Порядок формування органів конституційного контролю в державах-членах ЄС

Порядок формування конституційного суду означає діяль­ність органів, що здійснюють формування суду; процедуру дій указаних органів; вимоги, що висуваються до кандидатів на посади суддів; гарантії забезпечення діяльності суддів; організа­ційно-правові форми діяльності тощо.

Зазначимо, що фундатор ідеї конституційного правосуддя Г. Кельзен не надавав належної уваги порядку формування конституційного суду, передавши цю частину наукової концеп­ції на розроблення та ініціативність прийдешнім поколінням теоретиків і практиків конституційного правосуддя. Позаяк конституції держав-членів ЄС у цій частині мають низку роз­біжностей, узагальнивши їхній досвід, сформулюємо основні моделі порядку відбору та призначення на посаду суддів конституційних судів.

Слід зауважити, що відповідно до положень основних зако­нів держав-членів ЄС, конституційні суди відрізняються один від одного кількісним складом суду, термінами повноважень суддів, способом їхнього формування, обсягом самих повнова­жень. Існують відмінності навіть у місцях розташування консти­туційних судів. Так, з метою забезпечення незалежності суддів і запобігання зайвому політичному тиску на них у низці держав конституційні суди розташовані поза межами столиці: напри- клад, Конституційний суд Німеччини працює в місті Карлсруе, у залі Тартуської ратуші - Державний суд Естонії з моменту його відновлення у 1993 році, суд Словацької Республіки - в місті Кошиці. Відповідно до вимог ч. 2 ст. 147 Федерального конституційного закону Австрії «троє членів та двоє запасних членів Суду повинні мати постійне місце проживання за межами Відня - столиці Федерації»^[97]. За законом їм відшкодовуються витрати, пов'язані з проїздом і перебуванням у столиці, у порядку та розмірах, встановлених урядом.

За способом формування конституційні суди держав-членів ЄС поділяють на чотири групи (моделі) за ознакою суб'єкта комплектування.

До першої групи належать держави-члени ЄС, де судді оби­раються єдиною палатою парламенту (Естонія, Угорщина, Латвія, Литва, Португалія, Словенія). Так, в Угорщині суддів Конституційного суду обирають Державні збори за поданням спеціальних комісій, що складаються з членів партійних фракцій, які на виборній основі потрапили до парламенту. У Німеччині паритетно по вісім членів федерального Конститу­ційного Суду обирають Бундестаг і Бундесрат. Особливістю формування інститутів конституційної юстиції у ФРН є те, що поряд з федеральною в кожній землі існує своя конституційна юстиція, представлена конституційними судами земель. У землі Шлезвіг-Голштейн функції конституційного суду передані Федеральному Конституційному суду.

Інший приклад. Португалія, де 10 із 13 суддів обираються парламентом, а троє суддів, що залишилися, номінуються обраними першими 10 суддями.

У Хорватії внесено зміни до Конституції 1990 року, від­повідно до яких двопалатний парламент був реформований в однопалатний представницький і законодавчий орган з історич­ною назвою - «Сабор» Нині конституційний суд складається з

тринадцяти суддів, яких обирає парламент на вісім років з числа авторитетних юристів, суддів, прокурорів, адвокатів, науковців.

У Польщі Конституційний Трибунал, до якого входять квалі­фіковані юристи, які раніше не перебували на державній службі, обирає нижня палата (Сейм) Національних зборів. Трибунал у цьому складі функціонує до закінчення каденції Сейму.

Відповідно до ст. 4 Закону про Конституційний Суд Литви до його складу входять дев'ять суддів, призначених Сеймом лише на один дев'ятирічний строк. Щоправда, Закон Литовської Республіки «Про Конституційний Суд» 2013 року припустився у своєму тексті дисбалансу з нормою Основного закону в частині терміну повноважень судді. З одного боку, у джерелі конститу­ційного права проголошений принцип змінюваності суддів, за яким кожні три роки на третину має оновлюватися склад Конституційного Суду, а з другого - з'явилася можливість для ще одного терміну виконання повноважень судді.

До другої групи належать держави-члени ЄС, у яких склад суду формується спільно главою держави та парламентом. До них належать Румунія, де третину суддів призначає Палата депутатів, третину - Сенат, третину - Президент. У Словаччині суддів призначає президент республіки за поданням Національ­них зборів, а в Чехії глава держави призначає суддів за згодою Сенату.

Третя модель формування конституційних судів у державах- членах ЄС передбачає формат, за яким склад членів конститу­ційних судів обирається трьома гілками влади. Так, у Болгарії третину суду обирають народні збори, третину призначає Пре­зидент, ще третину обирають загальні збори Верховного касаційного суду та Верховного адміністративного суду. До країн з таким способом обрання членів конституційних судів належать Італія, Франція, Чехія.

Нарешті, четверта модель представляють держави, в яких склад конституційного суду формується через формальне затвердження главою держави кандидатур суддів, поданих органом виконавчої влади. Така модель здебільшого притаманна скандинавським країнам, правову систему яких відносять до «загального права».

У Данії та Ісландії глава держави призначає суддів на підста­ві подання міністра юстиції. У Данії Верховний суд, що має повноваження на здійснення конституційної перевірки, має де- факто право на накладення «вето» щодо призначень суддів. У Фінляндії відповідний суд пропонує кандидатури, після чого президент республіки проводить консультації з міністром юстиції та радою міністрів і лише тоді призначає нових суддів. У Швеції діє Законодавча рада - допоміжний квазісудовий орган, який виконує попередню перевірку на конституційність законопроєктів, внесених урядом до парламенту (Риксдагу).

Отже, моделі формування органів конституційного контролю в державах-членах ЄС є різноманітними, проте кожна з них є результатом пошуку такого механізму, який має на меті запо­бігти чи принаймні мінімізувати вплив на діяльність консти­туційних судів органів державної влади чи окремих посадових осіб.

Суди також мають відмінності щодо наданих повноважень, хоча в більшості держав-членів ЄС вони схожі.

До держав, у яких орган конституційного контролю є одним із найважливіших державних і політичних інститутів, оскільки має право тлумачити конституцію, здійснювати контроль за відповідністю нормативно-правових актів конституції країни, вирішувати спори щодо конституційності діяльності політичних партій чи інших громадських об'єднань, ухвалювати рішення щодо проведення процедури імпічменту, належать Болгарія, Польща, Румунія, Чехія, Словаччина тощо.

Конституційний суд Румунії з 1991 року, крім того, стежить за конституційністю законів до їхньої промульгації та перевіряє виконання умов для реалізації громадянами права законодавчої ініціативи. Конституційний суд у країні - це інститут, що сте­жить за дотриманням процедури обрання президента, прове­дення референдумів і підтверджує результати голосування, а також ухвалює рішення щодо протестів, предметом яких є конституційність діяльності політичних партій. Судячи з усього, ці положення імплементовані з повноважень Конституційної ради Франції, що виписані в Конституції 1958 року (ст.ст. 58-61).

Достатньо вузькими повноваженнями наділявся Конститу­ційний суд Угорської Республіки до ухвалення Конституції 2012 року, основною функцією якого була перевірка консти­туційності законів.

На виразні тенденції до авторитаризму, який за останні роки демонструє прем'єр-міністр В. Орбан і сформований його по­літичною силою уряд, Конституційний суд Угорщини не реагує. Не робить він дієвих кроків і у зв'язку з ігноруванням міжна­родно-правових договорів, що відверто демонструє адміністра­ція держави навіть за умови санкцій з боку Європейського Союзу. Так, 2 травня 2022 року віцепрезидентка Європарла- менту К. Барлі закликала позбавити Угорщину права голосу в ЄС, оскільки в країні порушується верховенство права. Будапешт використовує принцип одностайності ухвалення рішень в ЄС як засіб шантажу, ігноруючи норми європейського права.

У зв'язку з тим, що до складу Королівства Іспанія входять 17 регіональних автономних спільнот, до повноважень Консти­туційного суду, крім загальновизнаних у державах-членах ЄС, віднесені й інші, пов'язані з особливостями адміністративно- територіального устрою країни. Відтак орган конституційного контролю Іспанії має такі повноваження:

— перевірка на конституційність нормативних актів (прово­диться на запит прем'єр-міністра, омбудсмана, 50 депутатів Конгресу або 50 сенаторів, органів виконавчої та законодавчої влади автономних об'єднань);

— розгляд скарг у порядку процедури атраго (авт. - особли­ва процедура, характерна для іспанської системи правовідносин, що є засобом захисту основних конституційних прав особи). Згідно з процедурою, до Конституційного суду може звернутися будь-яка фізична чи юридична особа, чиї права та законні інтереси було порушено, а також омбудсман чи прокурор на захист невизначеного кола осіб (ст.

— розгляд спорів щодо компетенції між державою загалом та автономними самоврядними спільнотами;

— розгляд спорів між автономними самоврядними

спільнотами;

— розгляд спорів між органами державної влади;

— перевірка конституційності положень міжнародного дого­вору, що підлягає ратифікації;

— перевірка порядку призначення членів конституційного суду.

Своєрідною є компетенція органу конституційного контролю ще однієї країни Піренейського півострова. Так, на Конститу­ційний суд Португалії згідно зі ст. 225 ч. 2 покладаються такі обов'язки:

—підтвердження втрати поста президента;

—виконання судового рішення в останній інстанції щодо правильності і дійсності актів виборчого процесу;

—засвідчення законності діяльності політичних партій;

—попередній нагляд за конституційністю та законністю референдумів і безпосередніх консультації з виборцями на місцевому рівні.

Кількісний склад суддів конституційного контролю колива­ється в різних країнах і залежить від території держави, завдань, які він покликаний виконувати, структури, специфіки держави, у якій він створюється, та інших обставин. Загалом у державах- членах ЄС кількість суддів конституційного суду коливається від 3 (Мальта), 5 (Естонія) до 15 суддів у Чехії, 16 - у ФРН і 19 - у Данії.

У Королівстві Данія вищим судом у єдиній триступеневій системі судів (міські суди та окружні суди, два апеляційні суди для західних земель та один для східних земель) є Верховний суд країни (третя ланка судової системи). Усіх суддів призначає монарх за поданням міністра юстиції. Останні, як і в бельгій­ському Конституційному (Арбітражному) суді, обіймають посади безстроково, суддів призначає монарх, хоча його роль як глави держави обмежена виключно представницькими функ­ціями.

У Швеції також у триступеневій системі судів загальної юрисдикції вищим визнається Верховний суд (18 осіб), яких довічно призначає уряд.

Попри сучасні тенденції щодо зближення конституційних положень, які регламентують діяльність конституційних судів у державах-членах ЄС, існують ще й досі істотні відмінності між ними. Вони простежуються в нормах, що належать до повнова­жень судів конституційної юрисдикції в державах зі стійкою європейською демократією (Франція, ФРН, Іспанія), так і в тих, де демократичні засади досить нестабільні та хиткі (Угорщина).

По-різному відбувається заміщення посад у тих країнах, де функції конституційного контролю покладено на вищий суд загальної юрисдикції або на його спеціальну палату (колегію). Так, в Естонії голову Вищого (державного) суду призначає парламент за поданням президента. Інші члени суду також при­значаються парламентом, але за поданням призначеного голови суду, 17 суддів обіймають посаду безстроково.

В Австрії до складу суду входять голова, заступник, 12 суддів, а також шість так званих резервних суддів. Голову, його заступника, шістьох постійних і трьох резервних безстро­ково призначає президент за поданням уряду, інших - президент за поданням парламенту. Судді працюють до досягнення 70-річного віку.

Конституційний суд ФРН складається з 16 суддів, яких порівну обирає Бундестаг і Бундесрат на 12-річний термін без права бути призначеними вдруге. За неформальною угодою кожна з політичних партій, що ввійшли до парламенту, може розраховувати на пропорційне представництво в Конституцій­ному суді.

У процедурі виборів суддів Бундестагом і Бундесратом - вищими органами федерації, проявляється особлива значущість конституційного судочинства Німеччини. Федеральний Консти­туційний суд, крім того, контролює законодавця і вирішує спори в межах федерації. Саме тому суддів обирає вищий демокра­тично обраний конституційний орган, який представляє всі землі Німеччини на рівні федерації.

Особливість Конституційного суду ФРН полягає в тому, що він складається із двох Сенатів (палат) з однаковою кількістю суддів (по 8 у кожній). Президент та віцепрезидент Федераль­ного Конституційного суду мають належати до різних палат. Обидва Сенати рівноправні, кожен із них окремо вважається Федеральним Конституційним судом. Основну частину рішень з конституційного контролю ухвалює Перший Сенат, а в спорах щодо повноважень Сенатів - Колегія суддів.

Сенати позбавлені права контролю рішень один одного. У разі, коли один Сенат не погоджується з правовою позицією іншого, рішення ухвалює Пленум у складі всіх суддів Феде­рального Конституційного суду. До компетенції Пленуму вхо­дить також ухвалення рішень щодо звільнення суддів ФКС з посад або їхнього виходу на пенсію.

Суддів у Німеччині обирають терміном на 12 років. Віковий ценз становить 68 років. Для гарантування їхньої незалежності повторне обрання не допускається^[100].

Федеральний Конституційний суд як судовий орган посідає особливе місце в судовій системі Німеччини. На відміну від інших судів, він не належить до загальної судової системи країни.

Двопалатна система організації роботи конституційного суду існує в Іспанії, де працює 12 суддів. Усіх їх призначає король за поданням: по 4 від кожної палати парламенту - генеральних кортесів Іспанії (Конгрес депутатів і Сенат), двоє кандидатів за пропозицією уряду, двоє - за пропозицією судової адміністрації (генеральної ради судової влади).

На посаду судді Конституційного суду можуть бути призна­чені лише громадяни Іспанії з юридичною освітою, досвідом роботи суддями чи прокурорами або ті, хто викладає у вишах, є державними службовцями, а також авторитетні юристи, що мають не менше 15 років юридичної практики. Судді признача­ються на 9 років, з персональним оновленням на третину кожні 3 роки. Голову суду призначає король також на 3 роки за поданням самого суду.

Членство в Конституційному суді Іспанії несумісне:

—з будь-яким представницьким мандатом;

—з політичними чи адміністративні посадами;

—зі здійсненням керівництва в політичних партіях, проф­спілках або роботою в них;

—зі здійсненням судових або прокурорських функцій та іншій професійній або комерційною діяльності. На них також поширюються всі правила, що забороняють сумісництво, передбачене для інших представників судової влади.

В Італії особливе значення має вимога, що стосується належ­ності до вищої категорії - наявність високої академічної квалі­фікації та тривалого професійного досвіду. Судді зазвичай призначаються після досягнення 50 років^[101]. Діяльність члена суду несумісна з обов’язками депутата парламенту чи обласної ради, а також з участю в роботі громадських організацій і полі­тичних партій (ст. 135 Конституції Італії). Конституційний суд функціонує в складі 15 суддів - по 5 призначає президент, парламент та інші вищі суди. У разі розгляду звинувачення проти президента, крім суддів Конституційного суду, беруть участь 16 осіб, обраних парламентом за жеребом. Судді призна­чаються лише один раз на 9 років. Голову Конституційного суду терміном на три роки обирають самі судді.

У конституціях окремих держав встановлюються додаткові вимоги. Так, відповідно до ст. 1 Конституції Бельгія за формою державно-територіального устрою є федеральною державою, що складається зі співтовариств і регіонів. Співтовариства будую­ться за культурно-лінгвістичним принципом, а регіони - за мовно-територіальним. Бельгія має 3 співтовариства - Фран­цузьке, Фламандське і Німецькомовне і 4 регіони - Валлон­ський, Фламандський, Брюссельський (двомовний) і Німецько- мовний. Перехід від унітарного до федерального устрою в Бельгії відбувся 1 січня 1989 року у зв’язку з багаторічним конфліктом між двома основними національностями - фламанд­цями і франкомовними валлонами. Відтак у країні існує вимога, аби 6 членів конституційного суду належали до фламандської мовної групи, 6 - до французької, 1 - до німецької. Кожна мовна група має по троє суддів з юридичною освітою і по троє суддів з п’ятирічним досвідом роботи в парламенті.

У Португалії десятьох суддів Конституційного суду призна­чає парламент, а ще трьох кооптують призначені судді. Термін їхніх повноважень становить 9 років, але дозволяється повторне призначення на відповідні посади. Голову суду обирають самі судді.

На Мальті всіх трьох суддів безтерміново призначає прези­дент за поданням прем’єр-міністра. Досягнувши 65 річного віку, вони йдуть у відставку.

Максимальний вік суддів судів, які здійснюють конституцій - ну юрисдикцію, варіюється: 65 років (Мальта), 67 років (Фін­ляндія, Швеція), 68 років (ФРН), 70 років (Австрія, Бельгія, Данія, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Латвія). Відсутні вікові обмеження в Болгарії, Чехії, Франції, Італії, Ліхтенштейні, Литві, Польщі, Португалії, Румунії, Словаччині, Словенії, Іспанії. В Естонії судді можуть залишатися на посаді до 5 років після досягнення ними пенсійного віку.

У конституціях держав останньої хвилі, приєднаних до ЄС, відзначається різноманітністю кількісний склад конституційно­го суду. У Латвії до його складу входить 7 суддів, у Литві, Румунії і Словенії - 9, в Угорщині - 11, у Болгарії - 12, у Сло­ваччині, Хорватії - 13, у Чехії - 15.

Різними є також терміни повноважень суддів конституцій­ного суду: у Болгарії, Угорщині, Литві, Польщі, Румунії, Словенії - 9 років, у Латвії і Чехії - 10, у Словаччині - 12.

У Болгарії, Литві і Румунії склад конституційного суду онов­люється частково щотри роки, чим забезпечується спадковість у діяльності цього органу.

Французька модель порядку формування органу спеціалізо­ваного конституційного контролю має певні особливості. У Франції президент і голови палат парламенту призначають по троє членів Конституційної ради терміном на 9 років. Проте кожні 3 роки відбувається ротація по одному членові ради. До складу Конституційної ради довічно входять колишні президенти країни.

Судді конституційного суду в державах-членах ЄС забезпе­чуються імунітетними правами, спрямованими на захист судді від тиску, що здійснюється через необгрунтовані звинувачення, які висуваються проти нього з метою впливу на прийняття ним рішення. Одночасно від суддів закон вимагає дотримання дуже високих професійних стандартів, а також стандартів особистої поведінки.

В окремих конституціях держав-членів ЄС існують норми, які вказують на високий правовий статус суддів конституцій­ного суду. У Хорватії та Болгарії вони прирівнюються до депу­татів парламенту, що свідчить про рівень правової охорони їхньої діяльності. Привілеї та імунітети надаються суддям не для їхньої особистої вигоди, а з метою безпечного виконання ними своїх функцій. Лише суд у пленарному засіданні уповно­важений відмовляти в наданні суддям імунітету, що є не тільки його правом, але й обов’язком у всіх випадках, коли, на його думку, імунітет зашкодить інтересам справедливості і право­суддя. Більшість судів зберігає, принаймні частковий імунітет членів суду, що виконує функції конституційного правосуддя, від звинувачення (Болгарія, Хорватія, Литва, Польща, Порту­галія, Румунія, Словаччина), крім тих випадків, коли суддя був затриманий на місці злочину (Угорщина, Італія, Польща, Словенія), або тих випадків, коли злочин тягне за собою покарання, пов’язане з ув’язненням (Словенія).

Повний імунітет суддів від кримінального переслідування та цивільних позовів також діє в окремих країнах (Естонія, Латвія, Литва). У Литві, наприклад, повний імунітет надано суддям тільки на період війни чи надзвичайної ситуації. У Румунії судді конституційного суду не можуть відповідати за думки, висловлені ними у ході виконання судових функцій, та за голосування під час ухвалення рішення. Крім того, вони корис­туються імунітетом від кримінального переслідування, включно зі звичайними правопорушеннями. У Бельгії, ФРН, Швеції відсутній імунітет для суддів конституційного суду від кримінального переслідування.

Судовий імунітет зазвичай застосовується самими судами (Болгарія, Хорватія, Угорщина, Італія, Литва, Польща, Порту­галія, Словаччина), іноді лише за запитом генерального аттор- нея, тобто одного з вищих посадовців юстиції (Болгарія, Литва). До інших органів влади, які мають повноваження на відкли­кання суддівського імунітету, належать органи, що призначають члена суду, наприклад: канцлер з питань права за згодою парламентської більшості (Естонія), верхня палата парламенту (Чехія), єдина палата парламенту (Латвія, Словенія), президент чи постійне бюро нижньої палати сенату, які призначали суддю, що підлягає відставці, і тільки за запитом генерального атторнея (Румунія).

У деяких конституціях і спеціальних конституційних законах держав-членів ЄС відсутні норми, що регулюють недотор­канність суддів конституційної юрисдикції (Австрія, Фінляндія, Франція, Ісландія, Ліхтенштейн, Мальта, Швеція). У Литві та Іспанії судді підсудні звичайним судам, тоді як в інших держа­вах-членах ЄС кримінальні справи щодо членів Конституційно­го суду слухає Верховний суд. У Бельгії судді, що здійснюють конституційне правосуддя, користуються тими самими приві­леями, що й члени інших судів. Усі вони у першій і останній інстанції підсудні Апеляційному Суду. У Швеції члени Верхов­ного Суду і Вищого Адміністративного Суду за вчинені право­порушення мають бути передані на розгляд Верховного Суду парламентським омбудсманом чи канцлером юстиції^[102].

Отже, способи формування органів конституційного контро­лю в державах-членах ЄС не уніфіковані, адже кожен із них є результатом пошуку такого механізму, який має на меті лікві­дувати чи принаймні мінімізувати вплив на діяльність консти­туційних судів органів державної влади чи окремих посадових осіб. Кількісний склад органу конституційного контролю визна­чається насамперед географічними масштабами держави, чи­сельністю її населення, формою правління, національними правовими традиціями тощо. Однак фактор дотримання високих професійних стандартів та етичної особистої поведінки є ключовим у процесі формування суддівського корпусу консти­туційних судів у державах-членах ЄС^[103].