§ 3. Средства предупреждения и исправления технико-юридических ошибок.
Поскольку технико-юридические ошибки представляют собой вид законотворческих ошибок, то следует выявить и специфический механизм, используемый для предупреждения и исправления ошибок данного вида.
Очевидно, что предупреждение технико-юридических ошибок в законодательстве невозможно без согласованных, скоординированных действий всех органов и лиц, так или иначе причастных к законотворчеству - как на технологическом, так и на процедурном этапах. He менее важна и задача исправления технико-юридических ошибок в уже вступивших в силу законодательных актах.
Таким образом, можно говорить о трех уровнях контроля за соблюдением технико-юридических правил при создании текстов законов:
1) уровеньтехнологический;
2) уровень процедурный;
3) уровень ретроспективный.
Ha каждом из указанных уровней перед законодателем и иными субъектами законотворчества и правоприменения стоят свои специфические задачи.
Соответственно, и механизм устранения технико-юридических законотворческих ошибок представляет собой взаимодействие трех составляющих (технологического, процедурного и ретроспективного), обуславливаемых задачами, стоящими перед субъектами законотворчества и правоприменения на каждом из уровней.
Технологический уровень является, по-видимому, наиболее важным компонентом механизма недопущения технико-юридических дефектов закона. Именно на этом уровне закладываются все возможные технико-юридические ошибки (в особенности - гносеологические), И BO многом OT этого же уровня зависит недопущение таких ошибок впредь.
Данный уровень охватывает следующие этапы технологии подготовки законопроектов:
1) формирование идеи и концепции законопроекта;
2) создание рабочей группы;
3) разработка текста законопроекта;
4) экспертиза законопроекта.
B качестве факультативного этапа можно выделить и деятельность по подготовке сопроводительных документов к законопроекту.
Предупреждение технико-юридических ошибок на данном уровне достигается соблюдением выработанной практикой и неоднократно описанной в литературе технологии подготовки законопроектов[233] [234]. B общих чертах она заключается в следующем. Появлению любого законопроекта предшествует возникающая в общественном сознании идея его возникновения. B литературе называются различные источники идеи будущего законопроекта: деятельность политических партий, общественных объединений, предвыборных блоков, общественные дис- Л куссии, профессиональное лоббирование и т.д. При этом необходимо учитывать, что «есть существенная разница между идеей «текущего» законопроекта или поправки к действующему законодательству и идеей крупного кодифицированного нормативного акта, систематизирующего целую область общественных отношений. B последнем случае можно вести речь о развернутой системе идей, другими словами, концепции, лежащей в основе нормативного правового акта. Если идею «текущего» нормативного акта можно изобрести в одиночку, то концепция крупного законопроекта, как правило, опирается на новейшие достижения юридической науки, учитывает результаты других общественных наук, наличный уровень технической и производственной практики и требует для своей разработки достаточно больших коллективов ученых и специалистов»1. Независимо от значимости будущего закона концепция законопроекта должна содержать совокупность идей относительно: а) предмета регулирования будущего закона; б) экономических, социальных, политических и иных последствий его принятия; в) тех изменений, которые произойдут в системе права в результате принятия закона (юридический эффект); г) действия будущего закона во времени, в пространстве и по кругу лиц. Создание рабочей группы имеет основной целью преобразование идеи (концепции) закона в текст проекта законодательного акта. Рабочая группа - это творческое объединение специалистов, носящее, как правило, временный характер, основной задачей и целью деятельности которого является создание текста будущего закона. Как отмечается в литературе, «практика создания и деятельности рабочих групп свидетельствует, что наиболее продуктивных результатов добиваются те из них, в которых равноправно представлены два «крыла»: специали- сты-«предметники», владеющие знаниями и опытом в той конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования (медики, производственники, транспортники, связисты и т.д.), и специалисты-юристы, владеющие знаниями и опытом в сфере правового регулирования... B тех случаях, когда в составе рабочей группы не удается достичь сбалансированности, тогда в содержании законопроекта неизбежно проявляется односторонность - превалирование организационно-технического подхода при отсутствии четкой юридической формы... либо, напротив, на первый план выступает детальная разработанность юридических конструкций при общей слабости содержательной стороны законопроекта...»2. И та, и другая крайности влекут возникновение технико-юридических дефектов законодательных актов. B первом случае ' Там же. С. 61. 2 Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. С. 63. чаще всего возникают ошибки языкового и логического свойства, во втором - дефекты гносеологического характера. Поэтому требование сбалансированности профессионалов-«отраслевиков» и юристов в рамках одной рабочей группы представляется чрезвычайно актуальным. Формирование рабочих групп может проводиться, в зависимости от кон- Щ кретных обстоятельств разработки того или иного акта, одним из двух основ ных способов. Во-первых, рабочую группу может формировать законодательный либо иной правотворческий орган, субъект права законодательной инициативы, общественное объединение и т.д. Во-вторых, рабочая группа может сформироваться «снизу», в рамках того или иного научного, учебного, научноисследовательского учреждения. B последнем случае рабочая группа сама предлагает компетентному правотворческому органу результаты своего труда. Ha наш взгляд, с точки зрения недопущения правотворческих (в том ^ числе, и технико-юридических) ошибок, первый способ формирования видит ся предпочтительным, поскольку у законотворческого органа в таком случае есть возможность самостоятельно осуществить подбор специалистов, учитывая их профессиональные и иные качества, четко сформулировать их задачи, обеспечить их необходимыми организационными и информационными ресурсами. Сказанное не означает, что законопроект должен непременно разрабатываться только одной рабочей группой. Как отмечает В.Б. Исаков, «неплохой стартовый прием, нередко используемый на практике - пробная разработка двух или нескольких прототипов независимыми рабочими группами. Сравне- Щ ние полученных результатов позволяет увидеть сильные и слабые стороны различных подходов, «оконтурить» то, что представляется бесспорным, выбрать для начала работы наиболее глубоко проработанный прототип»1. Наконец, заинтересованный правотворческий орган может использовать и такой ) Там же. С. 65. прием, к сожалению, пока что в законодательстве не закрепленный, как объявление конкурса на лучший законопроект[235]. Крайне важным условием нормального функционирования рабочей группы следует признать и требование подбора специалистов не только с учетом их профессиональной квалификации, но и психологической совместимости в рамках коллектива. Например, известно, что в одной из двух рабочих групп, занимавшихся разработкой ныне действующего Уголовного кодекса Российской Федерации, «авторский коллектив длительное время находился в конфронтации, порожденной не только разными воззрениями на уголовноправовые институты, но и отступлениями от норм научной этики»[236]. Такая ситуация, разумеется, скорейшему принятию этого закона способствовать не могла. Завершающим этапом деятельности рабочей группы следует считать выработку ею текста законопроекта в окончательной, перед внесением в парламент, редакции. Автор настоящего исследования полностью присоединяется к высказанному в литературе мнению, что на данном этапе работы над законопроектом в состав рабочей группы должны включаться профессиональные лингвисты, владеющие правилами употребления юридической терминологии и навыками в сфере законодательной техники[237]. Привлечение лингвистов к разработке законопроектов (по крайней мере, наиболее значимых с точки зрения социально-политической и правовой систем государства) существенно снижает риск появления в тексте будущих законов языков и логических техникоюридических дефектов. Предварительная экспертиза выработанного рабочей группой законопроекта проводится либо независимыми экспертными учреждениями (отдельными специалистами), которым законопроект направлен самим разработчика- ми, либо, в случаях, предусмотренных нормативными актами, уполномоченными на то специализированными учреждениями по поручению компетентных органов государственной власти[238] [239]. C точки зрения выявления и исправления технико-юридических дефектов проекта законодательного акта наиболее важными представляются такие виды экспертиз законопроектов, как правовая, научная, лингвистическая и формально-логическая. Процедурный уровень, т.е. этап прохождения законопроектом стадий парламентской законотворческой процедуры, для недопущения и коррекции технико-юридических ошибок не менее важен, чем уровень технологический. Если на технологическом уровне подготовка законопроекта осуществляется, как правило, в формах, не регулируемых какими-либо нормами права, то на уровне процедурном законопроекты уже представляют собой объекты правового регулирования. Представляется, что предупреждение технико-юридических ошибок B законопроектах и исправление таких ошибок, допущенных на предыдущем (технологическом) этапе, могут быть достигнуты принятием следующих мер, B том числе, и властно-административного характера. 1. Внести в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный Постановлением палаты от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД "О регламенте Государственной Думы Федерального Co- 2 брания Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) новеллы, которые позволили бы существенно повысить техникоюридическое качество законопроектов, а именно: А). Дополнить ст. 105 Регламента, устанавливающую требования к вносимым в палату законопроектам, таким положением, согласно которому вносимые законопроекты должны отвечать сложившимся правилам законодательной техники; это позволило бы отсечь дефектные, с точки зрения законодательной техники, законопроекты уже на этапе рассмотрения их Советом Гocy- дарственной Думы. Предложенная мера является обобщением неоднократно высказывавшихся предложений о введении предварительного по отношению к внесению законопроектов в Государственную Думу контроля за их соответствием правилам законодательной техники. Б). Дополнить ч. 4 ст. 111 Регламента положением, согласно которому в состав рабочей группы профильного комитета Государственной Думы, дорабатывающей законопроект для подготовки к рассмотрению палатой, должны входить лингвисты и юристы - специалисты в области юридической техники. В). Ч. 2 ст. 112 Регламента дополнить фразой следующего содержания: "Проекты кодифицированных законодательных актов и законопроекты, затрагивающие основные права и свободы человека и гражданина, а равно устанавливающие дополнительные обязанности лиц, подлежат обязательному направлению ответственным комитетом на лингвистическую экспертизу". Г). B ч. 7 ст. 121 Регламента слова «с учетом функциональных стилистических особенностей законов» заменить словами «в соответствии с правилами законодательной техники». 2. Ввести институт формально-логической экспертизы законопроектов, закрепив его в соответствующих положениях Регламентов палат Федерального Собрания. Необходимость такой меры уже неоднократно подчеркивалась специалистами1, и это предложение видится чрезвычайно актуальным, поскольку формально-логических ошибок в действующем законодательстве немало (см. § 2 настоящей главы). По мнению O.A. Гаврилова, методика логической проверки законодательных актов должна состоять из следующих элементов: - разработка понятия логической непротиворечивости акта; - разработка понятия соответственности и согласованности норм и актов; - логическое моделирование понятий и терминов законодательных актов; - методы логического и семантического анализа статей актов2. Видимо, создавать специальные структурные подразделения в аппаратах каждой из палат, занимающиеся логическим анализом законопроектов, необходимости нет. Должна быть создана единая научно-исследовательская организация (например, на базе Сектора логики Института философии РАН), выполняющая логическую экспертизу законопроектов по поручению субъектов права законодательной инициативы и разрабатывающая общие методики такой экспертизы. 3. Закрепить за Правовыми управлениями палат Федерального Собрания Российской Федерации обязанность по ведению мониторинга техникоюридических ошибок. Такая мера была предложена B.M. Барановым еще в 1989 r., но, к сожалению, поддержки не встретила. По мнению B.M. Баранова, разделяемому и автором этой работы, необходимо создать "накопительную ' См., напр.: Калинина H.A. Указ. соч. С. 39-40. Конституция и закон: стабильность и динамизм. M., 1998. С. 205. 2 См.: Конституция и закон: стабильность и динамизм. С. 205. карту" правотворческих ошибок. B карте (в настоящее время предпочтительно формирования такого банка данных в электронном виде) предлагается фиксировать: - реквизиты акта, содержащего ошибки; - точное изложение правовой нормы, в которой допущен дефект; - сущность ошибки; - источники (публикации и т.п.), в которых ошибка замечена и подвергнута критике; - причины возникновения ошибки; - возможные пути ее устранения; - информация о принятых мерах по устранению ошибки[240] [241]. Банк данных технико-юридических ошибок должен быть доступен всем субъектам законотворчества, научным организациям, отдельным специалистам, занимающимся проблемами законотворчества и юридической техники. Создание такого банка данных позволит, во-первых, выявить наиболее типичные ошибки, во-вторых, избежать их повторения в последующем законотворчестве. K этой работе видится необходимым привлечение специалистов из Публичных центров правовой информации (ПЦПИ), образованных в связи с реализацией межведомственной программы «Создание общероссийской сети публичных центров правовой информации (ПЦПИ) на базе общедоступных 2 библиотек» . Она может быть выполнена, например, в рамках президентской программы «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации» (утверждена Указом Президента РФ от 4 августа 1995 года «О президентских программах по правовой информатизации»[242]) при условии внесения в последнюю соответствующих изменений. 4. Силами аппаратов палат парламента, органов исполнительной власти России (в частности, Министерства юстиции), органов государственной власти субъектов РФ и научно-исследовательских организаций разработать электронную базу данных[243], содержащую сведения о терминах и понятиях, употребляемых в текстах законов. B такой базе данных должны отражаться: - сами термины и понятия; - реквизиты законодательных актов, в которых они используются; - аутентичные дефиниции терминов, содержащиеся в текстах законов; - легальные дефиниции терминов, содержащиеся в актах официального толкования; - возможные синонимы и омонимы этих терминов. Разработка и создание этой базы данных позволит избежать несогласованности, противоречивости и тавтологичности законодательных понятий, а также упорядочить употребление терминов в законодательстве, способствуя реализации важного технико-юридического правила "одно понятие - один термин". 5. Закрепить федеральным законом основные правила юридической техники. Ha наш взгляд, в главе VII законопроекта «О нормативных правовых актах Российской Федерации», озаглавленной как «Правила законодательной техники», закрепляется недостаточное количество этих правил, кроме того, имеются некоторые ошибки гносеологического характера. Представляется необходимым зафиксировать в нормах этой главы основные языковые правила законодательной техники - требования точности, ясности, экономии законодательных текстов, а также требования соблюдения грамматических правил в текстах законодательных актов и принципа «одно понятие - один термин». Автор этого исследования предлагает при доработке указанной главы законопроекта воспользоваться следующими формулировками. «Статья.... Нормативные правовые акты Российской Федерации излагаются на русском языке - государственном языке Российской Федерации. При изложении нормативных правовых актов Российской Федерации нормотворческие органы обязаны соблюдать правила точности, ясности и экономии текстов нормативных правовых актов, иные общепризнанные правила юридической техники, а также грамматические и орфографические нормы русского языка». «Статья... B нормативных правовых актах могут содержаться определения употребленных в их текстах юридических и иных специальных терминов. Такие определения помещаются, как правило, в отдельную структурную единицу нормативного правового акта (статью, пункт), имеющую заголовок, указывающий на содержание данной структурной единицы. B случае наличия определений терминов в нормативном правовом акте более высокой юридической силы, иные определения этих терминов не могут содержаться в нормативных правовых актах более низкой юридической силы, относящихся к той же отрасли законодательства. B тексте нормативного правового акта либо нескольких нормативных правовых актов, относящихся к одной отрасли законодательства, использование различных терминов для обозначения одного и того же понятия, а равно обозначение различных понятий одним и тем же термином не допускаются. Определения технических терминов, а также терминов, значение которых общеизвестно и которые употреблены в тексте нормативного правового акта в своем общеизвестном значении, в нормативных правовых актах не приводятся. B текстах нормативных правовых актов не допускается употребление устаревших слов и выражений, диалектизмов, жаргонизмов и варваризмов, образных сравнений, эпитетов, поэтических метафор. Термины иноязычного происхождения в текстах нормативных правовых актов употребляются только тогда, когда в русском языке отсутствует термин, необходимый для обозначения соответствующего понятия, либо когда термин русского языка не может быть употреблен в тексте нормативного правового акта по эстетическим или стилистическим соображениям». Ретроспективный уровень преодоления технико-юридических ошибок законодателя - это выявление и исправление такого рода ошибок в действующих федеральных законах. Поскольку единой системы мониторинга законотворческих и, в частности, технико-юридических ошибок еще не создано, информация об ошибках в действующем законодательстве поступает из ряда источников, в частности, научных публикаций, сообщений в средствах массовой информации, выступлений депутатов парламента и иных политических деятелей, аналитических записок, подготовленных сотрудниками аппаратов органов, участвующих в законотворчестве и т.д. Законодатель призван обобщать эти данные и соответственно реагировать на них. Высказываются мнения, что вносить изменения в законодательный акт лишь по редакционным соображениям, не меняя смысла закона, - недопустимо[244]. Ho, с другой стороны, в процессе правоприменения могут обнаружиться существеннейшие технико-юридические дефекты, делающие невозможным применение акта в принципе (как это и было, впрочем, с первой редакцией ч. I Налогового кодекса РФ). Может ли законодатель оставить такие проблемы без внимания? Очевидно, нет. Однако практика показывает, что технико-юридические дефекты законов исправляются очень медленно и неохотно. Очевидно, это связано с тем, что законодательная процедура в Российской Федерации, в принципе, достаточно сложна и медлительна, а потому у субъектов права законодательной инициативы не возникает потребности пользоваться данным правом "всего лишь" ради коррекции технических недостатков законов. Эти недостатки корректируются "заодно" с внесением содержательных изменений и дополнений, да и то происходит далеко не всегда. Заслуживает самого пристального внимания мнение, согласно которому необходимо введение упрощенной процедуры изменения и дополнения федеральных законов с целью исправления в них технико-юридических ошибок - прежде всего, ошибок, вызванных нарушениями языковых и логических принципов законодательной техники. Такой упрощенный механизм мог бы выражаться, например, в том, что Регламенте Государственной Думы будет закреплено правило, согласно которому законопроекты, призванные вносить технико-юридические изменения и дополнения в действующее законодательство, могут приниматься сразу в трех чтениях (при условии наличия положительного заключения Правового управления палаты). Для федеральных законов, опубликованных в официальных изданиях («Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета», «Парламентская газета») с явными опечатками, возникшими не по вине законодателя, а вследствие погрешностей редакторского характера, следует предусмотреть механизм ретроспективного отзыва - полностью или частично - опубликованного официального текста с одновременной публикацией текста исправленного. B качестве еще одного средства оперативной коррекции технических ошибок законодателя, особенно превращающихся в доктринальные, можно рекомендовать более широкое применение разъяснения высшими органами судебной власти действительного содержания дефектных правовых норм. Так, в пункте 2 статьи 120 Федерального закона от 8 января 1998 года “О несостоятельности (банкротстве)”[245] [246] говорится: “Решение собрания кредиторов о заключении мирового соглашения принимается большинством голосов от общего числа конкурсных кредиторов...” Дефектность этой нормы очевидна при ее сопоставлении с пунктом 1 статьи 14 указанного закона, в соответствии с которым “Решения собрания кредиторов... принимаются большинством голосов от числа голосов конкурсных кредиторов, присутствующих на собрании кредиторов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом”. Действительно, трудно представить, что законодатель имел в виду решать важнейший вопрос о заключении мирового соглашения не большинством голосов от числа голосов кредиторов, которые исчисляются для каждого кредитора пропорционально размеру требований к должнику, а большинством голосов кредиторов по принципу “один кредитор - один голос”. Поскольку применение арбитражными судами пункта 2 статьи 120 в соответствии с его буквальным смыслом вело на практике к существенному ущемлению интересов крупных кредиторов, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 Информационного письма от 14 у июня 2001 года № 64 дал следующее разъяснение действительного содержания указанной нормы: “По смыслу пункта 3 статьи 12, пункта 1 статьи 14, пункта 2 статьи 120 Закона о банкротстве решение о заключении мирового соглашения принимается простым большинством голосов конкурсных кредиторов, определяемых для каждого из них пропорционально сумме его требований от общего числа требований кредиторов... ” K недостаткам указанного способа можно отнести противоречие результатов толкования дефектной нормы ее буквальному содержанию. Однако его актуальность при необходимости срочного пресечения дальнейших ошибок в правоприменении сложно переоценить. λ Л & & Подводя итоги всему, сказанному в настоящей главе, попытаемся обозначить краткие выводы. Во-первых, технико-юридическая ошибка законодателя есть вид ошибки законотворческой. Технико-юридическая ошибка законодателя представляет собой добросовестное заблуждение последнего относительно соблюдения правил законодательной техники. B этом смысле необходимо различать техникоюридические ошибки в их "чистом" виде - погрешности, и техникоюридические ошибки, допущенные осознанно - уловки. Во-вторых, технико-юридические ошибки следует классифицировать в зависимости от того, какую группу технико-юридических правил они нарушают. Таким образом, можно говорить, о языковых, логических и гносеологических технико-юридических ошибках в законодательстве. В-третьих, современное российское законодательство не свободно от ошибок всех трех видов. Технико-юридическое качество федеральных законов по-прежнему остается довольно низким, а число законодательных актов, отклоненных Президентом Российской Федерации по мотивам несоответствия их правилам законодательной техники, остается немалым[247]. В-четвертых, работа по предупреждению и исправлению техникоюридических ошибок законодателя должна вестись на трех уровнях - технологическом, процедурном и ретроспективном. Ha каждом из уровней перед законотворцем стоят специфические цели и задачи, от скорейшего решения которых зависит повышение технико-юридического качества федеральных законов.