Стаття 72. Всеукраїнський референдум призначається Верхов­ною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією.

Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціа­тивою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення рефе­рендуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

Коментована стаття визначає суб’єктів ініціювання та при­значення (проголошення) всеукраїнського референдуму У бага­тьох європейських країнах встановлюється така конституційна модель використання інституту референдуму, за умов якої він може бути використаний як за ініціативи громадян, так і за ініці­ативи вищих органів влади, насамперед глави держави. Зокрема, у Конституції Франції 1958 р. за доктринальною ідеєю одного із «батьків-засновників» 5-ї Республіки генерала де Голля референ­дум мав стати одним із інструментів «президентського арбітражу». Це, зокрема, проявляється в тому, що згідно зі ст. 11 Конституції цієї країни: «Президент Республіки може за пропозицією Уряду під час сесії Парламенту чи за спільною пропозицією обох палат парламенту, опублікованому в «Офіційному віснику», передати на референдум будь-який законопроект, який стосується публіч­них влад, чи реформ, які стосуються економічної, соціальної чи екологічної політики Нації, та публічних служб, що їм сприяють, чи передбачає надання дозволу на ратифікацію договору, який, хоча і не суперечить Конституції, відобразився б на функціону­ванні інститутів».

Аналіз історичних матеріалів розробки Основного Закону України дозволяє зробити висновок про те, що Верховна Рада України відмовилась від «владноініціативної» моделі. Про це свідчить, зокрема, те, що в проекті Конституції, підготовленому Конституційною комісією, передбачалось, що всеукраїнський референдум призначається парламентом або Президентом за їх­ньої власного ініціативою відповідно до Конституції. Однак на етапі підготовки Конституції до другого читання народні депута­ти вирішили відмовитись від такої моделі і в проекті, винесеному на друге читання Тимчасовою спеціальною комісією, вже була передбачена чинна редакція коментованої норми: зазначалось, що обидві названі владні інституції призначають референдум від­повідно до їх повноважень.

Також слід зауважити, що в Концепції нової Конституції України, затвердженій Постановою Верховної Ради України від 19червня 1991р., з приводу застосування референдуму в консти­туційній моделі реалізації народовладдя передбачалось таке. «За порушення Конституції і Законів Президент несе відповідальність (в порядку імпічменту) перед Верховною Радою, а також відпо­відальність безпосередньо перед народом (вияв недовіри і достро­кове припинення повноважень шляхом ініціативного референ­думу народу). Як кінцевий спосіб розв’язання кризи у взаємодії законодавчої і виконавчої влади закріплюється право Верховної Ради оголосити референдум з питання дострокового припинення повноважень Президента; при цьому у разі, коли за наслідками референдуму народ висловить довіру Президенту, Верховна Рада підлягає розпуску».

Тому сьогодні маємо такі умови застосування референдумних інститутів, за яких народ не може залучатись до вирішення дер­жавно-правових конфліктів із застосуванням цієї форми безпо­середньої демократії.

У частині 1 коментованої статті вказані такі два суб’єкти при­значення референдуму — Верховна Рада України та Президент України. Відповідно до и. 2ч. 1 ст. 85 Конституції України Верхов­на Рада України призначає референдум з питання про зміну те­риторії України. Президент України призначає референдум з пи­тання про затвердження законопроекту про внесення змін до розділу І, розділу III і розділу XIII Основного Закону (цьому пе­редує прийняття законопроекту парламентом). З інших причин вказані вищі органи влади призначати референдум не вправі.

При цьому відкритим залишається питання про призначення референдуму про затвердження нової Конституції (якщо буде об­раний такий спосіб ухвалення нового Основного Закону). Чинна Конституція чітко не регламентує порядок визначення нового конституційного ладу. Натомість, з урахуванням ролі Президента в конституційному процесі, визначеній в розділі XIII Основного Закону, саме глава держави як гарант додержання Конституції може виступити суб’єктом призначення такого референдуму.

Частина 2 коментованої статті стосується референдумів за народною ініціативою. Сьогодні Конституція не передбачає такої форми безпосередньої демократії, як народна законодавча ініці­атива (хоча на етапі розробки Конституції такі пропозиції вноси­лись неодноразово), тому «народноініціативний» референдум є по суті єдиним способом прийняття сувереном рішень, які станов­лять суспільний інтерес.

Конституція лише в загальних рисах описує процедуру ініці­ювання народом референдуму. Більш детально референдумні процедури, як це передбачено п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції, мають бути врегульовані законом. Чинним сьогодні є Закон України від З червня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», який в окремих моментах потребує приведення у відповідність до Конституції.

Передбачається, що для ініціювання референдуму мають бути створені на загальних зборах громадян ініціативні групи, які підлягають реєстрації в Центральній виборчій комісії України. Термін збору підписів становить три місяці, після цього їх пере­віряє ЦВК України і направляє до Президента (в чинному законі замість Президента вказаний неіснуючий орган — Президія Вер­ховної Ради України). Президент проголошує референдум. Кон­ституційний Суд України висловив правову позицію, згідно з якою слово «проголошення» означає офіційне оголошення, обна­родування, доведення до загального відома, офіційне сповіщення про початок та настання певної події, а тому повноваження Пре­зидента України проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою залежить від волі визначеної Конституцією України кількості громадян України, які ніким не можуть бути по­збавлені права щодо реалізації їхньої ініціативи (Рішення Консти­туційного Суду України від 15.10.2008 р. № 23-рп/2008).

Слід зауважити, що до цього Конституційний Суд України висловив іншу правову позицію, якою визнав за Президентом фактично дискреційне повноваження щодо проголошення все­українського референдуму. Суд визнав необгрунтованою думку, висловлену учасниками конституційного провадження, згідно з якою ні Центральна виборча комісія, ні Президент України, ні інші державні органи не повноважні здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонуються ініціативними групами громадян для всеукраїнського референду­му за народною ініціативою (Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р.

Це дало підстави ЦВК України звернутись до Суду із подан­ням, в якому комісія просила Суд розтлумачити наявність у неї (ЦВК України) офіційних повноважень із перевірки конституцій­ності питань, що пропонується винести на всеукраїнський рефе­рендум. Суд відмовив у відкритті провадження через те, що у Рі­шенні від 27 березня 2000 р. вже висловив своє бачення цього питання, зауваживши при цьому, що наявність у Президента та ЦВК таких повноважень випливає з положень ст. 74 та ч. 1 ст. 157 Конституції України (Ухвала Конституційного Суду України від 6 червня 2002 р. № 35-у/2002).

Таким чином, Судом був сформований інституційний механізм гарантування конституційності проведення ініціативних референ­думів, до яких він з часом вніс певні корективи після ухвалення Рі­шення від 15 жовтня 2008 р. № 23-рп/2008. У цьому рішенні, окрім вищезгаданого, йшлося про те, що Президент України зобов’язаний проголосити всеукраїнський референдум за народною ініціативою, якщо його ініційовано з додержанням встановлених Конституцією та законами України вимог щодо організації і порядку проведення.

Фактично сьогодні єдиною інституцією, яка оцінює консти- туційність питань, що пропонується винести на всеукраїнський референдум, є ЦВК України. Користуючись цими повноважен­нями, ЦВК України неодноразово відмовляло в реєстрації ініці­ативних груп, посилаючись на неконституційність формулюван­ня питань, що можуть стати предметом референдуму. Зокрема, громадяни пропонували винести на референдум питання про не­довіру Президенту та Верховній Раді України; надання Луганській області статусу автономної та перетворення України на федерацію; скасування конституційних норм про недоторканність народних депутатів України, Президента та суддів; запровадження нової форми правління в Україні; зміни статусу Автономної Республіки Крим на обласний та скасування спеціального статусу м.

У багатьох випадках підставою для відмови в реєстрації ініці­ативних груп, окрім невідповідності питань, що пропонується винести на референдум, Конституції України, було те, що іні­ційовані питання не передбачають прийняття рішення щодо вне­сення змін і доповнень до Конституції України, прийняття, зміни або скасування законів України чи їх окремих положень, прийнят­тя рішень, що визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів. Комісія також вказува­ла на взаємовиключний характер пропонованих питань, відсут­ність чіткої визначеності щодо понять, які використовуються в питаннях, на неможливість встановлення юридичних наслідків у разі позитивної відповіді на пропоноване питання, а відтак і ви­значення подальших дій відповідних органів влади.

ЦВК України були зареєстровані ініціативні групи, які в по­дальшому зібрали необхідну кількість підписів на підтримку про­ведення референдуму з питань вступу України до НАТО та Єди­ного економічного простору. Однак референдум так і не був проголошений Президентом. Окрім цього, при розгляді справи у другій інстанції за позовом ініціаторів референдуму до Прези­дента у зв’язку з невиданням останнім указу про проголошення референдуму Київський апеляційний адміністративний суд по­бічно (у мотивувальній частині рішення від ЗО березня 2010 р.) визнав дії ЦВК України такими, що не відповідають Конституції в частині допустимості предмета референдуму.

Можемо констатувати, що сьогодні активізм органу консти­туційної юрисдикції призвів до того, що наділення ЦВК України невластивою органам адміністрування виборчого та референд ум - ного процесами функцією із контролю за конституційністю пи­тань, які громадяни пропонують винести на референдум, зводить фактично нанівець будь-які спроби в прямий спосіб ухвалення народом власних рішень. До того ж не слід забувати, що рішення глави держави про проголошення всеукраїнського референдуму може стати предметом подальшого контролю з боку самого Кон­ституційного Суду України, в тому числі і в частині предмета майбутнього референдуму (статті 78—81 Закону України від 16 жовт­ня 1996 р. «Про Конституційний Суд України»), Тому слід було б на рівні Конституції та законів більш чітко виписати гарантії додер­жання конституційних приписів при ініціюванні референдуму народом з метою усунення зайвих перешкод для реалізації цієї форми безпосередньої демократії (можливо шляхом наділення Конституційного Суду України функцією попереднього контролю з цих питань).