Конституційно-політична відповідальність уряду в державах-членах ЄС

Конституції й закони окремих держав-членів ЄС передба­чають відповідальність уряду (колективна) та окремих міністрів (індивідуальна) за свою діяльність. Вона може мати політичний і юридичний характер.

Політичною вважається відповідальність уряду та його чле­нів за свою діяльність як перед парламентом, так і перед главою держави. В окремих державах-членах ЄС така відповідальність передбачена перед прем’єр-міністром.

Надання політичного характеру парламентській відповідаль­ності уряду закріплюється в конституціях окремих держав- членів ЄС, що тяжіють до парламентарної чи змішаної форми правління. Так, Конституція Ірландії зобов’язує уряд відповіда­ти перед Палатою представників (ст. 28 Конституції Ірландії). Конституція Румунії прямо вказує, що «уряд політично відпо­відальний за всю свою діяльність лише перед парламентом» (ч. 1 ст. 108).

Відповідальність як перед прем’єр-міністром, так і парла­ментом можлива в Італії, Німеччині, Польщі. Вона зводиться до імпічменту міністра з боку парламенту або вимоги з боку прем’єр-міністра чи парламенту подати у відставку через роз­біжності з принципових питань із главою уряду чи парламентом. Так, у парламентарних республіках і в конституційних монар­хіях ЄС (Іспанія, Італія) міністри рекомендуються главою вико­навчої влади та повністю залежать від нього. Своєю чергою, прем’єр-міністр залежить від парламенту чи глави держави, і, як наслідок, той частіше відправляє міністрів у відставку переваж­но за політичними мотивами, ніж за здійснене протиправне діяння.

Індивідуальна відповідальність міністрів в Австрії, Данії, Греції, Латвії, Польщі є додатковою, субсидіарною. Так, у Конституції Австрії йдеться про те, що Національна рада (пар­ламент) має право ухвалити рішення про висловлення вотуму недовіри федеральному уряду чи його членам (ст. 74). У Конституції Фінляндії закріплюється норма, за якою кожен міністр відповідає за ухвалене урядом рішення, якщо він не зробив заяву про свою незгоду, яка має бути занесена до про­токолу (ч.

У конституціях колишніх радянських, а нині балтійських республіки, містяться норми про персональну політичну відпо­відальність окремого урядовця перед парламентом. Так, ст. 101 Конституції Литви передбачено відповідальність окремого мі­ністра в разі висловлення йому недовіри таємним голосуванням понад половини депутатів Сейму від загальної їхньої кількості. Ідентичне положення є в ст. 59 Конституції Латвії, а також у приписах конституцій Австрії, Греції, Польщі.

Індивідуальна політична відповідальність окремого урядовця може статися внаслідок некваліфікованої відповіді міністра на запит (інтерпеляція) палати чи всього парламенту або групи депутатів із питань, що входять до його компетенції.

Міністр, якому адресовано звернення, зобов’язаний дати від­повідь у строк від кількох днів до кількох тижнів (в Італії такий термін становить 10 днів, у Франції - місяць) як у письмовій, так і в усній формі за власної присутності в парламенті. За підсум­ками інтерпеляції та відповіді на запитання парламентарів міністр може нести політичну відповідальність у вигляді висловлення резолюції недовіри з подальшою його відставкою. Крім того, результатами процедури інтерпеляції може стати утворення слідчої комісії чи висловлення усьому уряду недо­віри. У разі висловлення недовіри міністр зобов’язаний залиши­ти посаду, подавши прохання про відставку прем’єр-міністру чи главі держави.

Так, у ст. 118 Конституції Словенії наявні норми, що регламентують інтерпеляцію: група чисельністю не менше 10 депутатів може виступити в Державних зборах з інтерпе­ляцією щодо діяльності уряду чи окремого міністра. Якщо після обговорення більшість депутатів висловлять недовіру уряду чи окремому міністру, Державні збори відправляють у відставку весь уряд чи окремого міністра. У парламентській практиці Франції інтерпеляції діють понад 150 років і донині досить активно використовуються як контрольна функція парламенту.

Інститут інтерпеляції є надійним і часто єдиним засобом в руках політичної меншості парламенту, що здійснює парламент­ський контроль за діяльністю уряду, а також має можливість публічного висловлювання своєї незгоди з роботою того чи того міністра.

І все ж модель колективної відповідальності уряду перед парламентом у державах-членах ЄС перебуває на провідних позиціях і має значну перевагу над індивідуальною відповідаль­ністю окремого урядовця. У багатьох країнах ЄС вона була прийнята в конституційній практиці як солідарна чи колективна відповідальність, за якої недовіра висловлюється всьому складу уряду, а не окремим його членам. Конституції Франції, Німеччини, Чехії, Іспанії, Португалії та багато інших передба­чають лише колективну (солідарну) відповідальність уряду, коли уряд у повному складі відповідає саме перед парламентом: «Уряд солідарно відповідає за свою політичну діяльність перед Конгресом депутатів» (ст. 108 Конституції Іспанії).

Колективна політична відповідальність центрального органу державної влади країн ЄС формалізована в процедурі, що має назву «вотум недовіри». Цим словосполученням позначено несприйняття політичної лінії, окремих дій чи законопроекту уряду або окремого міністра^[227]. Ініціатива порушення питання щодо вотуму недовіри може виходити від парламенту, від парламентських фракцій чи групи депутатів. Висловлення воту­му недовіри уряду на практиці призводить або до його відставки та формування нового, або до розпуску парламенту чи його нижньої палати та проведення дострокових виборів.

У державах-членах Євросоюзу процедура висловлення воту­му недовіри уряду мае свої особливості. Так, у Франції та Іспанії уконституйована солідарна відповідальність центрального орга­ну виконавчої влади. За умови висловлення недовіри одному міністру у відставку йде весь уряд. У ФРН діе дещо інакша процедура. Відповідальність Федерального Канцлера тягне за собою солідарну відповідальність уряду, адже саме він розроб- ляе політику виконавчої влади і відповідає за її втілення (ст. 65 Конституції ФРН). Відтак відставка Канцлера призводить до автоматичної відставки його уряду. Проте відповідальність окремого міністра, згідно з приписом тіеї самої статті, не е підставою для відставки усього складу уряду.

Припинення повноважень уряду ФРН здійснюеться за уні­кальним для держав-членів ЄС механізмом конструктивного вотуму недовіри, що передбачае висловлення парламентом або окремою його палатою недовіри уряду з одночасним призна­ченням глави нового уряду. Для того, щоб рішення парламенту про недовіру потягло за собою відставку уряду, голосування за це більшістю депутатів є мірою недостатньою. Згідно зі ст. 67

ч. 1 Основного Закону Німеччини необхідно одночасно з ре­зультативним голосуванням за підтримку вотуму недовіри уряду обрати абсолютною більшістю голосів нового Федераль­ного Канцлера і здійснити його призначення актом Федераль­ного Президента. Між пропозицією про висловлення недовіри та виборами має пройти сорок вісім годин^[228]. У разі недотри­мання цієї умови Бундестаг може бути розпущений достроково.

Отже, здійснення конструктивного вотуму недовіри реалізу­ється на практиці досить складно, що надає уряду тієї чи тієї країни ЄС більшу стійкість у здійсненні своїх повноважень, у тому числі під час його формування.

Проте, в конституціях абсолютної більшості держав-членів ЄС закладено інший принцип, що має назву деструктивного вотуму недовіри. У його основу покладено правило, за яким останнє слово щодо прийняття або неприйняття відставки уряду у зв'язку з вотумом недовіри, винесеним парламентом, нале­жить главі держави. Проведення деструктивного вотуму недо­віри передбачено конституційним законодавством Франції, Польщі, Італії, Латвії, Литви, Болгарії, Угорщини, Греції, Нідерландів тощо.

Назвавши в переліку держав, що застосовують механізм деструктивного вотуму недовіри, Італію і Францію, слід погоди­тися з обґрунтованою думкою про ускладненість його викорис­тання в конституційно-правовій реальності. Так, ст. 49 Консти­туції Франції унормований припис: «Національні збори вислов­люють недовіру уряду через винесення на голосування резолю- ції-осуду». Така резолюція прийнятна в тому разі, коли вона підписана щонайменше десятою частиною членів Національних зборів.

Ще однією формою солідарної політичної відповідальності в небагатьох країнах ЄС є інститут імпічменту. Процедура імпіч­менту застосовується переважно для глав держав, проте, у разі наявності в нього ще й повноважень глави уряду, може викорис­товуватися і проти виконавчої влади. На практиці інститут імпічменту щодо уряду застосовується в Королівстві Данія. За неналежне виконання обов’язків міністри можуть бути піддані імпічменту Королем або Фолькетингом. Процедуру імпічменту проти урядовця в Данії здійснює Високий суд Королівства (ст. 16 Конституції). Правовим наслідком проведеного імпіч­менту, що може застосовуватися до членів уряду, є безпосе­реднє звільнення відповідної особи з посади.

В окремих конституціях держав-членів ЄС містяться поло­ження про спеціальну процедуру притягнення суб’єктів вико­навчої влади під час виконання ними службових обов’язків до індивідуальної юридичної відповідальності у форматі переслі­дування за вчинення кримінальних правопорушень (авт. - злочинів). Зауважимо, що очільники виконавчої влади та її носії усуваються з посади лише після вироку суду. Це свідчить про дієвість інституту презумпції невинуватості на всьому просторі Євросоюзу незалежно від форми правління в тому чи тому його суб’єктові.

У державах-членах ЄС, які функціонують на засадах консти­туційної монархії, процедури притягнення до кримінальної відповідальності урядовців здійснюють здебільшого парламенти або створені ними з членів законодавчого органу комісії. Якщо у Швеції звинувачення проти членів уряду висуває постійна конституційна комісія парламенту, то в Бельгії і Нідерландах на це уповноважені нижні палати парламентів.

Рішення про притягнення до кримінальної відповідальності очільника виконавчої влади Іспанії та інших його членів за зраду або інший злочин проти безпеки держави ухвалюється абсолютною більшістю членів Конгресу Іспанії. Розгляд у таких справах здійснює Кримінальна палата Верховного суду, у цьому ^[229] випадку належне королю Іспанії право помилування не засто­совується.

У парламентарних республіках ЄС форми кримінальної від­повідальності за злочини, вчинені членами уряду, не синхро­нізовані. Вони притягуються до відповідальності як за спеціаль­ною юридичною процедурою, так і судами загальної юрисдик­ції. Так, ст. 96 Конституції Італії передбачає юридичну відпо­відальність Голови Ради міністрів і міністрів за вчинені злочинні діяння під час виконання службових обов’язків навіть після припинення ними своїх повноважень. Процедура відбува­ється в порядку звичайного судочинства за дозволом, наданим Сенатом Республіки чи Палатою депутатів.

У низці держав-членів ЄС категорії справ, порушених проти членів уряду, розглядають спеціально створені суди. У Франції 1993 року засновано особливий орган, що здійснює судовий розгляд у справах про правопорушення членів уряду - Палата Правосуддя Республіки, сформована палатами парламенту і Касаційним судом (ст. 68-1 Конституції Франції).

У Польщі вирок щодо членів польського уряду виносить Державний трибунал, до складу якого, на відміну від Франції, не входять парламентарі. Правовою підставою для притягнення до відповідальності членів Ради Міністрів за порушення Консти­туції або законів, а також вчинення злочинів під час перебуван­ня на посаді, Основний Закон визначає проголосовану Сеймом постанову, ухвалену на пропозицію Президента чи не менше 3/5 депутатів від складу нижньої палати парламенту (ч. 1, 2 ст. 156 Конституції). Усі інші діяння членів уряду, не передбачені ст. 156, розглядають суди загальної юрисдикції^[230].

З моменту ухвалення Закону «Про Державний Трибунал» 1982 року донині слухалося лише не більше 10 справ. Серед таких, що закінчилися вироком, польська громадськість пам’я­тає хіба що «алкогольну аферу» 1997 року. З п’яти її фігурантів, з вини яких у Польщу завозились алкогольні напої без сплати держмита, Державним Трибуналом була доведена винуватість лише двох осіб - колишнього міністра Міністерства зов­нішньоекономічних зв'язків і колишнього голови Головного митного управління Польщі. Обидва були покарані п'ятьма роками позбавлення виборчого права та позбавлені можливості протягом цього часу обіймати керівні посади в державних 233

органах.

У Греції кримінальну справу проти урядовця порушує парла­мент за рішенням, ухваленим 2/3 його складу. Процесуально вона розглядається спеціальним судом, до якого входять 12 про­фесійних суддів, яких за жеребом призначає спікер парламенту.

У Королівстві Данія висунуті парламентом чи главою держа­ви - королем звинувачення проти урядовців розглядає Держав­ний суд, до складу якого входять порівну члени Верховного Суду і депутати, делеговані парламентом (по 15 осіб)^{[231] [232].}

Відповідно до Конституції Фінляндії парламент своєю біль­шістю ухвалює рішення про притягнення міністра до криміналь­ної відповідальності після висновку, зробленого конституцій­ною комісією. Після цього справа передається до спеціального Державного суду, який ухвалює остаточний вирок. Востаннє до кримінальної відповідальності притягувався міністр у кінці ХХ ст., а всього таких випадків зафіксовано три. Саме на цей суд покладена відповідальність за процедуру проведення імпіч­менту Президента.

У Литві члени уряду, відповідно до ст. 100 Конституції, не можуть бути притягнутими до кримінальної відповідальності без попередньої згоди парламенту, а в період між сесіями - Президента.

В Естонії урядовці відповідають перед кримінальним зако­ном у разі звернення генерального прокурора з поданням до парламенту і відповідного голосування більшості депутатів за таке рішення.

У Румунії висунення звинувачення проти урядовців за дії, вчинені під час виконання посадових обов’язків, покладається на Президента або на кожну з палат парламенту.

Отже, притягнення до кримінальної відповідальності пред­ставників центральних органів виконавчої влади в державах- членах ЄС закономірно здійснюється або парламентами, або за їхньої участі спеціально створеними квазісудовими інститу­ціями.