Первинні, похідні й нетипові акти
Різні процедури ухвалення рішення завершуються прийняттям певного законодавчого акту. Відколи ми починаємо розмову про акти ЄС, передусім належить розрізняти первинні й похідні юридичні акти.
Первинні юридичні акти — це основоположні Угоди й подальші угоди зі змінами, разом з угодами й актами про вступ держав, які приєдналися до Європейського Союзу пізніше. Згідно з нормальною практикою міжнародного права, угоди часто супроводжуються конвенціями або додатковими протоколами, в яких ідеться про окремі питання або специфічні ситуації деяких держав-членів. Так, до Амстердамської угоди додано 51 декларацію або протоколи й “нотатки” про 8 односторонніх декларацій однієї або кількох держав-членів.
Декларації є юридично необов’язковими документами, але вони виражають певні наміри “Високих договірних сторін”. Щодо Суду ЄС, то він має брати їх усі до уваги під час систематичної інтерпретації Угод, а союзні інституції мають по можливості дотримуватись їх у своїх діях.
Похідні юридичні акти передбачені Угодою і приймаються, залежно від обставин, Європарламентом разом із Радою, або тільки Радою, або Єврокомісією: це постанови, директиви, рішення. Ті самі інституції можуть, крім того, формулювати рекомендації або окремі думки, юридично необов’язкові (стаття 249).
Постанова наближається до законів, прийнятих на національному рівні: вона має загальне значення, є обов’язковою в усіх своїх елементах і безпосередньо застосовується в кожній з держав-членів. Постанова є переважно інструментом гармонізації;
на практиці вона вживається передусім у сільськогосподарському секторі й у секторі конкуренції.
Директива визначає цілі, які слід досягнути, залишаючи свободу дій державам, відповідно до інших зобов’язань, передбачених Угодами, щодо форм і засобів їх досягнення. Отже, теоретично директива дуже відмінна від постанови й наближається хіба що до рамкових законів, відомих у національних системах.
Практика ЄС, однак, особливо в галузі актів, пов’язаних із підготовкою єдиного європейського ринку, розвинула так звані “деталізовані директиви”, що залишають окремим державам дуже вузьке поле для маневру. Така практика бере свій початок з вимоги обмежити відмінності окремих держав з метою зберегти уніформність системи і як така була визнана легітимною Судом ЄС47.Рішення — це законодавчі акти, обов’язкові в усіх своїх елементах, але радше індивідуального, аніж загального застосування.
Слід зазначити, що законодавчі акти мають однакову назву й у тому разі, коли йдеться про описані вище справжні законодавчі акти, ухвалені за процедурами консультації або спільного прийняття рішення, і тоді, коли вони були прийняті безпосередньо Єврокомісією. Однак слід відрізняти акти, прийняті безпосередньо Комісією, які хоча й мають ту саму назву, що й прийняті Парламентом і Радою або однією Радою, і більш схожі на національні акти адміністративного постановного чи господарського змісту, — від актів, прийнятих за “звичайною” законодавчою процедурою, які наближаються до законів.
Для всіх актів Співтовариства діє принцип супрематії (вищості) по відношенню до національних норм.
Рекомендації та думки — це необов’язкові акти і як такі не підлягають контролю леґітимності з боку Суду ЄС. Проте вони можуть призводити до непрямих юридичних наслідків, особливо коли їх застосовують до ширшого процедурного контексту48. Досить згадати рекомендації Ради в політичній і монетарній галузі, які фіксують основні орієнтири економічної політики, що на них мають рівнятися держави-члени, або які запрошують певну державу зменшити завеликий, порівняно з критеріями конвергенції, бюджетний дефіцит. У другому випадку, якщо певна держава або держави не реагують на рекомендації Ради, та може безпосередньо прийняти рішення накласти санкції відповідного характеру.
Крім актів, передбачених Угодами, слід згадати також серію “нетипових” актів, до яких часто вдаються інституції, зокрема, в процесі готування законодавчих актів.
Єврокомісія має традицію видавати “повідомлення”, часом звані “білою книгою” або “зеленою книгою”. Тоді як білі книги є політичними програмами широкого спектра (наприклад, най- відомішою є біла книга про внутрішній ринок), то зелені книги е оперативнішими й містять дослідження та принципи, яких слід дотримуватися для вироблення специфічної регламентації в певній сфері (наприклад, телекомунікації). Публікація білих і зелених книг відіграє надзвичайно важливу роль, що пов’язується і з принципом субсидіарності та з необхідністю для Єврокомісії роз’яснювати політичні й економічні підстави певної пропозиції, вказувати, чому саме втручання Союзу необхідні, якими саме будуть етапи запропонованої програми дій та які фази її потребують створення законодавчого акту.
Рада міністрів і особливо Європейська Рада приймають “висновки”, “резолюції”, “кодекси поведінки”.
Важко визначити справжню юридичну вартість таких актів. Взагалі кажучи, вони не мають обов’язкових юридичних наслідків, але можуть істотно впливати на діяльність спільних інституцій. Наприклад, резолюції Європейської Ради з юридичних міркувань могли б розглядатися як декларації про наміри політичного типу. Суд ЄС, однак, уточнив, що такі акти не є джерелом юридичних зобов’язань, хіба що Європейська Рада сама виявить намір вважати себе зобов’язаною ними4/ В кожному разі дати задовільну й вичерпну інтерпретацію нетипових актів — справді важке завдання, через що ця галузь залишається в стані невизначеності.