Моделі місцевого самоврядування в державах-членах ЄС та їхні особливості

У конституційно-правовій доктрині напрацьована науково обґрунтована версія щодо типологізації основних систем здійснення публічної влади на місцях. У літературі розрізняють чотири системи, що в масштабах різної величини представлені в законодавстві держав-членів Євросоюзу.

Моделі місцевого самоврядування відрізняються порядком формування, предметами відання, характером та особливостями взаємин з органами державної влади. Модель місцевого само­врядування визначається специфікою самої держави і залежить від рівня розвитку громадянського суспільства, від визнання прав і свобод, а також від форми правління та державного устрою, історичних особливостей держави.

2.1. Англійська модель місцевого самоврядування

Класична англійська муніципальна система склалася у Вели­кобританії, але позаяк вона нещодавно вийшла зі складу ЄС, то нині лише Ірландія продовжує представляти правові традиції цієї моделі в спільноті. Для англійської моделі характерні риси, наявні в ірландському місцевому самоврядуванні:

— значна кількість джерел права, якими здійснюється регла­ментація інститутів місцевого самоврядування. Основополож­ним документом, що започаткував теперішню систему, був Акт про місцеве самоврядування 1898 року, ухвалений парламентом Великобританії, що запровадив у Ірландії модель, подібну до англійської. Правову основу сучасного устрою становлять 20-а поправка до Конституції Ірландії, прийнята в результаті націо­нального референдуму 1999 року та Акт про місцеве самовря­дування 2001 року. Згадана поправка внесла до Конституції ст. 28-А, яка узаконила на конституційному рівні існування місцевої влади, а також зафіксувала періодичність проведення виборів на місцях - 5 років, що зробило процедуру регулярною і виключило можливість перенесення виборів, що нерідко бувало в минулому.

Другим за значенням актом у системі місцевого самовряду­вання Ірландії, ухваленим у ХХІ ст., є Закон «Про реформу місцевого самоврядування» 2014 року, що дозволив скоротити кількість місцевих органів влади зі 114 до 31 та передбачав широку програму реформ у галузі місцевого самоврядування, враховуючи заходи щодо зміцнення та вдосконалення структур, функцій, ресурсної бази, методів роботи та управління в системі місцевих органів влади. Особливий акцент зроблено на зміц­ненні структур регіонального рівня, рівня графств і нижчого рівня; посиленні ролі місцевих органів влади; максимальному підвищенні оперативної й організаційної ефективності; вдоско­наленні системи керування; нагляду; місцевому політичному та адміністративному керівництві; економічному, соціальному та общинному розвитку; ефективному та підзвітному представ­ництві громадян і місцевих громад.

Зрештою, на сьогодні в Ірландії склалася система місцевого самоврядування з такими особливостями:

— регіональні органи влади Ірландії були перетворені на три регіональні асамблеї, що представляють північний та західний регіон, східний та центральний регіон, і південний регіон;

— відповідно до положень Закону «Про реформу місцевого самоврядування» 2014 року, в кожному з місцевих органів влади було започатковано місцеві комітети громадського розвитку (МКОР), мета яких - забезпечити більш скоординований і єдиний підхід до місцевого й громадського розвитку на низово­му рівні. До складу комітетів входять обрані представники і співробітники місцевих органів влади, представники державних і недержавних агентств розвитку, общинних і волонтерських організацій, а також члени громадянського суспільства, які представляють, наприклад, інтереси підприємців і аграріїв^[272];

— за частину повноважень, що в більшості країн ЄС перебу­вають у компетенції місцевого самоврядування, у Ірландії відпо­відають центральні урядові департаменти і частково державні агентства. Відповідальність на останніх покладається за сферу охорони здоров'я, освіту, соціальне забезпечення.

— виконавчі органи покликані втілювати в життя рішення представницьких установ на місцевому рівні. В Ірландії, за прикладом місцевого самоврядування США, функції керівника виконавчої влади рада передає професійному управителю (manager), що не обирається, а призначається на 7-річний тер­мін. Акт про місцеве самоврядування 2001 року встановив дво­рівневу систему - сіті і графства. Призначення керівника вико­навчої влади органу місцевого самоврядування (сіті або графства) здійснюється лише за рекомендацією уповноважених за місцевими призначеннями, які є незалежною національною агенцією з набору на службу. Уповноважені за місцевими при­значеннями оголошують конкурс на посаду управителя. Най­більш успішних кандидатів вони рекомендують раді графства або раді сіті, які надалі офіційно призначаються на посаду керів­ника резолюцією обраних членів ради. Відповідно до ст. 146.5 Закону «Про місцеве самоврядування» 2001 року, керівник може бути усунутий з посади ради сіті або ради графства та звіль­нений за згодою Міністра навколишнього середовища, громад і місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю місцевого самоврядування в англійській моделі покладено на міністерства;

— місцеві органи фінансуються з трьох основних джерел - місцеві податки на власність, бізнес чи дохід; місцеві збори обслуговування населення; грошові перекази вищих органів влади. Фінансування органів місцевого самоврядування в Ірлан­дії здійснює переважно Міністерство фінансів країни, що вносить до системи елемент централізованості. Місцева влада також отримує дохід з нерухомості та плату за діяльність деяких місцевих служб.

2.2. Романо-германська (континентальна) система місцевого самоврядування

Романо-германською (континентальною) системою місцевого самоврядування послуговується більшість країн континенталь­ної Європи. Система місцевих органів у державах-членах ЄС будується відповідно до адміністративно-територіального поді­лу, який в унітарних державах належить до компетенції цент­ральної влади, а у федеративних зазвичай - до відання суб'єктів федерації.

Вона ґрунтується на поєднанні прямого державного управ­ління на місцях і місцевого самоврядування. Водночас існує підпорядкованість нижчих ланок вищим. Уперше ця система

виникла у Франції. У ній розрізняють дві гілки місцевого самоврядування - французьку і німецьку.

Французька гілка романо-германської моделі місцевого самоврядування

У Конституції Франції 1958 року правове регулювання місце­вого самоврядування не знайшло своєї деталізації. У ст. 72 Конституції визначено, що територіальними громадами Респуб­ліки є комуни, департаменти, регіони, громади зі спеціальним статусом і заморські громади. Громадами вільно управляють виборні ради (сопбсіі бсінб) на умовах, визначених законом. Представники уряду в департаментах і регіонах відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів. Зрештою, це всі згадки про місцеве самоврядування в Основному Законі.

У Франції традиційно високий рівень централізації місцевого управління та самоврядування. Це, як бачимо із положень Конституції 1958 року, проявлялося в системі адміністративного контролю центральної влади за місцевими органами.

З метою реорганізації місцевого управління Законом «Про права і свободи комун, департаментів і регіонів» від 2 березня 1982 року (закон Дефера) був запущений механізм децентраліза­ції, що дозволило розширити повноваження територіальних громад і забезпечити їм більшу самостійність у вирішенні своїх справ, зберігши за центральною владою достатньо сильний вплив на місцях. Закон Дефера вважається першим актом децентралізації у Франції^[274], який заклав підвалини для ухва­лення згодом 30 законодавчих актів.

У цій державі-членкині ЄС, єдиній в Європі, існує 4 рівні управління: комуна (громада) (36 600 комун); кантон; департа­мент (усього 101, у тому числі 4 заморських, кількість населення в яких варіюється від 76 000 до 2,6 млн мешканців); регіон (26, 22 з яких - у метрополії). Кожен рівень має власну компетенцію.

Триланкова система місцевого самоврядування діє в Італії. Республіка складається з комун, провінцій, міст-метрополій, областей. Вони є автономними суб'єктами^[275] зі своїми конститу- ціями/статутами, повноваженнями та функціями, відповідно до принципів, визначених Основним законом (ст.ст. 5, 114). Згідно з їхніми положеннями «особливий статус» надано п'ятьом областям, що, відповідно до конкурентного законодавства, мають повноваження укладати угоди з іноземними державами, налагоджувати міжнародні відносини з Європейським Союзом (ч. S ст. 117 Конституції Італії).

Дволанкова система місцевого самоврядування існує зазви­чай у невеликих країнах.

Данська система, наприклад, має такий вигляд: 5 округів (більші одиниці), 98 муніципалітетів (сільські одиниці) та міста. Округи об'єднують муніципалітети і функціонують як друга ланка для них, а міста взагалі не мають другої ланки та існують за принципом самоврядування.

На муніципалітетах лежить відповідальність за надання біль­шості послуг громадянам у таких сферах, як соціальні послуги, догляд за літніми людьми, охорона здоров'я, дитячі садки, по­чаткова школа та перший ступінь середньої школи, зайнятість, інтеграція, транспорт, організація комунальних і аварійно-ряту­вальних служб, підтримка місцевого бізнесу, розвиток туризму, культура та навколишнє середовище.

Головна сфера відповідальності другої ланки місцевого самоврядування Королівства Данія, своєю чергою, пов'язана з наданням послуг охорони здоров'я: лікарняних і психіатричних послуг, послуг лікарів загальної практики та спеціалістів. Серед інших сфер відповідальності можна назвати регіональний розви­ток, боротьбу із забрудненням ґрунту, заготівлю сировини, спе­ціалізована освіта, соціальні інститути та громадський транс- 276

порт.

Королівству Данія, що функціонує за правилами французької моделі місцевого самоврядування, також характерне призна­чення префекта державою. Він очолює комітет, до складу якого входять чотири члени Окружної Ради, що обирається на загаль­них вибори. Комітет контролює діяльність муніципалітетів. Він має право скасовувати рішення муніципальних органів або за власною ініціативою, або на прохання громадян, або на вимогу меншості муніципальної ради, якщо виявиться, що ці рішення не відповідають законодавству, як за формою, так і за змістом. Муніципалітети зобов'язані надсилати свої фінансові звіти конт­ролюючому органу для того, щоб довести, що їхня діяльність здійснюється відповідно до чинного законодавства.

Основу місцевого самоврядування у Франції становлять комуни, що є адміністративно-територіальною одиницею, у яких відсутній окремий державно-владний орган.^{[276] [277] Здебільшого вони нечисленні: 90 % комун мають менше, ніж 2 тис. жителів. Кожна комуна має свою, обрану на шість років, раду, до якої входить від 9 до 49 членів (залежно від кількості населення). Муніципальні ради обираються на основі прямого, загального і таємного голосування. Виборцями можуть бути як громадяни комуни, так і іноземці та громадяни Європейського Союзу, які постійно проживають на території комуни[278]. Також вони мають право, відповідно до приписів Конституції Франції, бути обра­ними до органів місцевого самоврядування. Так, у 2008 році під час муніципальних виборів до виборчих списків було внесено 220 тис. вихідців із країн Європейського Союзу; чисельність кандидатів з європейських країн під час виборів на рівні комун із населенням не менше 3 500 осіб склала 1 206, а кількість обраних кандидатів - 244[279] [280].}

Кожна рада обирає зі свого складу мера, а також від 2 до 13 постійних депутатів залежно від чисельності виборців. Мер і депутати утворюють муніципалітет та працюють у його складі до закінчення терміну повноважень. Мер здійснює свої повнова­ження під контролем муніципальної ради та адміністративним контролем представника держави в департаменті, виступаючи одночасно державним службовцем і головою місцевого само­врядування.

Повноваження мера як представника комуни досить великі. Він представляє інтереси комуни у відносинах з іншими орга­нами та організаціями, а також державою, має право укладати угоди і договори, виконувати делеговані радою повноваження, керувати муніципальними службами, призначати управлінський персонал, накладати дисциплінарні стягнення на комунальних службовців, видавати дозволи на будівництво. Він також має •280 повноваження на підтримання правопорядку в комуні.

Другий рівень - кантон, тобто об’єднання кількох комун. Нині у Франції їх нараховується 4 039. Кантон запроваджений для зручності управління державними справами. Власні органи самоврядування в цій структурної одиниці відсутні. Ця одиниця створена для того, щоб у кожному кантоні для мешканців кількох комун був свій нотаріус, суддя, управління жандармерії, військові центри для призову на службу.

Третій рівень - департамент. Місцеве самоврядування в департаменті зосереджене в Генеральній Раді, а державна вико­навча влада - у префекта. Генеральна Рада обирається на 6 років на основі вільних, загальних, прямих виборів за мажоритарною системою. На департамент і Генеральну Раду покладаються такі повноваження: затвердження бюджету і звіту про його вико­нання; визначення політики розвитку департаменту; визначення ставок внутрішніх податків департаменту; створення громад­ських служб департаменту й установлення загальних правил їх функціонування; визначення штату працівників служб департа­менту; ухвалення рішень щодо всього майна департаменту (придбання, використання, відчуження майна); надання на про­хання визначених установ держави висновків щодо розподілу 281

кредитів у департаменті тощо.

Префект - це одночасно представник держави й орган місце­вого самоврядування в департаменті. Префект є за ієрархією ключовою посадовою особою департаменту. До його компетен­ції належать питання захисту на місцях національних інтересів. Префект відповідає в департаменті за управління державним майном. Він втілює урядову політику, здійснює нагляд за виконанням у департаменті нормативних актів центральної влади, у разі необхідності ухвалює рішення про застосування поліцейських сил^{[281] [282].}

У разі розбіжностей між префектом і Генеральною Радою застосовується такий механізм порозуміння: орган місцевого самоврядування надсилає вже ухвалені рішення до префектури, а префект, якщо вбачає порушення закону у них чи потенційну небезпеку для життя і здоров'я громадян, може зупинити ці рішення через адміністративний суд. Щоправда, перш, ніж звер­нутися до суду, він надсилає органу місцевого самоврядування лист, у якому просить переглянути ухвалені рішення. Зазвичай місцева влада йде назустріч префекту і до суду доходить вкрай 283

рідко.

Отже, префект у Франції презентує інтереси уряду, безпо­середньо прем’єр-міністра та кожного з міністрів.

В окремих країнах ЄС представниками держави можуть виступати мери (бургомістри) муніципалітетів. Так, у Бельгії бургомістр призначається королем з числа осіб-членів кому­нальної ради. Він є одночасно представником короля та голов­ним магістратом комуни.

У Нідерландах бургомістр очолює виконавчий орган муніци­палітету. Посадовець призначається указом короля за рекомен­дацією королівського комісара в справах цієї провінції після консультацій із муніципальною радою. Він наділений певними державними повноваженнями. На бургомістрові лежить відпові­дальність за поліцію та пожежні служби. Він має право утрима­тися від виконання рішення муніципального органу, якщо вважатиме, що воно суперечить законодавству чи загальним інтересам. Услід за тим, посадовець зобов’язаний поінформу­вати про свої дії виконавчий орган провінції, який вносить це питання на розгляд уряду.

Департаменти у Франції мають подвійне призначення: по- перше, це органи «деконцентрації влади», по-друге, це децент­ралізовані одиниці державного управління. Складниками де­централізованої системи управління є регіони, ради яких вико­нують певні функції центральних органів влади та сприяють координації діяльності центральних і місцевих органів влади...284 щодо реалізації політики розвитку підконтрольної території. ^{[283] [284]}

Останній рівень представлений регіоном. Усі питання регіо­нального рівня на своїх зборах вирішує регіональна рада, до компетенції якої, відповідно до положень Загального кодексу територіальних громад 1992 року належить: ухвалення регіо­нального бюджету, контроль за виконанням регіонального плану розвитку, діяльності регіональних органів і структур.

Регіональну раду очолює обраний Загальними зборами президент. Він представляє виконавчу владу регіону, так само, як і мер у комуні. Президентові регіональної ради підпорядкова­на регіональна адміністрація. Регіональна рада наділена достат­ньо широкими повноваженнями, має у своєму складі значну кількість служб, які й здійснюють місцеву політику, що форму­ється спільно державними та місцевими органами.

Рішення регіональної ради до набуття ними чинності обов’яз­ково передаються комісару республіки (представнику держави). Якщо комісар вважає таке рішення незаконним, то воно пере­дається на розгляд адміністративного суду, який або визнає його незаконним, або ухвалює постанову про законність рішення регіональної ради^[285].

У регіоні є префект регіону. На цю посаду призначається префект найбільшого департаменту, адміністративний центр якого є центром регіону.

Отже, організація органів місцевої влади у Франції має такі особливості. Насамперед статус окремого рівня таких органів влади (комун, кантонів, департаментів, регіонів) визначено уніфікованими правовими нормами. Науковці цілком слушно стверджують, що у Франції, на відміну від більшості інших держав-членів ЄС, єдина організаційно-управлінська модель діє на всій території країни, за винятком заморських департаментів і територій. По-друге, публічна влада на місцях зосереджена переважно в руках відповідного виборного посадовця, тобто мера - у комунах, Президента Генеральної Ради - у депар­таментах, Президента Регіональної ради - у регіонах, але на кожному рівні, окрім комун, державні інтереси представлені

286 відповідними державними посадовцями.

Німецька гілка романо-германської моделі місцевого самоврядування

Місцеве (комунальне) самоврядування в Німеччині як символ громадянської свободи має давню традицію і сягає своїм корінням до привілеїв вільних міст доби Середньовіччя.

На відміну від чотирирівневої системи самоврядування у Франції, німецька федеративна система історично має дворів­неву структуру і складається з муніципалітетів та округів.

Система місцевого самоврядування ФРН будується відпо­відно до адміністративно-територіального поділу, аналогічно для більшості із 16 земель, що становлять Німецьку Федерацію. До складу земель входять округи, райони, міста районного підпорядкування і громади. Землі мають власні, обрані насе­ленням парламенти, свої уряди, законодавчу компетенцію в межах їхніх повноважень.

Кожну місцеву раду очолює обраний мер, бургомістр, який діє і як голова ради, і як голова адміністрації. Термін його ман­дату коливається в межах чотирьох - дев'яти років.

Як Основний Закон ФРН, так і конституції земель наділяють громади значними правами. Так, ч. 2 ст. 28 Конституції гарантує громадам право на самоврядування, що має «відповідати основним принципам республіканської, демократичної і со­ціальної правової держави». Тлумачачи цю статтю, Федераль­ний Конституційний Суд указав, що комунальним органам повинно бути гарантовано право займатися всіма місцевими справами, які за законом не надані іншим органам управління. Більш розгорнуто цей принцип закріплюється в конституціях земель. Відповідно до Конституції землі Гессен, «громади на

²⁸⁶ Федоренко В. Л., Чернеженко О. М. Конституційні моделі місцевого самоврядування у державах-учасницях ЄС, Швейцарії та Україні : монографія ; за ред. В. Л. Федоренка. Київ : Ліра. 2017. С. 112.

²⁸⁷ Слінько Т. М. Компетенція Федерального конституційного суду Німеччини та Конституційного Суду України: порівняльно-правовий аналіз. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. 2022. Т. 2. № 73. С. 217. своїй території можуть вирішувати будь-яке завдання публічної влади, крім випадків, коли їхні рішення покладено на інші відомства заради громадських інтересах спеціальним приписом закону» (ч. 1 ст. 137).

Громади у ФРН - найнижча, але найважливіша, ланка місце­вого самоврядування. Вони можуть вирішувати будь-які зав­дання публічної влади, крім випадків, коли нормою закону вони віднесені до компетенції іншого органу. Право громад та їхніх союзів на самостійне управління гарантується державою^[286].

Кожна земля має свій комунальний статут, що називається «Положення про громади». Закріплені в них комунальні органи й інституційні системи в різних землях певною мірою відріз­няються один від одного. У межах німецької гілки романо- германської (континентальної) моделі місцевого саморядування виділяють чотири типи її організації:

— південнонімецька (землі Баварія, Саксонія, Баден- Вюртемберг);

— магістратська (земля Гессен, земля-місто Гамбург);

— бургомістерська (землі Рейнланд-Пфальц, Саар, сільські громади землі Шлезвіг-Гольштейн);

— північнонімецька (землі Нижня Саксонія, Північний Рейн- Вестфалія).

Для південнонімецького типу характерним є злиття верхівки представницького органу та адміністрації. Представницький орган місцевого самоврядування (рада) обирається безпосеред­ньо населенням. Обирається також і голова адміністрації - бургомістр чи обербургомістр, який одночасно за посадою головує в органі представницької влади громади.

Бургомістр - глава виконавчої влади, що відповідає за вирі­шення поточних питань місцевого управління, головує на засі­даннях представницького органу громади. З числа професійних чиновників і свого складу рада разом з бургомістром формує управу або інший колегіальний орган, що підпорядковується бургомістру в питаннях виконавчої діяльності.

Бургомістерський тип характеризується тим, що бургомістр є головою представницького органу громади та міської управи - органу управління.

Магістратська система характеризується тим, що виконав­ча влада здійснюється колегіальним органом - магістратом, чле­ни якого обираються представницьким органом громади. Ма­гістрат складається з бургомістра (голови) та його заступників. Бургомістр посідає місце «першого серед рівних».

Північнонімецький тип нагадує англійську модель місцевого самоврядування. Бургомістр обирається представницьким орга­ном громади, є його головою. Разом із бургомістром обирається міський голова (міський директор), який займається вирішенням поточних питань місцевого самоврядування.

Отже, південнонімецький тип характеризується тим, що обра­ний бургомістр очолює одночасно адміністрацію і громадську раду; магістратський тип передбачає одночасне функціону­вання представницьких зборів депутатів громади та обраного ними виконавчо-розпорядчого магістрату; у бургомістерському типі глава виконавчо-розпорядчого органу бургомістр обира­ється радою й одночасно головує на її засіданнях; для північ- нонімецького типу характерно обрання двох посадовців - бурго­містра як глави місцевої громади та міського голови як очіль- ника місцевої адміністрації, діяльність якого контролюється радою.

До німецького типу організації самоврядування належить у ЄС не тільки Німеччина, а й Австрія, де, щоправда, рівень втру­чання федерального уряду в регулювання питань місцевого самоврядування значно вищий, ніж у Німеччині, та певною мірою Бельгія, де рада обирає зі свого складу колегію бурго­містрів і ешевенів (заступники бургомістра), що має повнова­ження виконавчого органу.

Характерною ознакою цього типу є належність усієї влади у федеральних землях місцевим органам, які самостійно реалі­зують загальнодержавну політику на місцях.

2.3. Іберійська система місцевого самоврядування

Найменування іберійської системи місцевого самоврядування походить від колишньої назви Піренейського півострова. Мо­дель наближена до романо-германської (континентальної) і передбачає, що управління на всіх рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні керівні посадові особи місцевого самовря­дування (мери, префекти (урядові чиновники, що очолюють управління в адміністративно-територіальній одиниці, департа­менті), алькади (мери). Вони стають очільниками місцевих рад та одночасно затверджуються центральними органами влади як представники державної влади на місцях. Власне, відбувається поєднання місцевого самоврядування з державною владою.

В Іспанії існує трирівнева система місцевого самовряду­вання: автономні області (спільноти, громади), провінції та муніципалітети. Конституція Іспанії 1978 року задовольнила запит на самоврядування окремих територій (переважно Країни Басків і Каталонії), створивши області з певними повноваження­ми та власними політичними інститутами, з визнаним статусом (органічні закони як регіональні конституції). Однак автори Конституції запровадили відкриту модель, яка, без сумніву, передбачала створення баскської та каталонської громад, але чітко встановлювала кількість регіонів, які будуть ними утво­рені, та допускала можливість їхнього утворення у майбутньо- •289

му, щоправда, з різними рівнями відповідальності.

У державі-члені ЄС функціонує 17 регіональних автономних утворень та два автономних міста (два автономні міста Північ­ної Африки: Сеута і Мелілья), що мають територіальну, історич­ну, культурну й економічну єдність. Унаслідок цього Іспанія

Місцеве самоврядування в Україні та зарубіжних державах: порівняльно-правові аспекти : монографія / за заг. ред. д-ра юрид. наук, професора О. В. Батанова, д-ра юрид. наук, професора О. В. Марцеляка, д-ра юрид. наук, професора А. Берлінгуера. Київ : ОСНОВА, 2020. С. 292.

стала однією з найбільш децентралізованих країн Євросоюзу. У кожній автономній спільноті діє свій статут (конституція) автономії, що є її основною інституційною нормою, та регулює організацію та діяльність її парламенту, уряду, повноваження, узяті на себе цією спільнотою, порядок управління, власна сим­воліка, інші особливості, включно з мову, цивільні правовідно­сини, взаємини з державою та іншими тотожними утвореннями. Система управління автономними спільнотами має парламент­ський характер, за якого основними державними інститутами є парламент, президент спільноти та її автономний уряд. Спіль­ноти наділені правом ухвалювати власні річні бюджети, форму­вати власну фінансову базу за допомогою встановлення подат­кових ставок, надбавок, спеціальних зборів та цінової політики.

У всіх автономних спільнотах раз на чотири роки прово­дяться вибори до своїх законодавчих зборів, які обирають раду та її очільника. Останнього на посаді затверджує король. Рада відповідальна перед зборами.

Відповідно до ст. 145 Конституції Іспанії, у кожній автоном­ній області призначається представник уряду (губернатор), який керує державною адміністрацією на території спільноти, а за потреби здійснює координацію з діяльністю адміністрації авто­номної області. Регіональні структури мають власні суди^[287].

У разі порушення автономією норм законів чи вчинення нею дій, які суперечать спільним інтересам Іспанії, ч. 1 ст. 155 Конс­титуції покладає відповідальність на центральний уряд щодо вжиття заходів для того, аби змусити таку спільноту виконати зазначені зобов’язання або іншим способом захистити загально­державні інтереси Іспанії. Правом розпуску інститутів самовря­дування центральні органи влади королівства не наділені.

Окрім регіональних автономних спільнот, ст. 137 Конститу­ції Іспанії зараховує до організаційно-територіальної структури держави провінції та муніципалітети, наділяючи їх також авто­номними правами.

Отже, другою після автономних спільнот за ранжиром місце­вого самоврядування є провінції, що об’єднують декілька муні­ципалітетів. В Іспанії їх налічується 50. Урядування в провін­ційних радах здійснюється особами, обраними з числа депутатів муніципальних рад. Вони виконують свої повноваження впро­довж 4 років і можуть бути переобраними стільки разів, скільки отримуватимуть мандат довіри від муніципальних виборців.

Кожну провінційну раду очолює президент, що обирається всіма депутатами, присутніми в раді. Попри те, що губернатор є представником центральної влади на місцях, відповідальність за діяльність провінційної адміністрації покладена на президента провінційної ради^[288].

Провінційні ради допомагають муніципалітетам, передусім тим, що мають невеликі економічні та управлінські можливості, надають мінімум обов’язкових послуг, встановлених законом.

Муніципалітет - найнижча ланка адміністративно-терито­ріального поділу Іспанії, на який покладено функції місцевого врядування, певна фінансова автономія та відповідні обов’язки. Згідно з офіційними даними про населення станом на 1 січня 2018 року (королівський указ № 1458/2018 від 14 грудня 2018 року), у країні налічується 8 124 муніципальних утворень, що дуже різняться за розміром і чисельністю населення.

Керівництво та управління муніципалітетами здійснюються муніципальними радами. Посадовими особами та органами муніципальних рад є мер, під головуванням якого працює рада, віцемери, правління та пленум у складі всіх депутатів ради, що обираються за пропорційною системою прямим голосуванням всіх жителів муніципалітетів за відкритими списками (у муніципалітетах з населенням до 250 осіб) та за закритими спис­кам (муніципалітетах із населенням понад 250 осіб). Мер обирається абсолютною більшістю депутатів ради. У разі від­сутності такої більшості мером оголошується депутат ради, очільник списку, що отримав найбільше голосів у відповідному муніципалітеті^[289].

Голова здійснює урядування, очолює муніципальну поліцію, призначає частину посадових осіб, підтримує зв'язки з громад­ськістю, разом із радою наділений широким комплексом повно­важень у всіх сферах життєдіяльності населення адміністратив­но-територіальної одиниці.

У Португалії основні засади організації та діяльності органів місцевого самоврядування визначені розділом 8 Конституції. Вони створюються на рівні приходів (фрегезії), муніципалітету та адміністративної області (ст. 236 Конституції Португалії).

Нижчий рівень включає приходи, яких налічується понад 4 тисячі. У кожному приході існує асамблея, яка призначає виконавчий орган - жунту.

Другим (основним) рівнем місцевого самоврядування є муніципалітети, що включають як сільські, так і міські тери­торії. У кожному муніципалітеті діє муніципальна асамблея, що складається з голів жунт приходів і майже такої ж кількості обраних депутатів^[290].

Виборні асамблеї як у приходах, так і муніціпалітетах наді­лені повноваженнями щодо прийняття рішень. Вони мають у своєму розпорядженні колегіальний виконавчий орган, підзвіт­ний асамблеї (муніципальна палата та парафіяльний кабінет). Місцеві суб'єкти самоврядування наділені повноваженнями та компетенціями, необхідними для задоволення потреб місцевих громад у таких галузях, як соціально-економічний розвиток, територіальний устрій, забезпечення суспільних потреб, базових санітарно-гігієнічних потреб, послуг у галузі охорони здоров'я, освіти, культури, навколишнього середовища та спорту. Місцеві суб'єкти самоврядування мають власний персонал і матеріаль­но-фінансові активи, управлінням яких займаються їхні власні 294 адміністративні органи.

Третім рівнем місцевого управління є адміністративні облас­ті. Їх дві: Азорські острови та Мадейра, які мають власні політико-адміністративні статути та органи самоврядування (ч. 2 ст. 6 та ст. 225 Конституції Португалії) - законодавчу асамблею та жунту (обласний уряд), але їхня автономія не обме­жує повноту державного суверенітету Португалії. Асамблея (представницький орган) складається з депутатів, обраних загальним прямим голосуванням, та депутатів, обраних спе­ціальною колегією виборців - членів муніципальних асамблей. Жунта (виконавчий колегіальний орган) обирається асамблеєю таємним голосуванням зі складу її депутатів.

Депутати законодавчих асамблей обираються на чотириріч­ний термін загальним, прямим і таємним голосуванням, відпо­відно до принципу пропорційного представництва. Кожен обласний уряд політично відповідальний перед законодавчою асамблеєю своєї автономної сфери. Парламент за погодженням з Радою Міністрів (урядом) призначає до кожної області пред­ставника Республіки (ст. 262 Конституції Португалії). Той призначає голову обласного уряду з урахуванням результатів місцевих виборів, а також інших членів обласного кабінету (на пропозицію його голови). Автономні області повноважні, зокре­ма, ухвалювати законодавчі акти з питань, що становлять інтерес для конкретної галузі. Винятковою компетенцію облас­них законодавчих асамблей є затвердження обласного бюджету, плану соціально-економічного розвитку та фінансової звітності області, а також адаптація загальнонаціональної податково- бюджетної системи стосовно обласних особливостей. Крім того, вони ухвалюють власні політико-адміністративні статути та виборчі закони, що передаються до парламенту Португалії на 295 розгляд та затвердження.

294

Common core document forming part of the reports of States parties Portugal [Date received: 13 February 2023]. International Human Rights Instruments. United Nations. file:///C:/Users/pp240/Downloads/G1933673.pdf.

295

Common core document forming part of the reports of States parties Portugal [Date received: 13 February 2023]. International Human Rights Instruments. United Nations. file:///C:/Users/pp240/Downloads/G1933673.pdf.

Адміністративний нагляд за діяльністю місцевих суб'єктів самоврядування обмежується перевіркою дотримання ними законодавства, а їхній розпуск можливий лише в разі грубого порушення закону чи в разі бездіяльності (ст. 242 Конституції Португалії).

Отже, особливостями іберійської системи місцевого самовря­дування є: запровадження посад спеціально призначених упов­новажених представників центральної влади, що здійснюють контроль за діяльністю місцевих самоврядних органів; вибор­ність чи призначуваність головної посадової особи, що поєднує функції виконавця рішень представницького органу та держав­ного управління на місцях; вузький обсяг повноважень пред­ставницьких органів, що обмежується соціальною сферою; відповідальність місцевого самоврядування перед органами центральної влади.

У державах-членах ЄС місцеве самоврядування (муніципаль­на влада) є обов'язковим елементом конституційно-правового регулювання і полягає в праві територіальної громади самостій­но і відповідально вирішувати питання місцевого характеру. Положення про те, що органи місцевого самоврядування в ме­жах закону здійснюють регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ під власну відповідальність, в інте­ресах місцевого населення, міститься в законодавстві держав- членів ЄС. Крім того, у ньому передбачені норми про право органів самоврядування ухвалювати локальні акти з питань територіального самоврядування.