Плюралістична і “мережева” система врядування

Усі сучасні демократії при розв’язанні спеціальних завдань дедалі частіше вдаються до участі експертів і техніків, не підлеглих демократичному контролю й не змушених дбати про згоду виборців.

Оскільки далі неможливо й непотрібно ігнорувати наявність груп інтересів, слід опрацювати організаційні рішення, які дозволили б зв’язати їх відповідальністю, щоб скористатися тими технічними знаннями, які вони можуть надавати, — громадськими, соціальними й галузевими. Якщо справді така тенденція є неминучою, то пов’язаний з нею ризик не можна недооцінювати. Щораз важливіша роль національної й союзної адміністрації та залучення груп інтересів ускладнюють здійснення політичного контролю і здатні перетворити політичний діалог на прямий вплив груп інтересів на адміністрацію.

Аби уникнути цих ускладнень, можливим рішенням була б співпраця, де зустрілися б (а часом і опинилися б протиставленими) інтереси різноманітних секторів при координуванні та керуванні з боку адміністрації, яка через засоби складного посередництва мала б, зрештою, знайти загальноприйнятне рішення Це першопричина створення численних комітетів, консультативних і робочих груп у Брюсселі, які складаються із союзних і національних чиновників та приватних експертів, що співрацю- ють на початковій стадії для надання відомостей про специфічні технічні знання Європейській Комісії та для готування переговорів і законодавчих пропозицій. Колегіальна структура в такому складному й надзвичайно технічному контексті Співтовариства не лише дозволяє швидко й динамічно приходити до узгодження

інтересів, але й сприяє виявленню “спільної” користі через ко лективне посередництво в різноманітних індивідуальних інтере сах17 Інституції ЄС, зокрема Європейська Комісія, прагнуть у такий спосіб раціоналізувати явище, до якого в національних системах більшість спостерігачів ставиться байдуже, бо, з од ного боку, суспільна свідомість його приймає, а з іншого — адміністрація засвідчує власну нездатність уникнути більш менш явного впливу іруп тиску38 У Співтоваристві ситуація складніша через те, що самі національні адміністрації чинять тиск на інсти туцп ЄС, обстоюючи власні інтереси Вже сам розподіл влади між Європейською Радою, Європарламентом і Європейською Комісією базується на представлених інтересах Європейська Рада — це вищий урядовий орган, який представляє інтереси урядів, Європарламент — вищий демократичний орган, що представляє народи, Єврокомісія захищає загальні інтереси Союзу (навіть коли щораз більший вплив національних адмі ністрацій у процедурах Співтовариства та роль кабінетів коміса рів ризикують перетворити її винятково на орган вищою пред ставництва адміністрацій)1’ На рівні Співтовариства інтереси взаємозалежні, національні адміністрації та виразники со ціально економічних інтересів організують справжній діалог з Комісією, зайнятою пошуком тонкої рівноваги між нацюналь ними, соціально економічними й союзними інтересами Оскільки, як і в усіх міжнародних оріашзаціях, окремі інтереси держав членів часто суперечать один одному, Єврокомісія мусить втручатися, аби розбіжності між національними інтересами не перешкоджали досягненню цілей, сформульованих в угодах Тому часто союзний інтерес є результатом співпраці та перего ворів з різними національними адміністраціями протягом всього часу процедури прийняття рішення Зрештою, досить важко визначити сутність самою “національного інтересу”, оскільки вже на національному рівні існує плюралізм і подрібненість, що зу мовлюють потребу в складних посередницьких діях і співпраці Щойно описана мережа інтересів дала підстави деяким оглядачам говорити про систему, що об’єднує навколо структур Європейського Співтовариства посередницькі “асоційовані

структури”, та про міжурядову мережу співпраці40, а також про “галузевий федералізм” і “парціальну (часткову) політичну єдність”41.

Інституційна будова та плюралізм структури ЄС тягнуть за собою цілу низку далекосяжних наслідків в “урядовій системі Євросоюзу”.

Ідеї, які лежать в основі законодавчих пропозицій, можуть виходити з надр Єврокомісії, національних адміністрацій, груп інтересів, від комбінації політичних або економічних подій на момент пропозиції. Така система породжує певну нестабільність, беручи до уваги, що політика ЄС вагається між “політичними територіями держав-членів і тиском європейських та глобальних впливів”42. Демонстрація Єврокомісією більшої ефективності загальноєвропейських рішень, здатності швидше досягати цілей, спільних для держав-членів, стає виправданням її власної політичної дії. Для цього Єврокомісія мусить оприлюднювати технічні аспекти, обгрунтовувати свої пропозиції, які потім стають предметом переговорів всередині парламентських комісій та різноманітних груп і комітетів експертів.

Потім Єврокомісія має здійснити непростий і гнучкий вибір між різноманітними вимогами. Насамперед вона мусить визначити рівновагу між вимогою ефективності дій Союзу та вимогою леґітимності й підзвітності пропозицій і рішень Брюсселя. По- друге, вона має постійно демонструвати лептимність своїх пропозицій, адже нероз’єднаність гілок влади, з одного боку, дозво ляє їй відігравати декілька ролей, але з іншого — не дозволяє визначити в ясний спосіб, “хто може та мусить робити те й те і чому саме”

Плюралізм інтересів позначається на браку справжнього ієрархічного підпорядкування в політико-адміністративній системі Співтовариства, яка є також наслідком потреби союзної адміністрації в політичній підтримці, леґітимності, інформова ності на момент вироблення пропозицій і співпраці з нащональ ними адміністраціями при їх виконанні

Примітки до розділу першого

1 Див A Barbera, С Fusaro, II governo delle democrazie, Bologna, II Mulino, 1997

A Barbera, Iparlamenti, Roma-Bari, Laterza, 1999, pp 64 e ss A Manzella, II parlamento, Bologna, II Mulino, 1991

4. J Ziller, Administrations comparees, Pans, Montchrestien, 1993
5. Y Meny, Politique comparee, Pans, Montchrestien, 1993

Див J L Quermonne, Le systeme politique europeen, Paris, Montchrestien, 1993 та M Panebianco, С Risi (ред), II nuovo dintto delVUmone europea, Napoli, La Scientifica, 1999 S Hix The Political System of the European Union, London, Macmillan, 1999, N Nugent, Governo e pohtiche delVUmone europea, Bologna, II Mulino, nuova ed 2001

7 Див J M Ferry, L’Etat europeen, in R Kastoryano (ред), Quelle identite pour VEurope7, Paris, Presses de Sciences Po, 1998

g

Про недавній аналіз співвідношення між принципом інтеграції та принципом кооперації див М Cini, From Co-operation to Integration, London, Kogan, 2001 e P Magnetic, “L’integration par la cooperation Un nouveau modele de construction europeenne9”, m P Magnette, E Remade (ред ), Le nouveau modele europeen, Bruxelles, ULB, pp 25-29 9 Див M Panebianco, С Risi, Codice di Maastricht, Roma, Ledip-Elea Press, 1996, Regards sur Vactuahte Special Maastricht, La documentation franchise, Paris, 180/1992, Y Dutrmux, Le Traite sur VUmon europeenne, Pans, A Colin, 1992

10. G Mammarella, Р Cacace, Le sfide dell'Europa Attuahta e prospettive dell’integrazione, Roma-Bari, Laterza, 1999
11. Паризька угода, яка започаткувала Європейське об’єднання вугілля і сталі (ЄОВС, Париж 18 квітня 1951 року), Римська угода, за якою були створені Європейське Економічне Співтовариство (ЄЕС)" і Євратом (Рим, 25 березня 1957 року) та подальші численні зміни аж до недавньої Амстердамської угоди (2 жовтня 1997 року)

17

Література про еволюцію системи Співтовариства наздвичайно багата В цьому параграфі - численні посилання на праці Дж Вейлера (J Weiler), зокрема, The Constitution of Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 1999 Див також В Beutler et al, L’umone europea Istituziom, ordinamento e poiitiche, Bologna, II Mulmo, 1998 13 Питання про юридичну особу є, напевно, одним з найзаплутаніших і спричиняє великі непорозуміння не лише між європейськими громадянами, але й міжнародними партнерами Європейського Союзу В той час як Європейське Співтовариство має статус юридичної особи, Європейський Союз такого статусу не має Показова формула, яку вживають сьогодні в міжнародних угодах “Європейське Співтовариство і держави члени, які діють в рамках Союзу ” Питання про надання статусу юридичної особи Європейському Союзу піднімалося під час переговорів у Маастрихті й Амстердамі На думку деяких фахівців, надання статусу юридичної особи Європейському Союзові надто підсилило б Європейську Раду без адекватного політичного й демократичного контролю На думку інших, це сприяло б “наднаціональному” управлінню такими делікатними ділянками, як зовнішня політика, внутрішні справи та юстиція, які не всі держави- члени схильні передати об’єднаній Європі в даний час Утримання від надання статусу юридичної особи має відповідні юридичні наслідки Союз не може укладати міжнародних угод, які були б обов’язкові для держав-членів Дипломатичні формули, вживані для того, щоб дати можливість Євросоюзу діяти, лише підтверджують труднощі, створені такою ситуацією, зокрема й у зовнішньому представництві Союзу, дорученого, як побачимо, “трійці”, тобто групі з кількох інституційних представників (чинний головуючий, наступний головуючий, Верховний представник, Комісія), кожен з яких має лише частину виконавчих функцій у галузі зовнішніх відносин Така плутанина, також і в галузі термінології, не вперше трапляється в історії спільноти Вже в 1960-ті роки Співтовариство називали “спільним ринком”, коли цей ринок ще не існував, або Європейським Економічним Співтовариством (ЄЕС), що було лише одним, хоча й найважливішим, із трьох співтовариств Євросоюз, ЄОВС (вугілля та сталь) і Євратом

14. Див Р de Schoutheete, Une Europe pour tous, Pans, Odile Jacob, 1997
15. Див M Westlake, The European Union’s uBhnd Watchmakers' -The Process of Constitutional Change, m M Westlake (ред), The European Union beyond Amsterdam New Concepts of European Integration, London- New York, Routledge, 1998, p 17
16. Див M Croisat, J Quermonne, L’Europe et le federahsme, Paris, Montchrestien, 1996, p 64
17. Вираз ректора Бруґманса (Brugmans), цитований в М Croisat е J L Quermonne, UEurope et le federahsme, cit, p, 66
18. Див В de Giovanni, Umversahsme et particularisme dans Tidentite civique de la grande Europe, m M Telo, P Magnette (a cura di), Repenser TEurope, Bruxelles, ULB, 1996
19. Див В Badie, M С Smouts, Le retournement du monde Pans, FNSP amp; Dalloz, 1992 e В Badie, Un monde sans souverainete, Paris, Fayard, 1999 Див також A Moravscik, Negotiating the Single European Act in R Keohane, S, Hoffman, The New European Community, Boulder, Colo , Westview, 1991

20

Див F Mancmi, The Making of a Constitution of Europe, m R Keohane, S Hoffman, The New European Community, cit

20. Аналіз еволюції правосуддя в Суді ЄС також став предметом багатьох досліджень У нашій праці ми посилаємося на Р Mengozzi, II dintto della Comumta Europea, Padova, Cedam, 1990

22

Див J V Louis, L’ordre juridique communautaire, Bruxelles- Lussemburgo, 1993

21. Суд ЄС за різних обставин неодноразово визначав угоди як правову “конституційну хартію” Співтовариства Див Рагеге 1/76 m Raccolta, 1977, 741, sentenza 294/83 Les Verts m Raccolta, 1986, 1365, Parere 1/91 in Raccolta, 1991,1, 6079
22. Можна нагадати, наприклад, відому постанову про Маастріхтську угоду Конституційного суду Німеччини від 12 жовтня 1993 року, в якій суд, здається, ставить умовою для майбутньої передачі суверенності Федеративної Республіки Німеччини до Євросоюзу надання демократичних гарантій, принаймні еквівалентних до тих, що надає Основний Закон ФРН

25

Див L Constantmesco, La specificite du droit communautaire, m “Revue Trimestrielle de Droit Europeen”, 1965, pp 29 e 30

23. G Strozzi, II sistema nonnativo, \п М Chiti, G Greco, Trattato di diritto ammimstrativo europeo, Milano, Giuffre, 1997
24. J Weiler, The Constitution of Europe cit, p 23, P Mengozzi, // diritto della Comumta Europea, cit, p 383
25. Література на цю тему, звичайно, дуже велика Прикладом короткого екскурсу від початків до Амстердамського угоди може бути С Risi, S Gozi, La tutela dei gruppi umam nelVUnione europea allargata, m “Affari sociali mternazionah”, 3, 1999
26. Див J Weiler, The Constitution of Europe cit, p 43
27. Люксембурзький компроміс підвів риску під важкою кризою Співтовариства, яка виникла з вини Франції, що відмовилась брати участь у засіданнях Ради міністрів (політика “порожнього крісла”) через те, що та не прийняла рішення про фінансування спільної сільськогосподарської політики У зв’язку з цим Єврокомісія подала два проекти - щодо створення власних ресурсів Співтовариства і щодо зміцнення владних функцій у галузі бюджету Європарламенту Франція була проти пропозицій в інститущйній галузі, а інші держави- члени не приймали нових настанов в аграрному секторі Криза повною мірою висвітлила фундаментальні розбіжності між країнами, які підтримували голосування більшістю, і Францією, яка протидіяла винесенню на голосування в тих випадках, коли це зачіпало надважливі для неї національні інтереси
28. J Weiler, The Constitution of Europe cit, p 61
29. W Wallace, Rescue of Retreat? The Nation State in Western Europe 1945-1993, m “Political Studies”, 194, XLII, цитовано у F Mancim, Per uno Stato Europeo, m “її Muhno”, 3, 1998, p 406
30. Ibidem, pp 415 e 416
31. Див J Fitzmaurice, M Latek, P Magnette, Quel modele de controle parlementaire pour V Union europeenne? in P Magnette, E Remade (ред ), Le nouveau modele euiopeen, Bruxelles, UT R, pp 55 67
32. Ми повернемося до цієї проблеми нижче
33. Див SS Andersen, Т R Burns, Societal Decision-making Demociatic Challenges to State Technocracy, Dartmouth, 1992 e L’Umone e la pohtica postparlamentare, m “її Mulmo”, 3, 1998, pp 419 e ss
34. Щодо теоретичних аспектів адміністрування для колегіальних органів, див, між іншим, Р Wheare, Government by Committees, London, Pinter, 1950, К Deutsch, The Nerves of Government, New York, Free Press, 1963, G Sarton, Will Democracy Kill Democracy? Decision Making by Majorities and by Committees m “Government and

Opposition”, 2, 1976, pp 275 e ss , M Cammelli, Amministrazione per collegi, Bologna, II Mulino, 1981, J March, J Olsen, The New Institutionalism Organizational Factors in Political Life, in “American Political Science Review”, 78, 1984, pp 734 e ss , J Rosenau, E Czempiel, Governance without Government Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, JL Dewost, Interets nationaux et interet communautaire dans les decisions de la Commission et du Conseil, m “Revue fran^aise d’Admmistration Pubhque”, 63, 1992

35. A Sandulh, Societa plurahstica e nnnovamento dello Stato, m “Justitia”, 1968, pp 12 e ss
36. Див JP Jacque, Le labyrinthe decisionnel, m “Pouvoirs”, 69, 1994, S Battim, La Commissione neU’orgamzzazione delle comumta europee profih ricost чи ttivi ed evolutive in “Rivista Itahana di Diritto Pubbiico Comumtario”, 1991

H Wallace, W Wallace, Policy Making in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 1996

41. A Sbragia (ред), Euro-Pohtics Institutions and Policy making in the uNew European Community”, Washington, DC, Brookings Institution, 1992
42. H Wallace, W Wallace, Policy Making, cit, p 28