Стаття 145. Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

Конституційне закріплення гарантій прав місцевого самовря­дування є важливішою умовою його становлення та ефективного функціонування. Порушення прав місцевого самоврядування за­чіпають інтереси не тільки органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а й передусім усіх жителів — членів відповідних територіальних громад.

Судовий захист як гарантія реалізації прав місцевого само­врядування є способом реального забезпечення конституційного права громадян на місцеве самоврядування, що полягає у перед­баченій законом сукупності процесуальних дій, які здійснюються органами судової влади та спрямовуються на поновлення пору­шеного або оспорюваного права.

Ефективність судового захисту прав місцевого самоврядуван­ня — це здатність держави за допомогою правосуддя забезпечувати досягнення мети — поновлення порушеного або оспорюваного права місцевого самоврядування та безперешкодне їх здійснення.

На важливість судового захисту в системі гарантій прав міс­цевого самоврядування вказує багато факторів, наприклад, по­силення адміністративного тиску на органи та посадових осіб місцевого самоврядування, наявність значної кількості актів ви­конавчої влади та органів місцевого самоврядування, що порушу­ють права територіальних громад, права громадян на участь у здій­сненні місцевого самоврядування, права органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Проблема судового захисту прав міс­цевого самоврядування багатоаспектна, вона охоплює різні на­прями правоохоронної та правозахисної діяльності, що обумов­лено потребами захисту прав різних суб’єктів місцевого самовря­дування у різноманітних правових відносинах, зокрема у консти­туційних, адміністративних, цивільних тощо.

Судовий захист місцевого самоврядування можна розглядати із двох позицій. По-перше, місцеве самоврядування потребує судових важелів захисту при «зовнішніх» порушеннях конститу­ційних прав на місцеве самоврядування суб’єктами, які безпо­середньо не входять до системи місцевого самоврядування. У цьо­му випадку йдеться про порушення прав місцевого самоврядуван­ня з боку органів державної влади, передусім органів виконавчої влади, і їхніх посадових осіб. При цьому подібні порушення прав місцевого самоврядування можуть мати різні форми. Насамперед прийняття нормативних актів, що містять як окремі положення, так і у цілому порушують те або інше конституційне право місце­вого самоврядування. Сфера місцевого самоврядування, в яку може неправомірно втручатися держава, також є різними: при­йняття статутів територіальних громад, формування системи органів місцевого самоврядування, питання приватизації об’єктів комунальної власності тощо.

По-друге, до судового захисту прав місцевого самоврядуван­ня досить часто звертаються при порушенні прав на місцеве само­врядування «зсередини». У цьому випадку мова йде про порушен­ня органами і посадовими особами місцевого самоврядування, а також окремими юридичними особами і громадянами законо­давства про місцеве самоврядування. З одного боку, незаконні дії (бездіяльність) таких суб’єктів є приводом для звернення до суду громадян для захисту прав у сфері вирішення питань місцевого значення (порушення законодавства про вибори до органів міс­цевого самоврядування, перевищення органами і посадовими особами місцевого самоврядування владних повноважень та ін.), з другого боку, порушення законодавства ініціює судові позови з боку відповідних органів державної влади, сферу діяльності яких зачіпає відповідне порушення (спори про компетенцію, невідпо­відність статутів нормам законодавства та ін.).

Отже, питання захисту прав місцевого самоврядування ви­никають у різноманітних правових відносинах із полісуб’єктним складом їхніх учасників. Крім того, це обумовлюється великою кількістю об’єктів, які потребують такого захисту, найпріоритет- нішими з яких є: права громадян на місцеве самоврядування; права територіальних громад та їх органів на місцеве самовряду­вання; суб’єктивні права і свободи людини та громадянина, біль­шість з яких реалізуються у сфері місцевого самоврядування.

Сутність судового захисту як гарантії прав місцевого само­врядування виявляється в її функціях: 1) поновлювальній — по­новлення порушених прав місцевого самоврядування; 2) забез­печувальній — забезпечує безперешкодне здійснення місцевого само­врядування у подальшому; 3) попереджувальній — сприяє попере­дженню порушень прав місцевого самоврядування; 4) інформатив­ній — рішення суду дозволяють виявити неповноту і прогалини правового регулювання у сфері місцевого самоврядування; 5) ком­пенсаційній — відшкодування шкоди, завданої громадянам неза­конними діями органів державної влади і органів місцевого само­врядування; 6) ідеологічній — вплив судових рішень на забезпечення правового порядку функціонування місцевого самоврядування, формування правосвідомості депутатів місцевих рад, службовців органів місцевого самоврядування та населення в дусі дотримання і виконання законодавства про місцеве самоврядування.

Судовий захист займає центральне місце в системі правових гарантій місцевого самоврядування. Звертатися до суду за захис­том своїх прав у галузі місцевого самоврядування можуть грома­дяни, органи та посадові особи місцевого самоврядування, під­приємства, установи, організації, якщо їх діяльність пов’язана з вирішенням питань місцевого значення. Юрисдикція судів по­ширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, у тому числі в галузі місцевого самоврядування.

Передбачене коментованою статтею право органів місцевого самоврядування на захист своїх прав у суді є важливим засобом виконання їх рішень, які відповідно до ст.

Слід зазначити, що судовий захист прав місцевого самовря­дування здійснюють всі органи судової влади — Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції. Правосуддя в Україні здійснюється у формі конституційного, адміністративного, ци­вільного, господарського та кримінального судочинства. Так, при застосуванні нормативних актів органами державної влади та органами місцевого самоврядування часто трапляються ситуації, коли той самий припис за однакових та різних обставин тлума­читься неоднозначно. Вітчизняна практика свідчить про наявність випадків порушення встановленої Конституцією України про­цедури розгляду, ухвалення або набрання чинності нормативними актами, невідповідності їх Конституції або перевищення консти­туційних повноважень при їх прийнятті. Розгляд цих питань від­несено до компетенції Конституційного Суду України. У тих випадках, коли відповідність правових актів Верховної Ради Укра­їни, Президента України, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України є сумнівною, ці акти можуть бути визнані Конституційним Судом України та­кими, що не відповідають Конституції. Рішення та висновки Конституційного Суду України є одним з найефективніших спо­собів охорони і захисту прав та законних інтересів місцевого само­врядування.

Процедура захисту прав та охоронюваних законом інтересів місцевого самоврядування в системі судів загальної юрисдикції регламентується Кодексом адміністративного судочинства України (2005 р.), Кримінально-процесуальним кодексом України (1960р.), Господарським процесуальним кодексом України (1991 р.) та Ци­вільним процесуальним кодексом України (2004 р.). Так, при розгляді справи у кримінальному процесі питання щодо захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування виникають переважно у випадках, коли: орган місцевого самоврядування або його посадова особа бере участь у процесі як цивільний позивач, оскільки раніше при вчиненні злочину були порушені права міс­цевого самоврядування; посадова особа місцевого самоврядуван­ня виступає у процесі як потерпілий, оскільки раніше ця особа зазнала майнової, фізичної або моральної шкоди від особи, в ді­яннях якої є ознаки злочину, а вчинене діяння може бути пов’язане із виконанням цією особою службових обов’язків; посадова осо­ба органу місцевого самоврядування виступає в процесі як обви­нувачений (підсудний).

На відміну від господарського процесу, в якому здебільшого сторонами є суб’єкти підприємницької діяльності, у цивільному процесі сторонами можуть виступати будь-які фізичні та юридич­ні особи. Так, у випадках, установлених законом, органи місце­вого самоврядування можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах. Органи місце­вого самоврядування можуть бути залучені судом до участі в спра­ві або взяти участь у справі за своєю ініціативою для подання висновків на виконання своїх повноважень. Участь зазначених органів у цивільному процесі для подання висновків у справі є обов’язковою у випадках, установлених законом, або якщо суд визнає це за необхідне. Водночас господарські суди також віді­грають важливу роль у захисті прав місцевого самоврядування.

Створення адміністративної юстиції як форми судового за­хисту прав і свобод невладних суб’єктів публічно-правових від­носин стало невід’ємною частиною не тільки адміністративної реформи, а й реформи місцевого самоврядування, насамперед, питань про відповідальність органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб і муніципальних службовців за неправомірні рішення, у тому числі адміністративні акти, дії й бездіяльність. Адміністративна юстиція як комплексний правовий інститут рівною мірою поширюється і на відносини, які регламентуються конституційним правом і виникають у сфері місцевого самовря­дування, хоча переважно це стосується діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування. Факт тісного зв’язку адміні­стративної юстиції та місцевого самоврядування підтверджується, по-перше, тим, що місцеве самоврядування як вид публічної влади в Україні є одним із проявів демократії, тобто способом формування влади в державі шляхом народного волевиявлення. Місцеве самоврядування — це здійснення публічної влади, отри­маної від народу за допомогою особливих процедур — виборів. При цьому місцеве самоврядування — один із головних каналів взаємодії суспільства й публічної влади на місцевому (муніципаль­ному) рівні. По-друге, місцеве самоврядування частково пов’язане з виконавчо-розпорядчою, а в окремих випадках управлінською діяльністю його органів. Крім того, місцеве самоврядування пере­слідує вирішення публічно-обумовлених цілей та завдань за допо­могою спеціальних органів та посадових осіб, що мають ті ж прак­тичні цілі, що й окремі органи державної влади, а саме органи виконавчої влади. По-третє, суб’єкти здійснення публічної влади на рівні місцевого самоврядування використовують традиційні механізми, методи і форми публічно-владного впливу (методи і форми управління), які урегульовані нормами адміністративно­го права. По-четверте, органи місцевого самоврядування мають адміністративну правосуб’єктність, тобто встановлену адміністра­тивним законодавством компетенцію у певних сферах життєді­яльності суспільства. Службовці органів місцевого самоврядування мають відповідне правове положення, традиційний набір повно­важень, прав, обов’язків, заборон, обмежень і відповідальності. По-п’яте, правовий захист фізичних і юридичних осіб від не­правомірних рішень, дій та бездіяльності органів місцевого само­врядування забезпечується нормами адміністративним правом і може мати як судовий, так і позасудовий характер. У першому випадку застосовуються норми Кодексу адміністративного судо­чинства України, у другому — норми Закону «Про звернення громадян» (1996 р.). По-шосте, органи місцевого самоврядування і органи виконавчої влади практично в більшості галузей і сфері публічного управління є тісно взаємозалежними. Це підтверджуєть­ся ще й тим фактом, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі державно-владні повноваження. У зв’язку з цим слід звернути увагу на необхідність урахування суміжності сфер владного впливу органів державної влади і органів місцевого само­врядування, зокрема у сферах надання управлінських (адміністра­тивних) послуг населенню адміністративно-територіальних оди­ниць, господарсько-економічній, соціально-культурній, сфері забезпечення правопорядку та інших сферах.

Кодекс адміністративного судочинства України визначив коло справ, які входять до компетенції адміністративних судів, при цьому велика кількість із них передбачає участь у них органів місцевого самоврядування. Саме до юрисдикції адміністративних судів було віднесено більшість справ, пов’язаних із захистом прав місцевого самоврядування.

Згідно з положеннями Кодексу адміністративного судочин­ства України справа адміністративної юрисдикції (адміністратив­на справа) — це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадо­ва чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Поряд із застосуванням терміна «адміністративна справа» законодавець використовує і термін «публічно-правовий спір», що обумовлюється масштабами юрисдикційної діяльності адмі­ністративних судів. Існування публічно-правового спору можли­ве, коли звернення до суду пов’язано з публічним правом (адмі­ністративним, конституційним тощо), що відображає публічно- правовий характер правовідносин, у яких може спостерігатися неправомірне вторгнення або ігнорування необхідності такого вторгнення у сферу реалізації суб’єктом таких відносин своїх прав і свобод.

Одним із вирішальних для визначення компетенції адміні­стративного суду є той факт, що публічно-правовий спір виникає з питань реалізації публічно-владних повноважень переважно виконавчо-розпорядчого характеру (видання актів на виконання законодавства, забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина, реєстраційно-дозвільні повноваження, повнова­ження щодо притягнення до адміністративної відповідальності тощо), з приводу порушення прав одного із суб’єктів публічно- правових відносин або порушення норм законодавства такими суб’єктами. Значна (переважна) частина публічно-правових спо­рів, що підвідомчі адміністративним судам, мають чітко вираже­ний адміністративно-правовий характер, оскільки передбачають взаємовідносини між органами виконавчої влади з одного боку і невладними суб’єктами — з другого (в окремих випадках також і владних), у тому числі при реалізації даними суб’єктами прав і свобод у сфері місцевого самоврядування.

Однак Кодекс адміністративного судочинства України перед­бачає можливість адміністративних судів розглядати і інші пуб­лічно-правові спори, які пов’язані не тільки із реалізацією орга­нами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування публічно-управлінських повноважень (зокрема, виборчі і рефе- рендні спори).

Отже, компетенція (юрисдикція) адміністративних судів України поширюється на спори, розгляд і вирішення яких може безпосередньо забезпечувати захист прав місцевого самовряду­вання. Зокрема, до таких спорів слід віднести спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскар­ження його рішень (нормативно-правових актів чи правових

актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу (зокрема, службу в орга­нах місцевого самоврядування), її проходження, звільнення з неї; спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають із приводу укладання та виконання адміністративних договорів; спори щодо правовід­носин, пов’язаних із виборчим процесом чи процесом референ­думу (ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України).

Серед адміністративних справ, які безпосередньо можуть сто­суватися захисту місцевого самоврядування, у першу чергу необ­хідно звернути увагу на розгляд і вирішення публічно-правових спорів, що виникають між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з приводу розмежування їх компетенції, а також інші міжсуб’єктні спори з публічно-владним предметом, у різних сферах діяльності.

В умовах адміністративної реформи це важливий і необхідний напрям діяльності адміністративної юстиції, формування якої відбувається в Україні, який має різні міжсуб’єктні рівні, напри­клад: між органами місцевого самовряд ування різних муніципаль­них рівнів; між посадовими особами місцевого самоврядування; між органами і посадовими особами місцевого самоврядування та органами самоорганізації населення тощо.

Функціонування адміністративної юстиції передбачає також можливість вирішення адміністративними судами компетенцій- них спорів між органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, при цьому повинен здійснюватися повноцінний захист прав місцевого самоврядування як одного з пріоритетних інститутів демократичного громадянського суспільства.