Прозорість як форма контролю за системою
Потреба зробити союзну систему прозорішою довгий час обговорювалася й була частково прийнята внаслідок односто ронніх політичних зобов’язань, узятих на себе інституціями ЄС, після чого формально підтверджена в Амстердамській угоді
Проблема прозорості відбиває суперечність, властиву для всякої системи прийняття рішень (не лише ЄС), між вимогою ефективності й принципом демократії.
У Європейському Союзі часто секретність розглядається як ключовий елемент успіху в переговорах у Раді, і тому адміністрації прирівнюють до втрати ефективності розкриття певних механізмів при можливому обговоренні й парламентському контролі. Крім того, секретність у роботі Ради дозволяє деяким урядам представляти як “накинуті Брюсселем” рішення, які, хоч і необхідні, є дуже непопулярними, і “деполітизувати” їх можна, звинувативши в них анонімну союзну бюрократію. Прозорість стосується, серед іншого, і відносин адміністрації з громадянами, зокрема — права зацікавлених громадян мати доступ до адміністративних документів.Прозорість діяльності Ради
Проблема прозорості в діяльності Ради висвітлює двосторонній характер цієї установи. Справді, Рада завичай обговорює свої проблеми при зачинених дверях, і таємниця дозволяє вести переговори й досягати компромісів, очевидно, недосяжних у разі відкритої публічної діяльності. На національному рівні жоден уряд не провадить відкритих засідань.
З іншого боку, Рада, виконуючи певну законодавчу діяльність, яка передбачає деякий ступінь publicity, зобов’язана вживати заходів, які, не впливаючи на ефективність механізмів, збільшили б прозорість її діяльності98. Так була передбачена відкритість дебатів про орієнтування програм Президентства, Єврокоміси та великих ініціатив союзного масштабу. Дебати Ради передаються аудіовізуальними засобами. Рада, крім того, систематично публікує результати своїх голосувань, коли діє як законодавець, і в рамках діяльності комітету примирення.
Рада систематично публікує в “Офіційній газеті” спільні позиції, які ухвалюються в рамках процедури спільного прийняття рішень. Можуть публікуватися також і роз’яснення причин голосування держав-членів, при чому Рада намагається краще представити перед громадською думкою й пресою контекст і результати дискусій99.Право доступу до документів
Право доступу до документів Європарламенту, Ради й Комі сп формально визнане Амстердамською угодою Будь який гро мадянин і резидент у Європейському Союзі мають право одер жати доступ до документів Ради, Парламенту або Комісії Зага льні принципи й обмеження доступу до документів, мотивовані громадським і приватним інтересом, мають бути визначені Ра дою і Парламентом, і кожна інституція визначає у власному per ламенті всі специфічні положення щодо доступу до своїх доку ментів (стаття 255 Угоди) Ця еволюція позитивна, але вона не розв’язує всіх поставлених питань Право доступу визнається лише щодо документів трьох названих інституцій Ніяких рішень не прийнято стосовно документів Європейського Центробанку Через відсутність міжінституційної угоди, тут існує ризик, що після декларації про загальні принципи всі три інституції можуть розвинути три типи права на доступ, дуже відмінні один від од ного, зокрема, формулювання обмежень доступу настільки розпливчасте, що може призвести до дуже істотних фактичних об межень у здійсненні цього права з боку громадян
Нарешті, залишається питання про документи держави члена, які перебувають у Комісії або Раді Декларація №35, до дана до Амстердамської угоди, відсилає до рішення Ради, яке передбачає, що певна держава член може зажадати від інститу цій ЄС не повідомляти третім сторонам зміст документу, який походить з цієї держави, без и згоди100
ЗО травня 2001 року була прийнята постанова (1049/2001) про порядок ознайомлення з документами Парламенту, Ради и Комісії В цілому, крім деяких винятків, зумовлених державними інтересами, новий норматив Гарантує доступ до всіх документів, складених або утримуваних у цей момент в союзних інституціях Замовник має право отримати від адміністрації відповідь протя том п’ятнадцяти робочих днів
Прозорість права ЄС
“Закони ЄС” часом складні і важкі для прочитання й інтер претаци з боку громадян Проблему якості редагування законо давчих документів уже піднято в резолюції Ради від 8 червня 1993 року, до неї знову повертається декларація №39, додана до Амстердамської угоди Парламент, Рада й Комісія визнають, що спільне законодавство мало б стати доступнішим, якби за за гальної згоди встановити певні орієнтири щодо поліпшення якості редагування законів і докласти якнайбільших зусиль для прискорення кодифікації законодавчих текстів
Єврокомісія, яку гостро критикували кілька років тому, коли вона видала 300 директив, необхідних для готування єди ного європейського ринку (це навіть спонукало деякі нащо нальні інституції говорити про “законотворчу несамовитість” Брюсселя), уже давно порушувала це питання і від часу публіка ції річного звіту “Краще готувати закони”, здійснивши спільний ринок, продемонструвала тенденцію до зменшення кількості за конодавчих актів, зменшення законотворчості в цілому та спро щенням норм Справді, відсутність формальної ієрархи джерел і зрозумілого розмежування між законодавчою й адміністративною діяльністю призвели тут до деякої плутанини
З іншого боку, не лише звичайне зменшення до мінімуму за конодавчої діяльності і відмова по суті з боку Єврокомісії надалі виконувати власну функцію законодавчої ініціативи можуть по кращити систему Комісія має і надалі представляти законодавчі пропозиції там, де це є необхідним, тобто коли є політична по треба в законодавчому втручанні ЄС Належить впорядкувати систему джерел і вдаватися до “законів ЄС” для утвердження фундаментальних принципів і ліній орієнтації та визначення по літичного курсу, уникаючи “адміністрування через законодавчі процедури”
Слід також згадати про зобов’язання інституцій спрощувати та зміцнювати законодавство, які мали наслідком міжінститу- ційну угоду від 20 грудня 1993 року
Європейська конституція як інструмент прозорості
Залишається відкритим питання про укладення європейської конституції, тобто стислого документу, який містив би фундаментальні принципи й загальні диспозиції щодо інституцій і процедур та був би визнаний і прийнятий усіма в цілому Згідно з деякими коментаторами, теперішня різноманітність актів їдоку ментів конституційної або майже конституційної вартості постачає аргументи для тих, хто бажав би представити європейську конструкцію як громіздкий проект-“мастодонт” без краю і кінця, який просто неможливо реалізувати Європейська конститу ційна хартія могла б сприяти з’ясуванню стосунків між інституціями, роз’єднанню та виконанню владних функцій і кращому розумінню системи громадянами101