Загальні рамки діяльності Співтовариства: виняткові та конкурентні повноваження, принцип атрибуції, субсидіарність

Повноваження інституцій Союзу можуть мати ексклюзивний або конкурентний характер стосовно відповідних інституцій держав-членів

Ексклюзивні повноваження, які прямо не вказані в Угоді, але випливають із загальних цілей Співтовариства, з необхідності Гарантувати ефективність дій Союзу та з правової практики Суду ЄС, містять заборону для держав членів провадити нормативну діяльність, крім випадків, коли вона має виконавчий характер стосовно норм Співтовариства або дозволена його інституціями Рибальство й торговельна політика с класичними прикладами галузей, що повністю перейшли до виняткових повноважень Європейського Співтовариства

Конкурентні повноваження прямо передбачені в Угоді (нау ково-дослідна діяльність і проблеми розвитку, наприклад) Тут слід розрізняти два випадки У першому повноваженні залишаються конкурентними доти, поки до своїх обов’язків не присту пили союзні інституції Виконання конкурентних повноважень з боку інституцій ЄС “вилучає всякі відмінні положення, які б виходили від держав-членів”38 Конкурентні національні повноваження, таким чином, поступово усуваються через виконання конкурентних союзних повноважень У другому випадку ситуація конкурентності залишається й породжує перерозподіл функцій, при чому союзні інституції обмежуються тим, що вказують загальні орієнтири певних політик або заохочують певні специфічні Ди, як-от в галузі освіти

Питання конкурентних повноважень властиве і для нацю нальних систем федеративного типу Німецька конституція, на приклад, передбачає, що в галузі конкурентних законодавчих повноважень землі можуть займатися законодавчою діяльністю, поки Федерація (Бунд) не приступить до реалізації свого законо давчого права

Крім того, інституції Союзу не мають загального права приймати всі акти, які вони вважають за потрібне Тут діє принцип атрибуції, на підставі якого інституції можуть виконувати свої повноваження лише в чітко окреслених випадках Стаття 5 Угоди передбачає, що “Співтовариство діє в межах компетенцій, наданих йому, і цілей, які вказані цією Угодою”, а стаття 7 пе редбачає, що “кожна інституція діє в межах атрибуцій, які на дані їй Угодами” Єдина коректива, до якої часто вдаються шсти туци, передбачена вже згаданою статтею 308, зпдно з якою “коли якась дія бачиться необхідною для досягнення певних ці лей Співтовариства у функціонуванні спільного ринку, а ця Угода не передбачає необхідного для того права на дно, Рада, проголосувавши одностайно на пропозицію Єврокоміси та проконсультувавшись із Парламентом, бере на себе повноваження щодо цього випадку” Завдяки статті 308, з одного боку, Співто вариство підсилило власні дії в галузях, прямо передбачених в Угодах, як от зовнішньоекономічні відносини, соціальні питання, регіональна й економічна політика, а з іншого боку — поширила свої дії на нові галузі, послідовно кодифіковані в Уго даху вигляді змін, наприклад, у галузі політики довкілля або за хисту прав споживачів Однак на цю статтю не можна посилатися для актів, спрямованих на зміни природи самого Співтова риства, чи фундаментальних принципів системи, чи загальних положень права30

Вказані статті 308, яка проголошує “позитивну субсидіар- ність”40, відповідає стаття 5, що кодифікує “принцип субсидіар ності” у загальнішому плані, обмежуючи законодавчу дію союзних інституцій

Згідно з цією статтею

“Співтовариство діє в рамках наданих йому повноважень і цілей, вка заних у цій Угоді В галузях, які не належать до його виняткової компе тенци, Співтовариство втручається, за принципом субсидіарності, лише і в тому разі, коли цілі передбаченої ди не можуть бути достатньо реалізовані державами-членами і можуть, отже, з причин своєї масш табності або наслідків цієї дії, бути краще реалізованими на комуиїтар- ному рівні Дії Співтовариства не виходять за межі необхідного в досягненні цілей цієї Угоди”

Це положення застосовується не до галузей виняткової компетенції Співтовариства, а тільки до тих, де компетенція конкурентна, причому розрізняють два аспекти принципу субсидіарності аспект “специфіки” й аспект “пропорційності” Принцип специфіки властивий для всякої міжнародної організації й підсумований у фразі “Співтовариство діє в рамках наданих йому повноважень” (що є, крім того, згаданим принципом атрибуції) В будь якому разі розширення сфери повноваження Спільноти і стирання граней у розподілі повноважень між Співтовариством і державами-членами могли б ускладнити застосування цього принципу та призвести до значних інституційних і політичних напружень у майбутньому, хіба що Суд ЄС, як конституційний суд Співтовариства, не розмежує повноваження між Співтова риством та державами-членами41 Це питання перебувас сьогодні в центрі європейських дебатів і вважається настільки важливим в деяких державних утвореннях, — зокрема, в німецьких землях, — що декларація №23, додана до Ніццької угоди, перед бачае на порядку денному найближчої міжурядової конференції 2004 року питання про чіткіше розмежування повноважень між Союзом і державами-членами42 Зрештою, інституції Європейсь кого Союзу під політичним проводом Європейської Ради, через гнучкі форми співпраці, прагнуть розширити сферу ди Європеи ського Союзу Складність у визначенні державних секторів, у яких Європейський Союз не мав би втручатися, чи то в загаль них рисах, через рамкові орієнтації Європейської Ради, чи то конкретніше, через політичні й законодавчі пропозиції, виявляє тенденцію Європейського Союзу стати організацією “загального

призначення”, хоча й з диференційованими інструментами відповідно до секторів дії

Принцип пропорційності підсумований у фразі “Дії Співто вариства не виходять за межі необхідного в досягненні цілей цієї Уі оди” і насправді застосовний до всякої дії Співтовариства, а не лише до виконання конкурентних повноважень Цей прийцип лежить в основі союзної політики “заради цілей” і переходу від політики гармонізації до політики регуляції

Субсидіарність — один з фундаментальних принципів захід ного політичного мислення, починаючи від Аристотеля та свя того Фоми Аквінського і закінчуючи соціальними доктринами церкви й Папськими енцикліками Rerum Novarum, Расет in terns і Quadragesimo anno (“Про нові речі”, “Мир на землі” та “Сороковий рік” — Перекл )п Принцип субсидіарності передбачає, що державна влада може втручатися лише у випад ках, коли громадяни й громадянське суспільство не здатні до сягти спільно визначених цілей Крім того, коли влада має втру титися, це мало б статися на адміністративному й політичному рівні, якомога нижчому й ближчому до громадян, відповідно до поставленої мети Принцип субсидіарності (завдяки розподілу влади, яким він передбачений) був широко використовуваним у федеративних державних системах Сполучених Штатів, Швей цари та Німеччини У Німеччині конституція визнає за федеральною владою право законодавчої діяльності, лише якщо існує потреба федерального законодавства, коли певне питання не може бути ефективно розв’язане землями, коли законодавство однієї землі може негативно впливати на законодавство інших земель або коли необхідно зберегти юридичну й економічну єд ність країни Як політичний принцип, субсидіарність є більше методом кооперації, аніж критерієм відокремлення і прагне реа лізувати рівновагу між потребами, можливостями й відповідаль ністю різних рівнів прийняття рішень

Справді, якщо його інтерпретувати у світлі принципів тісної співпраці й солідарності між державами членами заради ефек тивності спільних дій, принцип субсидіарності може дійсно стати “школою федерального підходу” до європейської інтеграції, як стверджував колишній президент Комісії Жак Делор44 У цьому розумінні принцип субсидіарності лежав і в основі проекту установчої угоди Європейського Союзу Альтієро Спінеллі, який об’єднував у нероздільне ціле субсидіарність і федералізм

Більшою мірою політичне, аніж юридичне значення прин ципу субсидіарності може, однак, спонукати держави-члени вда тися до нього не для того, щоб зробити ефективнішою і прозорішою систему, а для того, щоб репацюналізувати галузі, що сьогодні належать до компетенції союзних інституцій Зрештою, часто важко оцінити, чи певна мета дійсно може бути реалізована на тому чи іншому рівні або яким має бути рівень “недостатності” державної дії, що виправдав би втручання Брюсселя Не зайве також нагадати, що під час переговорів, які призвели до Маастрихтської угоди, термін “субсидіарність” дозволив уникнути безвиході, в якій опинилися учасники переговорів, що розділилися на тих, хто хотів, аби в Угоді прямо згадувалась “федеративна сутність” Європейського Союзу та хто залишався на більш націоналістичних позиціях і рішуче протистояв цьому (зокрема Великобританія) Сам Джон Мейджер, тодішній британський прем’єр-міністр, визнав, що “субсидіарність — це слово, яке врятувало Маастрихт”45 Таким чином, своїм “успіхом” Маастрихтська угода завдячує формулюванню двозначного принципу, який може бути інтерпретований по різному, навіть протилежно, і якии залишає недоторканою ще більшу двозначність, а саме — кінцеву мету Європейського Союзу Справді, якщо субсидіарність, здається, не має такої мети інтеграції, як створення європейської “наддержави” (адже гарантує охорону прав і збереження автономії держав-членів в усіх тих ь галузях, де відмінність у культурах і традиціях не становить перешкоди для здійснення специфічних цілей, поставле них Угодами), вона могла б стати й опорою “федеративного союзу”, що принаймні, у світлі позицій деяких держав-членів, міг би не так скоро, але сформуватися У Маастрихтській угоді фраза “федеративний за сутністю союз”, що виникла в процесі переговорів, не була внесена до тексту там залишили тільки фразу про “дедалі тісніший союз між народами”, яка може мати значно ширшу інтерпретацію. Субсидіарність, так чи інакше, є важливим компромісом, даючи гарантії тим, хто побоювався, аби процес інтеграції не призвів до завеликої централізації, і полегшуючи прийняття голосування більшістю, необхідного для поглиблення Союзу46.

Амстердамська угода містить протокол про субсидіарність і пропорційність та про критерії їх застосування, які не мають елементів новизни, підсумовуючи практику Співтовариства, міжінституційну угоду про субсидіарність від 28 жовтня 1993 року і різноманітні висновки Європейських Рад (особливо в Бірмінгемі та Единбурзі у 1992 році), але може полегшити інтер- претативну діяльність Суду ЄС.

Зокрема, тут повторені висновки Единбурзького саміту (11- 12 грудня 1992 року), де сказано, що всі фінансові або адміністративні зобов’язання Співтовариства, національних урядів, місцевих підприємств, економічних операторів і громадян зводяться до мінімуму і мають бути пропорційними щодо поставлених цілей. Заходи Співтовариства мають залишити якомога більше місця для маневру при виробленні рішень державами-членами. Співтовариство має займатися законодавчою діяльністю лише, коли це абсолютно необхідно, і прагнути до вибору певних комплементарних (додаткових) дій на підтримку відповідних дій держав-членів, аби в такий спосіб координувати національні дії та заохочувати співпрацю. Директиві надається перевага перед постановою.

Якщо його інтерпретувати в позитивний спосіб, то новий протокол мав би підтвердити наявний розподіл компетенцій і підсилити вже чинне у ЄС союзне законодавство в тих частинах, де воно є “субсидіарним” і прагне досягнення “певних політичних цілей”. Негативна інтерпретація, в розумінні “невтручання” з боку Брюсселя до “національних справ”, ризикувала б призвести до завеликого закостеніння системи. Сам, протокол, здається, не розвиває далі принципу субсидіарності в згаданому вище сенсі не лише між різними політико-адміністративними рівнями, але й між органами влади та громадянським суспільством. Інтерпретована належним чином, субсидіарність дала б можливість усім інституціям “інтегрованої” системи (тобто від найнижчих комун до Брюсселя) відмовлятися від дії, коли найефективнішою виявлялася б дія громадянського суспільства, і тим забезпечити гарантії демократичної легітимності, прозорості й ефективності.