Поняття, сутність виборчого права, його джерела і принципи в країнах ЄС

Вибори є одним із найстаріших інститутів конституційного права. Згідно з правилами, що існували в стародавніх демокра­тіях (Античні Рим і Греція), участь вільних людей у виборах була обов’язковою.

Одним із найважливіших конституційних принципів органі­зації публічної влади в демократичних державах є народний суверенітет, який означає, що влада в державі виходить від народу і належить йому. Публічна влада, як відомо, на всіх територіальних рівнях здійснюється або народом безпосередньо, або обираються органами чи посадовими особами, або органами (посадовими особами), які формуються виборними органами. Така матриця потрібна для того, щоб жоден з органів публічної влади, який ухвалює важливі управлінські рішення, не отриму­вав своїх повноважень усупереч волі народу. Водночас най­більш важливі рішення з питань управління суспільством і дер­жавою ухвалюються або безпосередньо населенням (через рефе­рендум), або виборними органами. Звідси випливає, що меха­нізм здійснення публічної влади включає в себе народні голосу­вання (вибори і референдуми) і систему органів публічної влади, в основі побудови (формування) якої лежить принцип народного представництва (представницької демократії).

Народні голосування - це елемент безпосередньої демократії, яку можна охарактеризувати як сукупність інститутів, на підста­ві яких здійснюється пряма участь населення в ухваленні рішень із питань управління державою або його окремою територіаль­ною одиницею, або полягає у вивченні громадської думки з того чи того питання. Інститутами безпосередньої демократії є вибо­ри, референдум, відкликання, зібрання (сходи) жителів невели­ких територіальних одиниць, народна ініціатива, громадянська ініціатива, збори, мітинги, ходи, пікетування, петиції та інші звернення громадян до органів публічної влади, страйки, опи­тування громадської думки, виступи в засобах масової інформа­ції тощо.

Представницька демократія (народне представництво) - це така організація публічної влади, у рамках якої всі її органи отримують свої повноваження від населення або від органів, що обираються населенням. Іншими словами, представницька демократія - це свобода народу висувати своїх представників до органів державного управління з метою ухвалення рішень, що виражають волю народу (населення), яке проживає на певній території. Отже, у системі представницької демократії (народ­ного представництва) виборним колегіальним органам належить провідне місце. На загальнонаціональному рівні, у суб’єктах федерації та інших територіальних одиницях, що мають державну автономію, такими інститутами є парламенти, а в місцевих територіальних одиницях - місцеві виборні колегіальні органи (ради, збори тощо).

Формування органів представницької і безпосередньої демо­кратії, розв’язання актуальних проблем внутрішньодержавного чи місцевого характеру здійснюється на основі виборів, що регулюються нормами виборчого права окремо взятої країни. Виборчим правом є інститут (підгалузь) конституційного права, що містить систему правових норм, які регулюють суспільні відносини у сфері здійснення виборів до органів державної вла­ди та органів місцевого самоврядування.

Сучасне виборче право має відповідати міжнародно-право­вим стандартам, виробленим переважно після Другої світової війни, коли почався процес переосмислення основних політич­них і громадянських прав і свобод людини і громадянина. Опинившись у полі особливої уваги міжнародних організацій, незабаром вони не тільки стали внутрішньою справою окремих держав, а й набули міждержавного значення. Вищеназвані стандарти отримали закріплення в міжнародних правових актах.

Загальна декларація прав людини 1948 року стверджує: «Воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятися у періодичних і нефальсифікованих вибо­рах, які повинні провадитись при загальному і рівному вибор­чому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування» (ст.

Для змісту виборчого права та механізму його трансформа­ційних змін слід зазначити, що вибори є тривалою кампанію, сукупністю етапів виборчих дій і процедур, регламентованих законодавчими та іншими нормативно-правовими актами.

Під змістом виборчого права розуміють закріплені державою у формі правових норм принципи, положення та гарантії, відпо­відно до яких проводяться вибори, ведеться діяльність та ухвалюються рішення громадянами, політичними партіями, виборчими комісіями, іншими органами, наділеними повнова­женнями щодо підготовки і проведення виборів на різноманіт­них етапах виборчої кампанії.

Змістом виборчого права є також положення, що регламен­тують етапи, порядок, правила і процедури здійснення виборів та ухвалення компетентними органами відповідних рішень: щодо реєстрації або обліку виборців, складання списків вибор­ців, утворення виборчих округів, виборчих дільниць, висунення і реєстрації кандидатів, передвиборчої агітації, проведення голосування і підбиття його підсумків та інших питань. Нарешті, зміст виборчого права становлять положення, що передбачають з одного боку відповідальність осіб, які порушили норми виборчого права, а з другого - відновлення суб'єктивних виборчих прав тих чи тих учасників виборчого процесу (кандидатів, політичних партій, спостерігачів, виборців тощо).

Слід зауважити, що суспільні відносини, пов'язані з вибора­ми виникають, змінюються і припиняються при настанні юри­дичних фактів, тобто певних обставин, ситуацій, подій, умов і часового проміжку, з якими законодавство пов'язує ці відноси­ни. Визнання тих чи тих обставин або умов юридичними фак­тами здійснюється органами держави або іншими правомочни­ми органами залежно від рівня виборів, етапів і виборчих про­цедур.

Виборче право розглядають також як гарантоване державою право громадян брати участь у виборах за умови досягнення певного віку. Водночас законодавчими актами можуть встанов­люватися різноманітні підстави для набуття активного і пасив­ного виборчого права. У більшості країн світу право обирати (активне виборче право) надається громадянам, що досягли повноліття (зазвичай - з 18 років), незалежно від того, до якого органу проводяться вибори. В Австрії виборцям до парламенту мало виповнитися 19 років, проте після запровадження Закону про вибори у 2007 році віковий ценз був різко знижений до 16 років. У Данії участь у виборах мають право брати лише повнолітні, однак вік повноліття може змінюватися законом. Іноді, переважно на виборах до органів місцевого самовряду­вання, правом обирати громадяни наділяються і в більш юному віці. Так, на комунальних виборах у Нижній Саксонії (Німеччина) молодь має активне виборче право, починаючи з 16 років.

Слід зауважити, що досягнення повноліття не є свідченням автоматичного набуття і пасивного виборчого права. Для цього в багатьох державах, залежно від характеру виборів передбачено додаткові вікові цензи. Депутатами парламентів в Італії та Греції можуть бути громадяни, яким до моменту виборів виповнилося 25 років, у Португалії правом бути обраними президентом користуються громадяни, які досягли 35 років. В Італії на посаду президента може претендувати особа, яка досягла 50-річчя, а для виборів у Сенат - 40 річчя.

Сенс вікового цензу полягає в тому, щоб надати можливість управляти країною громадянам, котрі володіють життєвими навичками, мають відповідний політичний світогляд і достатні знання про навколишню дійсність, здатні на основі нагро­мадженого досвіду ухвалювати адекватні рішення, необхідні для вирішення державних питань.

У нормативних правових актах багатьох держав-членів ЄС закріплено низку загальних принципів виборчого права, що ста­новлять його зміст. До них належать: загальність, рівність, без­посередність, періодичність виборів; вільне волевиявлення ви­борців при таємному голосуванні; гласність і відкритість вибо­рів; незалежність органів, що здійснюють підготовку і прове­дення виборів; надання рівних можливостей кандидатам для ведення передвиборної агітації; змагальність претендентів як, зрештою, і інших суб'єктів цієї сфери правовідносин; можли­вість оскарження дій і рішень учасників, а також результатів виборів у суді та деякі інші принципи.

Основні принципи виборчого права - це основоположні ідеї, основи, дотримання яких надає виборам дійсно демократичного характеру і робить їхні результати легітимними. Відверте ігно­рування цих принципів або їх порушення призводять до підриву довіри до виборів і, як наслідок, до результатів голосування.

Принцип загального виборчого права означає, що громадяни можуть обирати і бути обраними після досягнення певного віку незалежно від статі, раси, національності, віросповідування, переконань, а також, зазвичай, незалежно від майнового і поса­дового становища^[149]. Він закріплений у конституціях Австрії, Бельгії, Греції, Данії, Естонії, Ірландії, Іспанії, Італії, Кіпру, Латвії, Литви, Люксембургу, Німеччини, Польщі, Португалії, Словаччини, Словенії, Угорщини, Фінляндії, Франції, Чехії. Цьому принципу суперечать подекуди встановлені в конститу­ційному законодавстві заборони на участь у виборах для психічно хворих осіб та осіб, які перебувають у місцях позбавлення волі за вироком суду.

У переважній більшості країн Європейського Союзу, як зазначалося, мінімальний вік, з якого виникає право обирати, становить 18 років. Серед винятків Австрія (16 років), Кіпр (21 рік - активне виборче право, 25 років - пасивне виборче право) та Італія (право обирати сенаторів мають громадяни, яким на день проведення виборів виповнилось 25 років)^[150].

Однак загальне виборче право, особливо пасивне, обмежене низкою додаткових умов або цензів, пов’язаних не тільки з ві­ком, але й з громадянством, народженням, проживанням та іншими факторами. Право брати участь у виборах у державах- членах ЄС надається винятково громадянам країни. Особи без громадянства, що мають посвідку на проживання, такого права не мають (ценз громадянства). У Польщі, щоправда, виборчий кодекс надає можливість пасивного права (бути обраним) грома­дянам інших держав-членів ЄС на виборах до Європарламенту та до ради гміни (найменша одиниця в адміністративному устрої країни), але не надає такого права на виборах війта (бурмістра, президента міста). Очевидно, підставою для такої диференціації є визнання різного впливу на ухвалення рішень місцевих інсти­тутів у складі представницького органу, з одного боку, і як глава місцевої самоврядної адміністрації^[151].

Незалежно від характеру виборів для реалізації пасивного виборчого права потрібно проживання в країні, де проводяться вибори, не менш визначеного законом часу (ценз осілості). Проте будь-які обмеження, пов’язані з місцем проживання на частині державної території, від якої кандидат балотується, від­сутні на парламентських виборах в Іспанії та Фінляндії^[152]. Їх немає й у Польщі щодо виборів до Сейму, Сенату, Президента (ст. 99, 127 Конституції).

У країнах Балтії донині широко використовується мовний ценз. Виборець і кандидат зобов’язані володіти державною мовою країни проживання.

Означені цензи можуть поєднуватися в різних варіантах і використовуватися при обранні вищих посадових осіб держави парламентом. Відповідно до Конституції Греції вибори Прези­дента республіки проводяться Палатою депутатів відкритим і поіменним голосуванням. Президентом може бути обрана будь- яка особа, що має громадянство Греції впродовж п’яти років, батька-грека, 40 повних років і має право голосу.

Конституційні норми окремих держав-членів ЄС передба­чають можливість і інших підстав для обмеження виборчого права. Так, в Австрії особа може бути позбавлена виборчого права за вироком суду; в Естонії - якщо вона визнана недієздат­ною або в разі відбування покарання в місцях позбавлення волі, в Італії, окрім недієздатності, позбавлення виборчого права за вироком суду, - негідна поведінка, визначена законом, у Литві - недієздатність, визнана судом щодо активного виборчого права; щодо пасивного виборчого права, окрім названого, наявність зобов’язань перед іноземною державою; невідбуття призначе­ного судом покарання за вчинення злочину. У Республіці Кіпр ч. 3 ст. 64 Конституції передбачена імперативна норма, що забороняє подавати кандидатуру на виборах до Парламенту особам, засудженим за злочин або аморальний вчинок у частині порушень виборчого законодавства.

Найбільше підстав для обмеження виборчих прав містить конституційне законодавство Мальти (ст. 58 Конституції), а саме: а) щодо активного виборчого права: наявність заборони на зайняття окремими видами діяльності та встановлена судом недієздатність на ґрунті розумового розладу; засудження до смертної кари або до відбування покарання в місцях позбав­лення волі на строк понад 12 місяців; вчинення злочинів або правопорушень у виборчій сфері; б) щодо пасивного виборчого права: громадянство іншої країни, банкрутство, встановлена судом наявність будь-якого психічного розладу, засудження до відбування покарання в місцях позбавлення волі на строк понад 12 місяців, перебування на публічній службі або на службі в збройних силах, участь у підприємстві, у статутному фонді яко­го є частка держави, або керівництво підприємством, яке пере­буває в договірних комерційних відносинах з урядом Мальти.

Конституція Люксембургу (ст. 53) також містить низку умов, що обмежують активні та пасивні права виборців і кандидатів на виборах до Палати депутатів. Водночас конституційна норма не допускає жодних винятків із встановлених правил. Не допускаються до виборів три категорії громадян Люксембургу:

—засуджені за кримінальні злочини;

—позбавлені права голосу за вироком суду за дрібні правопорушення;

—повнолітні, що перебувають під опікою.

В Естонії до 31 грудня 2000 року діяла конституційна норма, якою встановлювалася заборона висунення кандидатами на виборах колишнім співробітникам Комітету державної безпеки Радянського Союзу, розвідувальних органів держав-окупантів, колишнім організаторам і виконавцям репресій. Існує заборона висуватись кандидатами на виборах президента членам родини колишнього монарха Австрії.

Окремі конституції закріплюють несумісність депутатського мандата з обійманням тієї чи іншої посади. Так, ст. 70 Консти­туції Іспанії встановлює, що депутатами і сенаторами не можуть бути: члени Конституційного суду; вищі посадові особи держав­ної адміністрації, за винятком членів уряду; адвокати; судді і прокурори; професійні військові; особи, які перебувають у шта­тах служби органів національної безпеки і поліції; члени виборчих комісій.

У більшості країн ЄС застосовується примат вільних виборів, який означає, що громадяни беруть участь у виборах добровіль­но, без державного примусу. Їм надається можливість самостій­ного вирішувати питання щодо можливості використання або не використання на виборах свого активного або пасивного ви­борчого права. У разі, якщо у виборах узяла участь невелика кількість громадян і виникають сумніви щодо чесності і прозо­рості виборів, об’єктивності їхніх результатів та легітимності сформованих органів представницької влади, тоді законодавство кожної країни ці проблеми вирішує по-різному, залежно від сформованих традицій і характеру виборчих кампаній. Вибори можуть визнаватися такими, що відбулися незалежно від числа громадян, які брали в них участь, або тільки тоді, коли в них брала участь обумовлена в законі мінімальна кількість виборців. В останньому випадку в разі недосягнення передбаченого міні­муму призначаються повторні вибори.

Можливість не брати участь у виборах називається абсентеїз­мом. Слово походить з латинської мови і дослівно означає «відсутній». Розрізняють політичний, економічний, соціальний, аполітичний та інші види абсентеїзму. При політичному абсентеїзм виборець, ухиляючись від участі у виборах, висловлює тим самим протест політичним програмам і платфор­мам кандидатів, вважає, що жодна з них не відповідає достат­ньою мірою його поглядам і уявленням, а іноді - що ці вибори нічого не змінюють або у сформованій ситуації не можуть бути чесними. При економічному і соціальному видах абсентеїзму виборець протестує проти навколишньої життєвої реальності і невлаштованості суспільства (надмірне розшарування суспіль­ства на багатих і бідних, безробіття, недостатня соціальна захищеність, хибний зовнішньополітичний вектор країни тощо), висловлюється недовіра щодо того, що кандидати, які балотуються, спроможні ухвалити реальні кроки до подолання цих негативних явищ.

На відміну від перелічених вище видів абсентеїзму, де виборець свою неучасть у виборах використовує як політичну демонстрацію, аполітичний абсентеїзм полягає в байдужому ставленні, відсутності будь-якого інтересу виборця до політики і, власне, самих виборів.

У низці країн (Бельгія, Греція, Італія, Туреччина) для подо­лання абсентеїзму і надання сформованим органам влади біль­шої легітимності використовується обов’язковий вотум, відпо­відно до якого участь у виборах для громадян є загальнообов’яз­ковою процедурою. За ігнорування голосування в одних випад­ках настає моральна відповідальність, в інших - адміністративна (може бути накладено штраф). Іноді, наприклад, у Туреччині до 1974 року передбачалося позбавлення волі особи, яка ухилялася від свого громадянського права й обов'язку. В Австрії за неучасть у виборах громадян карають адміністративним штра­фом у розмірі 25 євро або ув'язнюють на чотири тижні; у Бельгії теж встановлено штрафи, але їхній розмір визначається кіль­кістю проігнорованих виборів; в Італії невиконання виборчого права має наслідком те, що прізвища порушників вносять до спеціальних списків, які виставляють на загальний огляд^[153].

У Люксембурзі голосування є обов'язковою процедурою для громадян віком від 18 до 75 років. Виборці віком від 75 років або особи, які перебувають за межами країни, можуть брати участь у голосуванні поштою. За неучасть у голосуванні на виборця може бути накладено штраф у розмірі 100-250 євро з формулюванням «за невиконання обов'язку перед демокра­тією»; у разі повторної неучасті в голосуванні протягом п'яти років - у розмірі 500-1 000 євро, водночас виборця можуть виключити зі списку виборців. На практиці штрафні санкції до виборців у державах-членах ЄС не застосовуються.

У разі обов'язкового вотуму вибори також не позбавлені недоліків, як і вибори при вільній (добровільній) участі в них громадян. Обов'язковий виборчий вотум надає обраним органам влади риси штучності. Виборець потрапляє в становище, коли він зобов'язаний голосувати, іноді всупереч своїй волі або не маючи достатніх для того переконань. У цих умовах він може проголосувати «будь за кого» або «як і всі». Обидва випадки не можуть сприяти зміцненню авторитету обраної влади.

Принцип рівного виборчого права, за наявності якого рівність громадян на виборах досягається за допомогою норм-гарантій, зазвичай двома способами. По-перше, через наділення кожного виборця тільки одним голосом (застосування принципу «одна людина - один голос»). По-друге, рівне виборче право в бага­тьох випадках забезпечується створенням приблизно рівних за чисельністю виборчих округів. У такий спосіб досягається рів­новага в кількості голосів виборців та однакова норма представ­ництва. Цей принцип закріплений у конституціях Австрії, Бельгії, Ірландії, Іспанії, Італії, Латвії, Литви, Люксембургу, Нідерландів, Німеччини, Польщі, Португалії, Словаччини, Словенії, Угорщини, Фінляндії, Франції, Чехії.

Пряме виборче право - право громадян безпосередньо обира­ти і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування. Нині застосовується в більшості країн з демо­кратичними режимами під час виборів нижніх палат парламен­тів, рідше - під час виборів верхніх палат парламентів і прези­дентів і практично повсюдно - під час виборів органів місцевого самоврядування. На відміну від прямого, непряме виборче право передбачає багатоступеневі вибори, унаслідок яких громадяни спочатку обирають проміжні органи, після чого ці органи вже обирають виборний орган. В Австрії сенатори обираються ландтагами, а в Нідерландах члени верхньої палати парламенту обираються радами провінцій.

Показовою в цьому сенсі є Бельгія, парламент якої склада­ється з двох палат - палати представників і сенату. Палата представників має 212 членів, які обираються прямими і загаль­ними виборами терміном на чотири роки. Сенат складається з 184 членів з тим самим періодом каденції. Проте більшість сенаторів (106) обирається загальними і прямими виборами, друга, менша група сенаторів - провінційними радами, третя - здійснює кооптацію обраними сенаторами, і, нарешті, окрему, найменшу категорію сенаторів становлять особи з числа прав­лячої династії, що досягли 18-річного віку (сини монарха або бельгійські принци).

В Ірландії також існує змішана система формування парла­менту, відповідно до якої верхня палата парламенту формується таким способом: 11 сенаторів призначаються парламентом, 49 - обираються, причому 3 з них обирає Університет Дубліна, 3 - Національний університет Ірландії. Така ж виборча система також застосовується в Італії, де президент може призначити 5 сенаторів за видатні заслуги перед Італією, сенаторами є всі колишні президенти Італії, решта сенаторів обирається: 6 сена­торів - у закордонному виборчому окрузі, не менше 7 сенаторів від кожної області, 2 сенатори - від області Молізе, 1 - від Валле-д'Аоста.

Голосування на виборах може бути відкритим або таємним. У демократичних виборчих системах, створених для форму­вання органів державної влади, голосування є таємним. Принцип таємного голосування покликаний забезпечити виборцеві повну свободу волевиявлення на виборах. Він означає виключення контролю за волевиявленням виборців, створення умов для здійснення свободи вибору, що досягається низкою організацій­них гарантій і правил, які встановлюються законодавством. Зазвичай для заповнення бюлетенів виборцям надають спеціаль­но обладнані кабіни або кімнати, у яких не допускається присут­ність сторонніх осіб. Після заповнення бюлетені опускаються в урни, що виключають можливість доступу до бюлетенів до закінчення голосування і початку підрахунку голосів. Консти­туції всіх без винятку країн ЄС проголошують принцип таєм­ного голосування. В Австрії та Ірландії дозволяється голосувати за допомогою відправлень. З 2007 року в першій з названих дозволено електронне голосування, але таємниця голосування при цьому забезпечується законодавчо.

Відповідно до австрійського виборчого законодавства прин­цип таємності голосування за поштовим відправленням забезпе­чується такою процедурою. Виборець має покласти власноруч заповнений виборчий бюлетень у конверт, запечатати його і помістити разом з виборчим посвідченням до офіційного поштового конверта. Після чого, він має на поштовому конверті власним підписом засвідчити, що заповнив виборчий бюлетень особисто, таємно та без впливу інших осіб, заклеїти конверт та своєчасно відправити поштою до відповідної дільничної виборчої комісії в Австрії. У разі голосування за кордоном виборець має доставити такий лист до австрійського представ­ництва для передачі відповідній виборчій комісії, щоб він був доставлений не пізніше 14 години восьмого дня після дня голосування. На поштовому конверті із власноручним підписом виборця має бути засвідчена його особа, а також вказано місце та час запечатування конверта. Така процедура має бути здійснена до закриття останньої виборчої дільниці в Австрії^[154].

Голосування за поштовим відправленням дозволений у Німеччині, Іспанії, Швеції.

Слід зазначити, що в деяких державах-членах Європейського Союзу під час виборів передбачається обов’язкове представ­ництво в парламенті (нижній палаті), національних меншин. Наприклад, Данія (Фарерські острови і Гренландія - по 2 депу­татів), Іспанія (Сеута та Мелілья), Кіпр (70 % членів парламенту обирають греки-кіпріоти, 30 % - турки-кіпріоти), Словенія

(1 депутат має представляти угорську меншину, 1 - італійську).

Конституції держав-членів ЄС встановлюють періодичність проведення виборів, яка пов’язана з термінами повноважень виборних органів (посадових осіб), що становить зазвичай 4-5 років для парламентів і 4-7 років для президентів.

Отже, практично в усіх державах-членах ЄС на законодав­чому рівні закріплено принципи загального, рівного, прямого виборчого права та таємного голосування; визначено вік, з якого виникає право обирати та бути обраним до органів державної влади; визначено коло суб’єктів активного і пасивного вибор­чого права на загальнодержавних виборах, загальні підстави обмеження виборчих прав. Розвиток представницьких демокра­тичних інститутів, розширення доступу громадян до участі у виборах, необхідність підвищення політичної активності вибор­ців стали причинами появи в окремих країнах поштового та електронного голосування під час виборів державних і муніци­пальних органів влади.

2.