2.1. Статус Европейского Совета
Европейский Совет - высший орган политического руководства Европейского Союза. Его статус и назначение определены непосредственно в учредительном договоре. Согласно ст. 4 (абз.
1) Договора о ЕС «Европейский Совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры».1 Европейский Совет можно квалифицировать как верховную инстанцию Союза. Он принимает важнейшие политические решения, направляющие развитие Союза. На его рассмотрение выносятся также вопросы, по которым не удалось найти взаимоприемлемое решение в рамках Совета ЕС. Показательна в этом отношении формула, содержащаяся в ст. 40 А. Ниццского договора, относительно концепции продвинутого сотрудничества. В ней записано, что член Совета может потребовать передачи спорного вопроса в Европейский Совет как «высшую инстанцию».2 Правда, речь здесь идет скорее о политическом арбитраже, но данная формулировка, тем не менее, весьма показательна.В состав Европейского Совета входят главы государств или правительств государств-членов ЕС, возглавляющих исполнительную ветвь власти, а также Председатель Европейской Комиссии (далее - Комиссия). Каждого члена Европейского Совета в период проведения сессии сопровождает
- Консолидированный текст Договора о Европейском Союзе и Договора о Европейском сообществе опубликованы в учебнике «Европейское право» под редакцией Л.М.Энтина. М., Изд. Норма, 2000. (ст. 4 Договора о ЕС - с. 527).
- Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. М., Изд. Норма, 2003. с. 21. (Далее - Ниццский договор...).
глава ведомства иностранных дел, а Председателя омиссии - член омиссии, ведающий вопросами внешних связей.
Решение о проведении периодических встреч глав государств или правительств-членов Европейских Сообществ приобрело официальный статус в 1974 г. на саммите в Фонтенбло.
Руководители шести государств-членов решили встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития Сообществ. Регулярность проведения таких встреч мотивировалась, прежде всего, необходимостью координации и согласованиявнешнеполитических усилий, поскольку вопросы внешней политики формально не были отнесены к ведению Сообществ. Решение саммита не требовало обязательного внесения изменений в учредительные акты, для пересмотра которых установлена особо сложная процедура. Закрепленное лишь в коммюнике о встрече такое решение было использовано для придания саммиту особого статуса, исключавшего его инкорпорацию в систему институтов, предусмотренных учредительными актами. Придание официального статуса периодическим встречам глав государств-членов Сообществ и Председателя омиссии было осуществлено в 1986 г. путем включения соответствующего постановления в Единый Европейский Акт (далее ЕЕА). Формулировка ЕЕА была повторена и несколько расширена в договоре о Европейском Союзе и воспроизведена в консолидированном тексте.
Европейский Совет не включен в перечень институтов ЕС. Его решения носят политический, а не правовой характер. Соответственно, они не являются нормативно-правовыми актами и политически обязательны только для государств- членов, но не для частных лиц. Такие решения не подлежат оспариванию в судебном порядке в силу самой своей природы. Решения Европейского Совета - это по своему характеру директивные указания, которым должны следовать и которыми должны руководствоваться в своей практической деятельности правительства государств-членов.
По своей юридической природе такого рода решения ближе к рекомендациям, нежели к обязательным нормативноправовым актам. Это косвенно вытекает из тех постановлений учредительных договоров, которые в той или иной степени характеризуют полномочия Европейского Совета. Так, ст. 17 Ниццского договора, изменяющая аналогичную статью Договора о ЕС, и предусматривающая формирование общей оборонной политики, устанавливает, что эта политика могла бы быть «преобразована в общую оборону, если Европейский Совет принимает такое решение.
В этом случае он будет рекомендовать государствам-членам принять решение, согласующееся с их конституционными требованиями». Приведенное положение не только определяет конкретное полномочие Европейского Совета (только он может принять решение об общей обороне), но и природу самого решения (рекомендует государствам-членам). На практике, все важные для Союза и судеб европейской интеграции решения обсуждаются, согласовываются и облекаются в форму рекомендации, направленной как государствам-членам, так и институтам ЕС, именно Европейским Советом.Реальные полномочия Европейского Совета могут быть определены не столько на основании нормативных текстов, сколько в результате анализа практики его деятельности. Опыт подтверждает, что в рамках Европейского Совета принимаются все наиболее важные политические решения. Европейский Совет решает вопросы, связанные с переходом к тому или иному этапу развития; принимает решения, необходимые для разработки и введения новых учредительных актов, а также созыва межправительственных конференций; рассматривает и одобряет или не одобряет намечаемые программы развития; решает вопросы, связанные с приемом новых членов;
определяет общие ориентиры экономического, социального и финансового развития Союза; осуществляет верховное руководство общей внешней политикой и политикой безопасности; направляет и контролирует осуществление сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере.
Практически Европейский Совет может принять к своему рассмотрению любой важный вопрос жизнедеятельности и эволюции Сообществ и Союза. Этому, в частности, способствует формула, согласно которой на рассмотрение Европейского Совета передаются все спорные проблемы, возникшие на ином уровне, в том числе и на уровне Совета. Не препятствуют такому порядку строгие правила соблюдения каждым из институтов закрепленной за ним компетенции. Этот принцип не нарушается, так как Европейский Совет своими решениями не вторгается в сферу компетенций отдельных институтов. Ведь в данном случае речь не идет о нормативноправовых актах, а только о рекомендациях и решениях политического характера. Их реализация и правовое оформление осуществляются в соответствии с процедурой функционирования институтов и порядком принятия нормативно-правовых актов.