6.1. Співвідношення компетенції Ради Європи та Європейського Союзу в сфері захисту прав людини
Право Співтовариства/ЄС , по суті, не містить переліку ос- новних прав людини , яки й був би закріплений письмово1 , на відміну від права Ради Європи 2 , і ЄС П нікол и не визнава в Конвенці ю про захист прав людин и та основоположни х свобод
1950 р.3 як пряме джерело права ЄС.
Тому для того, щоб роз- крити питанн я про місце прав людин и у праві ЄС , перш за все треба розмежувати компетенці ю Ради Європ и та Європейського Союзу.Обидві ці організації виникл и після Другої світової війни як природни й результат усвідомлення європейським и держа - вами необхідності інтеграції та зміцнення співробітництва. Проте від самого початку цілі та сфер и діяльності цих організаці й (тобто Європейськог о Співтовариств а вугілля і сталі, Євро - пейського Економічног о Співтовариства та Євроатома, з одного боку, та Ради Європи , з іншого боку) були досит ь різними.
Як вже було розглянуто в темі 1, в основу трьох Європейських Співтовариств було покладено секторни й підхід. Зокрема , Євро- пейськ е Співтовариств о вугілля і сталі було скерован о на поглиблення співпраці та створення спільного європейськог о ринку в галузі вугілля і сталі, Європейськ е Економічн е Спів- товариств о — н а досягненн я єдиног о спільног о ринк у без внутрішніх кордонів, Євроатом — на співробітництво в галузі мирного атома. Створенн я усіх 3 Європейськи х Співтовариств було зумовлено суто економічним и цілями та потребами. Тому спочатку сфера захисту прав людин и розглядалася як повністю
' Див.: Витвицкая О., Горниг Г. Право Європейског о Союза. — СПб. : Питер,
2005. - С. 91.
2 Див.: Варламова Н., Васильєва Т. Совет Європьі: Стандарт и в области прав человек а / / Конституционно е право : восточноевропейско е обозрение . —
2002. - № 1. - С. 36.
3 Див.: Кернз В Вступ до права Європейськог о Союзу: Навч.
посібн. — К.: Знання , КОО, 2002. - С. 108.
60
не властива для правового порядку, яки й незмінн о грунтується на економічни х засадах.
Крім того, на момент підписання установчих договорів Спів- товариств в Європі вже існувала Рада Європ и — організація, головно ю метою яко ї став захист пра в людини . її заснувал и
10 європейських країн — Бельгія, Велика Британія, Данія , Ірлан- дія , Італія, Люксембург , Нідерланди , Норвегія , Франці я т а Швеція 5 травня 1949 р. Статут Ради Європ и набрав чинності З серпн я 1949 р. Основним и цілям и він проголоси в захист пра в людини , верховенств о права , зміцненн я і поширенн я демократії та співпраці на цілому континенті, підвищенн я євро - пейсько ї правосвідомості , щ о грунтується н а загальноєвро - пейськи х цінностя х різних культур. Тобто, основно ю метою діяльності Ради Європ и є, безумовно, співробітництво народів Європ и з питан ь захист у пра в людини , традиційни х євро - пейських цінностей демократії та верховенства права.
Рада Європ и є типово ю регіональною міжнародно ю органі- зацією, в той час як Співтовариство є певно ю новою формо ю наднаціонально ї організації , як а діє у сфер і міжнародног о публічного права.
На сьогодні в межах Ради Європ и створено справжн ю ре- гіональну систему захисту прав людини , яку визнан о однією з найефективніши х у світі. У рамках Ради Європ и було прийнят о чимало міжнародних конвенці й та інших угод, більшість яки х пов'язан а з правами людини , зокрема Конвенці ю про захист прав людин и і основоположни х свобод 1950 p., Європейську Соціальну Хартію 1961 p., Конвенці ю проти катувань та інших жорстоких , нелюдських або таких , що принижуют ь гідність, видів поводженн я і покаранн я 1984 p., Рамкову Конвенці ю про захист національни х менши н 1995 р. Створен о тако ж і відповідні "контролюючі" органи , що забезпечують функціо - нування механізму захисту за тим чи інши м міжнародним до - кументом.
Найбіль ш значущи м та найефективніши м з чинни х між - народни х документі в є Конвенці я про захист прав людин и і основоположни х свобод (далі — Європейськ а Конвенція) , яку визнан о однією з найдосконаліши х у світі. Нин і її ратифікувало
47 держав, зокрем а всі держави-член и ЄС*. Вона покликан а уособлювати європейські уявленн я про права людини . Як під- креслюється у преамбулі Європейської Конвенції, її учасники
* Україна ратифікувала Конвенці ю про захист прав людин и і основоположни х свобод 17 липн я 1997 р.
61
поставили перед собою мету зробити "перші кроки" для колек - тивног о здійсненн я деяки х прав, проголошени х в Загальні й декларації прав людин и 1948 p., прийнято ї під егідою ООН . Дійсно , в Європейській Конвенції міститься лиш е частина прав і свобод, закріплених у Загальній декларації прав людин и та міжнародних пактах з прав людини . Проте позитивна ознак а створеної системи полягає в тому, що вона постійно розвиваєть- ся та доповнюєтьс я новими документами. Додаткові протоколи до Європейської Конвенці ї вмістили в систему європейськог о захисту практичн о весь перелік громадянських та політичних прав, визнаних міжнародни м правом.
Але цінність Європейсько ї Конвенці ї полягає не тільки в зафіксовани х в ній правах і свободах, а й у створенні механіз- му їх імплементації . Механізм дії Європейсько ї Конвенці ї в державах-учасниця х є аналогічни м механізмові дії будь-яко ї публічно-міжнародно ї угод и т а залежит ь від національно ї правової системи держави-учасниці (яке місце приділяється між- народному договору як джерелу права в національній правовій системі, яки й спосіб інкорпорації міжнародних угод практику - ється та, взагалі, яког о значенн я надає міжнародно-правови м угодам національн а правова традиція).
У більшості держав-учасниц ь Європейськ а Конвенці я має, принаймн і номінально , пряму дію і національне законодавство повинн о бути приведено у відповідність до неї.
Проте система захисту прав , щ о охороняютьс я Європейсько ю Конвенціє ю (головним органом якої після реформ и 1998 р. є Європейськи й суд з прав людини , яки й за певних обставин може приймат и скарги від осіб, чиї права, визначені Конвенцією , порушено , і які не знайшл и захисту в національній правовій системі), має субсидіарний характер. Це означає, що особа може звернутися до Європейськог о суду з прав людин и лиш е після вичерпного використанн я всіх внутрішніх засобів захисту, тобто способів, доступних індивідам у державі, яка порушила право, що охо- роняєтьс я Європейсько ю Конвенцією . Питанн я про те, чи були використан і в конкретном у випадк у заявнико м усі можлив і правові засоби, Європейськи й суд з прав людин и вирішує сам, виходячи при цьому з особливостей правової системи держави - відповідача і, перш за все, системи органів правосудця, та з урахуванням специфічни х обставин конкретно ї справи. Серед внутрішньодержавни х правови х засобів , щ о підлягают ь ви - черпанню , провідне місце посідає судовий захист порушеного права. Як правило, для вичерпного використанн я судових засобів правовог о захисту Європейськи й суд з прав людини , відпо-
62
відно до судової системи переважної більшості європейськи х держав, вимагає, щоб заявник , яки й не задоволений рішенням и національни х судів, послідовн о пройшо в 3 інстанції: першу, апеляційну і касаційну. Залежно від особливостей окремих судо- вих систем, порядку оскарження , конкретни х обставин справи кількіст ь інстанці й мож е збільшуватис я аб о зменшуватися . Наприклад, у рішенні по справі Keegan v. Ireland від 26 травня
1994 p.1. Європейськи й суд з прав людин и відхилив заяву дер -
жави-відповідача про те, що, не звернувшис ь до Верховного суду держави-член а Ради Європи , заявни к поруши в правило вичерпання . Європейськи й суд з прав людин и вказав, що прак - тика Верховного суду свідчить про те, що зверненн я до нього заявник а не мало шансів на успіх.
Проте це швидш е виклю - чення , ніж правило. У більшості випадків незверненн я заявни - ка до вищої судової інстанції (касаційного суду) Європейськи й суд з прав людин и розціню є як невичерпанн я національни х правових засобів, причому навіть у тих випадках, кол и звер- ненн я до вищої інстанції має мало шансів на успіх (наприклад , справа Civet с. France 1999 p.2). Рішенн я Європейськог о суду з прав людин и є обов'язковим и для виконанн я всіма державами - учасницям и Європейської Конвенції.Звернутися до Європейськог о суду з прав людин и може як будь-яка особа (фізичн а чи юридична ) або група осіб, так і держава. Слід зазначити, що фізична особа, що звертається до Європейськог о суду з прав людини , не обов'язков о має бути громадянино м держави , прот и яко ї подаєтьс я скарг а — до - статньо, щоб ця особа зазнала порушенн я своїх прав. Відпові- дачем у Європейськом у суді з прав людин и може бути тільки держава, при цьому тільки та, як а є учасницею Європейсько ї Конвенції , оскільк и Конвенці я встановлю є об'єктивн і стан - дарти поведінки держави щодо гарантованих нею прав і свобод. Відповідальність держави у цьому разі може поширюватис я за досить широки й спектр правопорушен ь — як за дії державни х органів чи службовців, та к і за недоліки у законодавчій прак - тиці — наприклад, прийняття надто суворого закону, чи, навпаки, неприйнятт я акта, яки й би гарантував чи охороняв певне право чи свободу індивіда.
Матеріальні норм и Європейсько ї Конвенції (положення , що передбачают ь права і свободи ) розподіляютьс я на та к звані
1 Див.: Справа Keegan v. Ireland (1994), Ser. A, № 290.
2 Див. : Справа Civet c. France (GC) , № 29340/ 95, CEDH , 1999-VI.
63
абсолютні права (тобто які, обмежити які неможна ) та права, на які законо м можуть бути встановлені певні обмеження . На- приклад, ст. З Конвенції містить абсолютну норму — заборону тортур та нелюдського поводження , приклад права, яке може бути обмежено, містить ст.
10 — право на свободу висловлен- ня. Статті, яким и передбачені обмеженн я прав (ст.ст. 8—11) побудовано наступним чином: у першій частині викладається зміст права, а в другій — наводяться підстави, за яким и допус- кається встановлення державами певних обмежень на здійснення цього права. Оскільки статті Європейської Конвенці ї містять здебільшог о декларативн і норми , Європейськи й суд з пра в людин и є відповідальним за тлумачення та застосування норм Конвенції. Тлумаченн я та застосування положен ь Європейської Конвенції Європейськи м судом з прав людин и є невід'ємно ю частиною останньої та повинн і братися до уваги національни - ми судами держав-учасниц ь під час вирішенн я справ щодо праві свобод, як і охороняються Конвенцією*.
Усі держави-член и ЄС підписали Європейськ у Конвенцію. Перши м документо м Співтовариства , яки й офіційн о визна в Європейськ у Конвенцію , ста в Єдини й Європейськи й Ак т
1986 p., хоч і зазначи в це лиш е у своїй преамбулі. Проте Спів- товариство як суб'єк т міжнародного права не є її учасником; тому , будучи право м дл я кожно ї з держав-члені в окремо , Європейськ а Конвенці я не є самостійним джерелом права Спів- товариства.
Зрозуміло, що така ситуація породжує певні незручності й непорозуміння , том у можливіст ь приєднанн я Є С д о Євро - пейської Конвенції обговорювалася неодноразово. Вперше цю ідею було висловлено ще в 1979 р. у звіті Європейсько ї Комі- сії та після довгої перерви знову включено до порядку денног о у 1990 р. Європейськ а Комісія, визначаючи , що Європейськ а Конвенці я потенційн о може впливати на правову систему Спів- товариства, все ж таки висловила думку, що існує небезпека порушенн я Співтовариство м прав , щ о захищаютьс я Євро - пейсько ю Конвенцією , або потенційн а можливіст ь різног о тлумаченн я цих пра в ЄС П та Європейськи м Судом з пра в людини . У відповідь на таку думку Європейсько ї Комісії Рада Міністрів звернулас я д о ЄС П (я к своєрідног о "конституцій -
* Відповідно до ст. 17 Закон у Україн и від 23 лютог о 2006 р. "Про виконанн я рішень та застосування практик и Європейськог о суду з прав людини" , українські суди застосовують під час розгляду спра в Європейськ у Конвенці ю та практик у Суду як джерел о права.
64
ного суду" Співтовариства) з питанням , чи було б юридично можлив о приєднанн я Співтовариств а д о Європейсько ї Кон - венції. У своєму висновку ЄС П проголосив, що приєднанн я до Європейської Конвенції є юридичн о неможливим без по- переднього внесенн я змін до Договор у пр о Співтовариство1 . Слід визнати, що приєднанн я Співтовариства до Європейської Конвенці ї з пра в людин и є досит ь проблематичним , якщ о згадати про особливу "наднаціональну" природу права Спів - товариства , його імперативни й характер , з одног о боку, та декларативність Європейської Конвенції з іншого боку, як будь- якого міжнародно-правовог о документа. Крім того, недосяжн о високий , порівнян о зі східними сусідами, рівень економічног о розвитк у держав-члені в Є С т а специфічніст ь положен ь пр о вільне пересуванн я осіб та заборон у дискримінаці ї в прав і Співтовариства, за яким и ключовим залишаєтьс я чинни к на - ціональності (громадянства)*, роблять приєднанн я Співтова - риства до Європейсько ї Конвенції небажаним з політичних та економічни х міркувань.
Лісабонськи й Договір нарешті вніс саме такі зміни до До - говору про Співтовариство , пр о які зазначалос я в висновк у ЄСП , тобто прямо передбачає, що Європейськи й Союз приєд - нається до Європейської Конвенції про захист прав людин и та основни х свобод. Це приєднанн я не впливатиме на компетен - цію Союзу, як її визначено в Договорах2 . Проте Лісабонськи й Договір ще не набрав чинності, та, беручи до уваги відмову ірландського електорату ратифікувати договір, його доля зали - шається невідомою.
З боку Ради Європ и було прийнят о ряд аналогічних заходів з усунення юридичних перешко д приєднанн я ЄС до Конвенції (традиційно лиш е держави, а не міжнародні організації, могли стати учасникам и Конвенції). Стаття 17 Протоколу № 14 до Конвенції додає другий абзац до ст. 59 Конвенції, а саме Євро - пейськи й Сою з мож е приєднатис я д о цієї Конвенції 3 . Дл я набранн я чинності цим протоколом необхідна його ратифіка - ція усіма державами-членам и Ради Європи . На сьогодняшні й ден ь Росія залишаєтьс я єдино ю державою, що не ратифікувала
1 Див.: Рішенн я № 2/94 [1996] EC R 1-1759.
* За правом Співтовариства/ЄС , існує величезна різниця у становищ і гро- мадян та негромадя н в межах Європейськог о Союзу.
2 Див. : ст. 1(8) Лісабонськог о Договору.
1 Див.: Protocol No. 14 to the Convention for the Protection of Huma n Rights and Fundamenta l Freedoms, amending the control system of the Convention, Stras- bourg, 13.V.2004.
65
протокол . Усе це означає , що на сьогодні стан спра в щодо приєднанн я ЄС до Конвенці ї залишається в статусі кво.
Проте слід відзначити, що Європейськ а Конвенці я все ж таки іноді може правити за своєрідне вторинне "джерело" права ЄС або просто як "джерело права переконливого характеру" та ЄС П неодноразов о ссилавс я на Конвенці ю в такі й якості*. Незважаючи на це, все ж таки важливо орієнтуватися в цих дво х різни х система х т а розуміт и ї х відмінність . Можлив і ситуації, коли обставин и однієї і тієї ж справ и можуть бути причино ю зверненн я як до ЄСП , так і до Європейськог о суду з прав людини , проте підстави зверненн я та принцип и розгляду справи в цих 2 випадках будуть зовсім різними . Наприклад , якщ о якас ь держава-чле н ЄС (а одночасн о й учасниц я Євро - пейської Конвенції ) перешкоджа є в'їзду дружини працівника - громадянина ЄС , яки й законн о працює в тій державі-члені, ця дружина може оскаржит и дії такої держави-член а за порушен - ня ст. 39 Договору про Співтовариство (що регламентує вільне пересування працівників у ЄС) , а також може, за умови ви- черпанн я внутрішніх правових засобів захисту, доступних на національному рівні, звернутися до Європейськог о суду з прав людини , посилаючис ь на порушенн я ст. 8 Європейської Кон - венції (яка охороня є право на повагу приватного й сімейного життя) . Посилатис я ж безпосереднь о на цю норму , як і на будь-яку іншу статтю Європейської Конвенції , під час розгляду справи ЄС П не дозволяється.