителя правительственной власти в губерниях - губернатора; б) дальнейшее развитие круга ведения со­стоящих под председательством губернатора “смешанных” губернских коллегий и в) объединение устройства этих коллегий.

По предложениям Комиссии все руководящие циркуляры мини­стерств должны были сообщаться местным отделениям не непосредст­венно, а через губернатора - для осведомления последнего в вопросах управления вообще. Губернатору также предлагалось предоставить пра­во не только изъявлять согласие или несогласие на назначение мест­ных служащих, но и право требовать их увольнения “во всех случаях, когда деятельность означенных лиц не соответствует пользам государ­ственной службы”.179

B связи с убийством Плеве в 1904 г. комиссия прекратила свое существование, а ее наработки так и остались невостребованными на практике, но зато активно использовались последующими комиссия­ми180.

И здесь хотелось бы упомянуть о недолговечной комиссии по реформе местного управления под председательством либерально на­строенного товарища Министра внутренних дел, ранее бессарабского и тверского губернатора, князя С.Д.Урусова. Созданная 8 декабря 1905 г., сразу же после царского Манифеста, комиссия наработала столь про­грессивные предложения, что они были в страхе отвергнуты и положе­ны под сукно императором. B заседаниях комиссии (с 8 декабря 1905 г. до 2 января 1906 г.) участвовали: C.H. Гербель, В.И.Гурко, А.А.Лопухин, И.Я.Гурлянд, Д.Н.Любимов, Н.Л.Пшерадский, M.A. Ло- зина-Лозинский и И.М.Страховский. Работа комиссии описана ее уча­стником И.М.Страховским.181

С.Д.Урусов, анализируя работу губернатора, весьма точно опре­делил роль губернатора в системе власти Российской империи в начале XX века. “ K сожалению истинная и полезная роль губернатора, как органа надзора за законностью действий всех учреждений и лиц адми­нистративного ведомства в губернии, совершенно заслонена не в меру разросшимся участием губернаторов в активном управлении. Обязан­ный председательствовать в двадцати, если не более коллегиях и посто­янно разрешать, отменять, запрещать, предупреждать, пресекать и ут­верждать всякого рода действия и постановления, современный губер­натор сам постоянно рискует впасть в ошибки, благодаря чему и авто­ритет его не может оставаться на должной высоте и осуществление над­зора делается для него затруднительным.

Тенденция, получившая силу в течение двух последних царство­ваний и выразившаяся в расширении активной роли губернаторов в делах управления, не послужила на пользу делу, и только расшатала губернаторский авторитет”182.

Революция 1905-1907 гг. легла главным образом на плечи мест­ных властей и, прежде всего, губернаторов. B начале революции 1905 г.

губернаторы (за редким исключением) оказались не готовы пойти на жесткие репрессивные действия с применением оружия против демон­странтов в городах и крестьян, поджигающих помещичьи усадьбы, в деревнях. Именно в этот период свыше 20 губернаторов были убиты либо разъяренной толпой, либо в результате террористических актов. Среди них был и брат императора Великий князь Сергей Александро­вич, генерал-губернатор и командующий Московским военным окру­гом. И только после смены в конце 1905 - начале 1906 гг.

“либеральных” губернаторов на более “жестких и решительных” ре­прессивная машина заработала на полную мощность.

B этот период многие губернии находились в режиме чрезвычай­ного положения. B ходе революционных событий 1905 г. в Санкт- Петербурге Д.Ф.Трепову были переданы дополнительные полномочия. Старая должность обер-полицмейстера в Москве была заменена долж­ностью градоначальника, имевшего гораздо больше прав в отношении местного самоуправления.

Именно при Николае II укрепился взгляд на генерал- губернаторскую власть как власть чрезвычайную и сугубо политиче­скую.

Вместе с тем, революция привела к провозглашению демократи­ческих свобод, в том числе на проведение собраний, митингов и демон­страций, образование политических партий и общественных организа­ций. Прошли выборы в Государственную Думу. Были отменены пре­дыдущие жесткие меры в отношении Финляндии. B соответствии с за­коном от 20 февраля 1906 г. каждое губернское земское собрание полу­чало возможность выбирать по одному члену Государственного совета (на трехлетний срок). Были учреждены земства и на территории запад­ных губерний.

Последним реформатором в Российской империи был министр внутренних дел и председатель Совета министров с 1906 г. Петр Ар­кадьевич Столыпин. «Порядок и реформы» составляли сущность поли­тики Столыпина. Он пытался установить новый национальный порядок: перестроить общественную основу самодержавного правительства и способствовать развитию нового понимания национальной политиче- ской жизни. Может быть, даже в большей степени, чем С.Ю.Витте, Столыпин понимал, что революция 1905 г. свидетельствовала о гряду­щем полном падении авторитета государственной власти в русском об­ществе. B противовес консервативным тенденциям, ярко выраженным в политике министерства внутренних дел при Плеве, готовя местные ре­формы, Столыпин исходил из его собственного опыта работы губерна­тором в Гродненской и Саратовской губерниях, из понимания того, что усиление власти без укрепления ее политического авторитета в общест­венной жизни ничего не значит.

Основным способом вернуть доверие народа к власти и в то же время ускорить продвижение страны по пути капитализма Столыпин считал земельную реформу. Программа ее проведения представляла из себя решающий компонент попытки переделать социальный фунда­мент, на котором зиждилась политическая власть старого режима. Пер­вой целью реформы была трансформация крестьянских сословных учреждений в упорядоченные территориальные структуры губернско­го гражданского управления. Второй - перестроить все уездные и гу­бернские органы управления. Предполагалось создание “ сильной регу- лируемой и ответственной руководящей власти” путем усиления гу­бернаторской власти, объединения усилий губернского и уездного управления при помощи координирующей роли вице-губернаторов.

B то же время программой предусматривалось ограничение ад­министративного вмешательства в самоуправление, расширение полно­мочий земства и объединение государственных и земских органов в единую систему учреждений, что вместе с их взаимным усилением спо­собствовало бы развитию местной общественной жизни.

Третьей целью реформы было более широкое участие населения в самоуправлении, для чего предполагалось провести земскую выбор- нуюреформу.

Представляя в середине декабря 1906 г. программу реформ в Со­вет министров, П.А.Столыпин упоминал “широкие народные массы”, принимающие участие в политической жизни и принцип “гражданского равенства”, провозглашенный Октябрьским 1905 г. Манифестом, для того, чтобы показать, что больше нет никаких оснований для сохране­ния архаичных принципов крестьянской “сословной обособленности” или “попечительского управления”. Подобным же образом премьер- министр отвергал устаревшие сословные выборы в земстве. Сохране­ние “выборной системы, разделявшей людей, связанных теснейшим единством общих экономических и профессиональных” интересов, ослабляло институт, предртавлявший особую важность для местного управления. Наиболее выразительным в этом отношении стал отказ

П.А.Столыпина санкционировать занятие предводителями дворянства поста вице-губернатора в силу их должности, а не компетентности и подготовленности.

B общем и целом, предложения П.А.Столыпина были направле­ны на усиление взаимодействия между местными государственными и земскими органами, создание благоприятной атмосферы для эффектив­ного управления губерниями.

Попытка повысить общественную роль новых сельских собст­венников отличала программу П.А.Столыпина от предыдущих попыток проведения местных реформ. Столыпин после революции 1905 г. столкнулся с совершенно другим обществом и гораздо более серьезным политическим кризисом, чем тот, перед которым оказывались государ­ственные деятели во время освобождения крестьян или члены Каханов- ской комиссии. Поэтому его планы пошли гораздо дальше, чем это считали возможным его предшественники. Вместе с трансформацией общинного землепользования и структуры сельских земельных отноше­ний местные реформы несли в себе попытку модернизировать само­державие и российскую политическую жизнь путем постепенного соз­дания гражданского общества.

Важно отметить, что в это время в политической системе страны и, прежде всего, в центральной власти, произошли важные изменения. Во-первых, образовались новые законодательные органы влицеГосу- дарственной Думы. И, во-вторых, наконец, после «ста лет одиночества» министерства объединились в составе Совета Министров не как органы специальных целей управлении, а как представители общей государст­венной власти. B Совете Министров воскресло “правительство”, пред­ставление о котором, казалось, уже было безвозвратно утрачено за про­шедший век. Этот факт не мог не отразиться и на деятельности подчи­ненных министерствам местных учреждений, хотя после революции на местах так и не было создано никакое представительство.

Важнейшим механизмом реализации столыпинских реформ стала программа реформы местного управления, предложенная в 1906 - начале 1907 гг. Для ее подготовки было создано Особое совещание под председательством П.А.Столыпина, в состав которого входили: това­рищи министра А.А.Макаров, С.Е.Крыжановский и В.И.Гурко, началь­ник главного управления по делам местного хозяйства С.Н.Гербель, санкт-петербургский губернатор А.Д.Зиновьев, директор департамента общих дел А.Д.Арбузов, правитель канцелярии министра И.Г.Кнолль и помощник управляющего земским отделом И.М.Страховский183. Выра­ботанные этим Совещанием основные начала реформ были вынесены на одобрение Совета Министров, а затем и Государственной Думы второго созыва, но из-за роспуска последней остались нерассмотренными.

Затем все предложения по реформе были переданы на рассмот­рение специально для этой цели воскрешенного “Преддумья” - так на­зывался в то время ни разу то тех пор не созывавшийся и потерявший уже свой первоначальный смысл Совет из общественный деятелей при Главном управлении по делам местного хозяйства. Этот “Совет по де­лам местного хозяйства” был оживлен в новом значении постоянной комиссии для рассмотрения очередных административных проектов.

Выступая 20 ноября 1908 г. при открытии второй сессии Общего присутствия Советагіо делам местного хозяйства, П.А.Столыпин сказал следующее: “Нигде в Европе, ни в Германии, ни в Австрии, ни во Франции нет такой слабой по конструкции администрации, как у нас, между тем усиление администрации означает ослабление произвола (подчеркнуто нами-Л.Л.). У нас в губернии власть разделена, уезд же лишен целостного административного устройства. Если в разгар рево­люционного движения не время было перестраивать ряды администра­ции, то теперь в этом представляется безусловная необходимость...”.184 Главную цель реформы Столыпин видел не в том, чтобы усилить власть исключительно наделением ее новыми чрезвычайными полномо­чиями, а сделав ее объединенной в губернии. И речь шла не о подчине­нии губернатору представителей других ведомств - они каждый в своей сфере должны были оставаться самостоятельными - а в том, чтобы уничтожить на месте ведомственную политику и объединить общее направление местных дел в лице представителя объединенной полити­ки правительства - местного губернатора.

Затем, по словам Столыпина, правительство задалось мыслью создать такие условия, которые исключали бы пререкания, рознь между администрацией и органами местного самоуправления и облегчили бы правительству возможность устранять исключительные обстоятельства, тормозящие хозяйственную деятельность этих органов. И, наконец, премьер-министр предполагал вскоре закончить и проект полицейской реформы, в ходе которой предполагалось объединение всех видов по­лиции (общей и жандармской) под началом губернатора.

После долгих и порой резких прений, Комиссия, поддержав Сто­лыпина, приняла следующую декларацию о губернаторской должно­сти: « Управление губернией на точном во всем основании законов возлагается на губернатора, который является в губернии, Высочайшей волею ему вверенной, главным представителем высшего правительст­ва”185. В законе также было указано, что губернаторы состоят в ведом­стве МВД186.

Таким образом, Столыпину удалось добиться, чтобы губернаторы подчинялись непосредственно правительству, которое возглавлял он, и перестали быть представителями Особы монарха. Такая прерогатива была сохранена из административных должностей только за Наместни­ком Ero Императорского Величества, а в известных пределах также и за высшими начальниками губерний - генерал-губернаторами.

B конечном итоге в проекте Положения о губернском управле­нии, подготовленном комиссией, глава “О губернаторе55 выглядела сле­дующим образом (текст приводится с сокращениями):

...2. Управление губернией во всем на точном основании законов возлагается на губернатора, который является главным в губернии представителем Высшего Правительства.

3. Губернаторы определяются, перемещаются и увольняются Именными Высочайшими указами и вместе Высочайшими приказами.

4. Министр Внутренних дел представляет на высочайшее Благо- воззрение о лицах, признанных им достойными к занятию должности губернатора не иначе, как по одобрении означенного представления Советом Министров.

5. Губернаторы состоят в ведомстве Министерства Внутренних

Дел.

...11. Губернатор, как главный в губернии представитель Высше­го Правительства, наблюдает за точным исполнением законов и распо­ряжений Правительства, охраняет действием данной ему власти обще­ственное спокойствие и безопасность и заботится о благосостоянии вве­ренной его управлению губернии.

...38. Губернатор получает указы, постановления и предписания от Ero Императорского Величества и Правительствующего Сената и представляет рапорты и донесения Государю Императору и Правитель­ствующему Сенату.

...43. Губернаторы подлежат ответственности по правилам, в со­ответствующих узаконения установленным187.

Фактически это был последний до февраля 1917 г. плод государ­ственной мысли в России в отношении статуса губернатора.

По отношению к подготовленному комиссией заключению мне­ния губернаторов разделились. Большинство губернаторов примкнули к предложениям Совета, и только немногие высказались против этих предложений. Однако, были и такие, которые предлагали идти еще дальше и поставить губернатора начальником всех местных ведомств, с тем, чтобы сама должность губернатора была вневедомственной. Ha этом основании последние предлагали, между прочим, чтобы не только циркуляры министерств проходили через губернаторов, но чтобы мини­стерства по всем ведомственным делам обращались только к губернато­рам, и, обратно, губернаторы сносились бы с министерствами по всем делам местного управления. B возражениях против предложенного расширения губернаторской компетенции указывалось, что губернатор не может быть “энциклопедистом”, поэтому он не в силах быть специа­листом во всех ведомственных делах, да и, будучи полностью загру­женным своими делами, он не будет иметь времени для пользования

188

своими новыми полномочиями.

B последующих проектах, проходивших через совещание Столы­пина и Совет Министров, все эти предложения о расширении едино­личной компетенции губернаторов все более смягчались, особенно в отношениях губернатора к местным ведомственным учреждениям. Сто­лыпин же тогда стремился стянуть под свой контроль все внутреннее управление империей, превратив министерство внутренних дел в “сверхминистерство” и выделив в нем несколько главных управлений фактически на правах “малых” министерств.189

Ha этом закончилась разработка реформы собственно губерн­ских учреждений, суть которой сводилась, главным образом, к объеди-

190

нению и упорядочению административнои власти...

Ho даже эти запоздалые политические преобразования не снима­ли все обостряющегося противоречия между государственной властью й реальными условиями российской политической и социальной жизни после первой русской революции. России в значительной степени не хватало того, чего хотел достичь П.А.Столыпин: правительство не име­ло авторитета в губерниях. Расширенное земское самоуправление не привлекало население к полезной общественной работе. Гражданская инициатива не была, как в 60-е гг. XIX в., характерной чертой времени. Новая структура частных земельных отношений, сложившаяся в ре­зультате земельной реформы Столыпина, не обеспечивала старому ре­жиму новой социальной и политической опоры.

Усилия П.А.Столыпина на пути земельной реформы и реформи­рования местного управления встречали усиливающееся сопротивление Николая II и его окружения, серьезно опасавшихся “столыпинского бонапартизма” - дальнейшего усиления премьера на фоне все более те­ряющего авторитет и влияния императора. Накануне покушения на Столыпина император уже подготовил указ о его отставке. Как и при Александре II, реформа губернского управления так и не была заверше­на. Россия снова не использовала свой исторический шанс: на пути кардинальных реформ избежать революции.

B годы первой мировой войны милитаризация местного управле­ния снова сильно возросла, а органы местного самоуправления практи­чески сошли на нет. Теперь сама война перевела управление на режим постоянного чрезвычайного положения. Губернаторы Европейской части России, особенно прифронтовых губерний, выполняли и целый ряд военных функций, остальные в основном обеспечивали нужды фронта , да теплом и продовольствием население, особенно в голодные

и холодные зимы. Польские, прибалтийские и часть белорусских губер­ний были оккупированы кайзеровской армией.

Зато на временно оккупированных русской армией территориях Австро-Венгрии или, как тогда говорилось, “занятых по праву войны”, было создано военное генерал-губернаторство сначала в 1914-1915 гг. во главе с военным генерал-губернатором, генерал-лейтенантом графом В.А.Бобринским, а затем в 1916 г. членом Государственного Совета , сенатором, генерал-адъютантом, генералом-от-кавалерии

Ф.Ф.Треповым.191 Такое же военное генерал-губернаторство было соз­дано и на “занятых по праву войны” территориях Турции. И хотя Рос­сийская империя уже стояла на краю пропасти, расширение ее преде­лов продолжалось...

1.5.3.