Бюджетна процедура
Бюджетна процедура має особливі норми, які виразно відрізняють її від звичайної законодавчої процедури. Тоді як, згідно з правилами, права Парламенту залежать від юридичної бази, на яку спирається певна законодавча пропозиція, у бюджетній процедурі ролі обох гілок “влади бюджету”, Парламенту й Ради залежать від обов’язкового чи необов’язкового характеру витрат.
Процедура прийняття бюджету досить довга, але вона має фундаментальні характеристики, визначені й конкретизовані у важливій міжінституційній угоді про структуру бюджету й поліпшення бюджетної процедури від 1988 року, в угоді про адміністративні витрати від 1995 року і в останній угоді, підписаній 6 травня 1999 року. Різні угоди також запровадили практику кількарічного планування витрат у межах максимальних обсягів за категоріями.У загальнішому плані Парламент використав власні права в бюджетній сфері, щоб компенсувати історично сформовану законодавчу слабкість, яка, однак, тепер усунута після запровадження й поліпшення процедури спільного прийняття рішень — явна ознака щораз більшої парламентаризації системи59. Права Європейського Парламенту в галузі бюджету постійно зростають через практику міжінституційних угод. Ця практика дозволила Раді змінити процедуру прийняття бюджету без необхідності вносити зміни до угоди, а Парламенту — збільшити власні прерогативи через свій вплив, внаслідок чого, зокрема, національні уряди взяли на себе політичні зобов’язання.
Право Парламенту формувати бюджет, отже, відповідає щораз більшій важливості й зміцненню самої інституції. Спочатку Парламент міг лише висловлювати свою думку з приводу бюджету Співтовариства, який дуже нагадував бюджети звичайних міжнародних організацій, цілком залежні від фінансових внесків держав-членів.
Згодом Рада прийняла рішення запровадити фундаментальні зміни для розвитку й автономізації системи: було створено режим власних ресурсів (1970 рік) і призначено для Співтовариства частку надходжень від ПДВ.
Ці реформи були доповнені двома угодами (1970-го і 1975- го років), що розширювали права Парламенту в бюджетній сфері і, зокрема, надавали йому право самостійно збільшувати або зменшувати витрати Співтовариства (в певних межах), переміщувати кредити з одного напрямку на інший, відхиляти бюджет і висловлювати свою думку про використання бюджету з боку Єврокомісії60.
Власні ресурси включають: збори з сільськогосподарських продуктів, завезених з третіх країн; мито з товарів, імпортованих з третіх країн; надходження від ПДВ і так званий “четвертий ресурс”, який полягає в застосуванні до ВНП кожної держави - члена певної квоти, розрахованої на основі суми ВНП держав- членів, беручи до уваги, що обкладати цим податком можна не більше 55 % ВНП кожної держави.
Процедура формування бюджету має таку послідовність: готує бюджет Комісія; спільне рішення про бюджет приймають Парламент і Рада; схвалює бюджет Парламент, а оприлюднює його президент. При цьому відзначається, що право прийняття рішень Парламентом є повним у разі “необов’язкових” витрат (таких, що не обов’язково випливають з угоди), тоді як Рада одержує право на спільне прийняття рішень для “обов’язкових” витрат (тобто тих, що обов’язково випливають з угоди), причому це може бути предметом обговорення також і всупереч думці Європарламенту. Це розрізнення було джерелом численних конфліктів між Парламентом і Радою. Остання, підтиском Парламенту, погодилася запровадити процедуру узгодження при прийнятті актів, які мали важливі фінансові наслідки (спільна декларація Парламенту і Комісії 1975 року), визнаючи принцип, згідно з яким законодавчі акти можуть бути обов’язковими для бюджетних органів лише в разі, коли вони ухвалені через процедуру спільного прийняття рішень або становлять об’єкт погодження між трьома інституціями.
Бюджетна процедура, таким чином, відбиває своєрідний характер системи Європейського Союзу. Виникнення бюджету як суттєвого інструмента публічної політики використав Парламент для самоутвердження як центральної установи з поверненням до парламентської боротьби класичного типу.
Що ж до національних парламентів, то вони сприйняли підвищення прерогатив Європейського Парламенту в момент, коли приймалося рішення про збільшення фінансових можливостей Співтовариства і, як наслідок, з’явилася необхідність запровадити систему контролю на союзному рівні за національними урядами. Однак слід іще раз відзначити, що навіть якщо існування союзного бюджету із власними ресурсами чітко відрізняє ЄС від інших міжнародних організацій, тут бракує фундаментального елемента державної системи, а саме — права примусу Союзні інституції не можуть безпосередньо стягати податки з європей ських громадян або приймати рішення про зміни власної “подат кової політики” з метою збільшити чи зменшити свої витрати Якщо Парламент приймає рішення про витрати, то він може лише спробувати вплинути на планування, тобто на над ходження Тут ідеться про унікальний у світі випадок парла менту, який голосує за витрати, але не за надходження Справді, на основі історичного принципу по taxation without representation (не має податків без представництва — Пе рекл ), національні парламенти застосовували тут право примусу Така ситуація зменшує дієвість бюджетної процедури, але водночас знімає відповідальність з Європейського Парламенту61 Власне, через це Парламент вже певний час домагається “п’ятого ресурсу”, тобто європейського податку, який був би символічним кроком до більшої прозорості й читабельності союзного балансу для європейців Сам президент Проді запропонував запровадити європейський податок, — не для того, щоб збільшити теперішній податковий тягар або ресурси Європейського Союзу, але для переходу до прозорішої та зрозумілі- шоі для громадян системи Крім того, такий напрям розвитку сприяв би й більшій відповідальності європейських інституцій і, зокрема, Європарламенту62До всьою, також і через контроль за опрацюванням і вико нанням бюджету можна виразити й підсилити демократичний характер системи
Ціла низка специфічних видів контролю, внутрішнього и зовнішнього, передбачена для діяльності з виконання бюджету ЄС (управління фінансами) За деякими винятками, провідні принципи в цій галузі — це, по-перше, “єдність бюджету”, згідно якого “всі прибутки й видатки Співтовариства, разом з тими, що відносяться до Європейського соціального фонду, мають бути передбачені на кожний фінансовий рік і записані до бюджету” (стаття 268), а по-друге — власна й виняткова компетенція Єв рокомісп в галузі виконання бюджету Інший порядок перед бачений, проте, для витрат, пов’язаних з другим (зовнішня полі тика та безпекова) і третім стовпами (правосуддя та внутрішні справи) Той факт, однак, що прийняття спільного бюджету вхо дить до компетенції Парламенту й Ради, а його виконання дору мене Комісії, навіть у випадках витрат у галузі зовнішньої полі тики або внутрішніх справ, сприяє підсиленню ролі цих двох інституцій також і всередині другого й третього стовпів