Глава 1. Общие принципы построения и функционирования институциональной системы
Построение эффективной институциональной системы - одно из важнейших условий успешности всего дела европейской интеграции. Вот почему этой проблеме было уделено исключительно важное внимание при создании европейских интеграционных образований.
Институциональная система Европейских Сообществ и Европейского Союза основана на некоторых общих постулатах и принципах. Значительная их часть получила отражение и закрепление в учредительных договорах, в актах вторичного права и в решениях Суда Европейского Союза (далее - Суд ЕС). Большое значение имеют также обычаи и обыкновения, складывающиеся в процессе функционирования институционального механизма. Порой они весьма существенно корректируют и уточняют положения нормативно-правовых актов. В статье 2 Договора о ЕС, посвященной формулировке целей, которые стоят перед Союзом, особо подчеркнуто, что одной из таковых является необходимость полностью сохранить правовые достижения Сообществ, которые определяются емкой формулой acqis communautaire[I]. Это должно послужить, в частности, основанием для того, чтобы определить, в какой мере политики и формы сотрудничества, предусмотренные Договором о ЕС, нуждаются в пересмотре «для обеспечения эффективности механизмов и институтов Сообщества».
числу наиболее важных и существенных принципов построения и функционирования институциональной системы
можно отнести, во-первых, единство и целостность системы институтов Европейских Сообществ и Европейского Союза; во- вторых, сбалансированность в построении и деятельности институтов межнационального сотрудничества и наднационального характера, в-третьих, пропорциональность и субсидиарность. Остановимся несколько подробнее на каждом из них.
Проблема единства системы институтов возникла еще в 50-е годы, когда на основе учредительных договоров создавались своеобразные институциональные системы в рамках Европейского объединения угля и стали (далее - ЕОУС) и в рамках Европейского экономического сообщества (далее - ЕЭС) и Сообщества по атомной энергии (далее -Евратом).
Последующее объединение институтов в рамках Сообществ привело к их организационному единству. Однако при функционировании единых институтов, их правовые основания и компетенция оставались различными в зависимости от того, выполняли ли они функции ЕОУС или Европейского Сообщества. В еще большей степени проблема осложняется созданием Европейского Союза. Договор о ЕС достаточно четко говорит о том, что институты Сообществ приобретают качества институтов Европейского Союза. Однако статус институтов, правовые основы их деятельности, а, соответственно, полномочия и компетенция, весьма существенно отличаются в зависимости от того, действуют ли они в рамках Сообществ или в рамках ЕС.Договоры, учредившие Сообщества, в целом определяют статус институтов в рамках Сообществ, их конкретную компетенцию, порядок функционирования и принятия решений. Те же институты, функционируя в рамках Европейского Союза, обладают иным статусом, иным объемом полномочий. Их решения принимаются и реализуются в ином порядке. Соответственно, при изучении конкретных институтов, их статуса, порядка деятельности и принятия решений необходимо уяснить, в каком именно качестве они действуют. Ликвидация существующих в настоящее время правовых различий связана, прежде всего, с проблемой единого правового режима всех трех составных частей Европейского Союза. Такое решение, в определенной мере, предусмотрено проектом Конституции Европейского Союза, который учреждает единую систему институтов Союза. Однако, различий в порядке функционирования институтов и процедуре принятия решений, он полностью не устраняет.
Второй важнейший принцип конструирования механизма Европейских Сообществ и Европейского Союза - обеспечение сбалансированности институтов и органов межнационального (межгосударственного) сотрудничества и наднационального характера. числу органов межнационального сотрудничества
относятся Европейский Совет и Совет Европейского Союза. Они состоят из официальных представителей государств- членов.
Они, с одной стороны, обеспечивают согласование национальных интересов в ходе европейского строительства, а с другой, - обеспечивают принятие и реализацию решений, которые, отвечая интересам европейской интеграции, не ущемляли бы интересы отдельных государств-членов. Характерно, что чем чувствительнее сферы национальных интересов, которые затрагиваются в процессе интеграции, тем в большей степени эти полномочия сосредотачиваются в руках именно органов межнационального сотрудничества. Достаточно показательна в этом отношении деятельность, осуществляемая в рамках общей внешней политики и политики безопасности (далее - ОВППБ). Основные полномочия по ее выработке и реализации сосредоточены в руках Европейского Совета и Совета ЕС. Наднациональными по своей природе являются такие институты, как омиссия, Европейский парламент и Суд ЕС. Эти органы состоят из формально независимых от национальных правительств членов. При осуществлении своих полномочий они обязаны руководствоваться предписаниями права ЕС и следить за его неуклонным соблюдением, обеспечивая достижение целей и решения задач европейской интеграции.Принцип сбалансированности предполагает, однако, не только распределение полномочий или компетенции между теми или иными институтами. Важнейшее значение имеет сотрудничество между ними. Практика подтверждает, что эффективность принятия и осуществления решений во многом зависит от взаимодействия органов и институтов наднационального и межнационального характера.
Третий важнейший принцип организации деятельности институтов Европейских Сообществ и Европейского Союза - это принцип пропорциональности и субсидиарности. Он закреплен непосредственно в учредительных договорах, а также в специальном Протоколе о принципе пропорциональности и субсидиарности, который приложен к Амстердамскому договору 1997 года. Принцип пропорциональности имеет два важных аспекта. Во-первых, в соответствии с этим принципом Европейские Сообщества и Европейский Союз должны осуществлять свои полномочия в соответствии и для достижения тех целей и задач, которые перед ними стоят и которые закреплены в учредительных договорах.
Второй важнейший аспект заключается в том, что каждый из институтов ЕС обязан действовать строго в пределах своей компетенции, определяемой учредительными актами и нормами вторичного права. Нарушение компетенции является безусловным основанием для признания ничтожности принятого акта.Принцип субсидиарности, который неразрывно связан с принципом пропорциональности, позволяет решать другую, не менее важную проблему. Его практическое назначение - обеспечить большую гибкость решения проблем, возникающих в процессе европейской интеграции. Принцип субсидиарности применяется только вне сферы исключительного ведения Европейских сообществ и Европейского Союза. Суть его заключается в том, что в тех случаях, когда решение той или иной проблемы с большим успехом может быть достигнуто на уровне государств-членов, Сообщества должны воздержаться от вмешательства в решение возникших проблем. И, напротив, в тех случаях, когда та или иная проблема более эффективно, с большим успехом может быть решена на уровне ЕС и практически непосильна для отдельных государств-членов, ее решение должно быть передано на уровень европейских интеграционных образований. Применяемая в этом случае процедура зависит от того, о какой именно сфере деятельности ЕС идет речь.