Стаття 74. Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

Коментована стаття стосується обмежень предмета всеукраїн­ського референдуму (йдеться саме про всеукраїнський тип рефе­рендуму, оскільки ставиться питання про неможливість прийнят­тя проектів закону, а це належить до відання всього Українського народу (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р.

З цього приводу не існує універсальних правил. Вважається, що на референдум не доцільно виносити питання, які потребують ґрунтовних фахових знань, питання, які внаслідок своєї багато- аспектності не можуть бути вирішені шляхом референдуму (через єдино допустиму форму відповіді на питання референдуму — «так» або «ні»), питання, які через свою природу неоднозначно сприй­маються суспільством та можуть навіть його радикалізувати.

Встановлення таких обмежень щодо предмета референдуму не слід вважати обмеженням народного суверенітету. Вказані питання щодо бюджету, податків та амністії вирішуються Україн­ським народом через функціонування інститутів представницької демократії, а саме легітимованих шляхом всенародних виборів парламент та Президента.

У коментованій статті зазначається три предмети. Перший із них — податки. Під ними в чинному законодавстві розуміють обов’язкові, безумовні платежі до відповідного бюджету, що справ­ляються з платників податків відповідно до Податкового кодексу України (ст. 6.2 ПК України). Під законопроектами з питань по­датків слід розуміти акти, якими можуть бути врегульовані один із нижче перерахованих об’єктів, кілька названих об’єктів чи всі разом, а саме: платники, ставка, порядок обчислення, строк і по­рядок сплати податку, об’єкт та база оподаткування, податковий період, строк та порядок подання звітності про обчислення й спла­ту податку.

Згідно з и. 1 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетом визнається план формування та використання фінансових ресур­сів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відпо­відно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Що стосується змістовного наповнення бюджетного акта, то в ньому мають бути встановлені доходи і ви­датки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (щодо закону про Державний бюджет України).

Державний бюджет України і бюджетна система України, система оподаткування, податки і збори встановлюються виключ­но законами України, які приймає парламент (и. 1 ч. 2 ст. 92 Кон­ституції України).

Складність запровадження податків та ухвалення бюджету полягає в тому, що при прийнятті рішень з означених питань Верховна Рада України має виходити, зокрема, з таких досить не­простих для оцінки та застосування громадянами принципів, як принцип збалансованості бюджету (ч. З ст. 95 Конституції Украї­ни) та принцип соціальної справедливості. Останній означає встановлення податків та зборів відповідно до платоспроможнос­ті платників податків (ст. 4.1.6 ПК України).

Амністія — це повне або часткове звільнення від кримінальної відповідальності й покарання певної категорії осіб, які засуджені за вчинення злочину, або кримінальні справи стосовно яких пере­бувають у провадженні органів дізнання, досудового слідства чи суду, але не розглянуті останніми, або ж розглянуті, але вироки сто­совно цих осіб не набрали законної сили (ч. 1 ст. 1 Закону України від 1 жовтня 1996 р. «Про застосування амністії в Україні»), Амністія оголошується законом України (ч. З ст. 92 Конституції України).

Слід зазначити, що інститут амністії має безпосереднє відно­шення до відправлення правосуддя у сфері кримінального судо­чинства. У цьому контексті слід нагадати, що до здійснення правосуддя залучається народ, який безпосередньо бере участь у вирішенні таких питань через інститут народних засідателів і при­сяжних (ч.

Предметом всеукраїнського референдуму може бути як прий­няття законів, так і їх зміна та скасування (абз. 2 ч. 1 ст. З Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»). Законо­проект після його прийняття Верховною Радою стає законом (ст. 94 Конституції України). За формальною логікою обмежень на проведення референдумів щодо зміни та скасування законів відносно бюджету, податків та амністії не має. Однак у даному випадку, незважаючи на не зовсім вдалу нормативну конструкцію ст. 74 Конституції, має бути застосоване поширювальне тлума­чення: всеукраїнський референдум не допускається щодо питань податків, бюджету та амністії, поставлених у будь-якій формі (чи у формі прийняття законопроекту, чи у формі зміни (скасування) існуючого закону).

Потрібно також визнати, що ст. 74 Конституції не містить вичерпного переліку обмежень на проведення референдуму. Пи­тання, які не можуть виноситись на референдум, можна виокре­мити шляхом системного тлумачення інших норм Основного Закону. Керуючись такою логікою, Конституційний Суд України у Рішенні від 27 березня 2000 р. № З-рп/2000 вказав, що чинна Конституція України не передбачає інституту висловлення недові­ри на всеукраїнському референдумі, в тому числі проголошеному за народною ініціативою, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої під­стави дострокового припинення їх повноважень. Тому винесення на всеукраїнський референдум питання щодо недовіри Верховній Раді України за відсутності названого інституту в Основному За­коні України було б порушенням такого конституційного прин­ципу, як здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, встановлених Конституцією України, та принципів пра­вової держави, якою проголошено Україну

Вартим уваги є й той факт, що в Законі України «Про всеукраїн­ський та місцеві референдуми» встановлений інший, порівняно зі ст. 74 Конституції, перелік питань, що не можуть бути предме­том референдуму: «На всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невід­кладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров’я та безпеки громадян; питання, пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Ка­бінету Міністрів України» (ч.

Встановлення додаткових, не передбачених Основним За­коном обмежень щодо використання форм безпосередньої демо­кратії слід було би, на перший погляд, визнати неконституційним кроком. Однак по суті норма ч. З ст. 5 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» побудована за логікою правової позиції Конституційного Суду України, процитованої раніш із Рішення від 27 березня 2000 р. № З-рп/2000, в частині необхідності враху­вання при визначенні можливості проведення референдуму з то­го чи іншого питання конституційного принципу «здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, встанов­лених Конституцією України» та принципів правової держави.

Тому сьогодні можемо констатувати, що перелік питань, які не можуть бути винесені на всеукраїнський референдум, сформу­льований у ст. 74 Конституції України, ч. З ст. 5 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» та Рішенні Кон­ституційного Суду України від 27 березня 2000 р. № З-рп/2000.