Інститут омбудсмана як гарантія конституційних прав людини і громадянина в державах-членах ЄС

Інститут уповноваженого з прав людини вперше з'явився в скандинавських країнах на переломі XVIII і XIX століть. У цей період відбувається його перетворення з органу, що був засобом обмеження всевладдя монарха та забезпечення контрольно- наглядових функцій щодо апарату виконавчої влади, у право- захисний орган, якому надаються значні права щодо парла­ментського контролю за дотриманням органами управління чинного законодавства у сфері захисту прав людини.

Омбудсман (від швед. Ombudsman - «представник») - призначений (обраний) вищими органами державної влади контрольно-наглядовий, правозахисний, незалежний, політично нейтральний, одноосібний (Іспанія, Польща, Португалія) чи колегіальний орган (Австрія) державної влади (посадова особа), уповноважений конституцією чи законом за власною ініціати­вою або зверненням громадян контролювати діяльність органів і посадових осіб (насамперед виконавчої гілки влади) з погляду дотримання ними прав і свобод людини і громадянина, який, зазвичай, діє неформально, на власний розсуд та рекомендує ко­ригуючі дії, спрямовані на належне забезпечення цих прав і свобод»^[141].

У Швеції і Фінляндії уповноважений з прав людини назива­ється омбудсманом, в Іспанії - народним захисником, у Порту­галії - гарантом справедливості, у Франції - медіатором, у Польщі - речником громадянських прав, у Литві - контролером сейму, у Греції - захисником громадян, в Австрії - колегією народного правозахисту. Нині посада омбудсмана існує в понад 120 країнах світу.

Статус омбудсмана визначається положеннями конституції країни чи спеціальним законом. Як свідчить досвід, він запро­ваджується трьома способами: на основі конституційних поло­жень, що пізніше розвиваються в законодавстві (Швеція, Данія, ФРН, Іспанія, Угорщина), або внаслідок ухвалення спеціального закону і закріплення інституту на конституційному рівні (Португалія, Польща), або через ухвалення спеціального закону без фіксації в конституції (Франція)^[142].

Однією з головних функцій омбудсмана є контроль за діяль­ністю виконавчих та інших органів державної влади за допомо­гою розгляду скарг громадян на дії тих чи тих органів або поса­дових осіб, що призвели до порушення прав і свобод людини і громадянина. У цьому сенсі важливим невід’ємним правом омбудсмана є право проводити розслідування, у тому числі й за власною ініціативою, і на їх підставі вносити рекомендації щодо способів відновлення порушених прав у конкретному випадку, надавати пропозиції стосовно змін до законодавства або пере­гляду неправомірної адміністративної практики органів держав­ної влади. Процедура звернення до омбудсмана максимально неформальна та гнучка, а доступ до нього є безплатним і відкритим для всіх громадян держави.

Характерною особливістю є незалежність інституції, що виявляється передусім у високому статусі посади омбудсмана, яка в більшості держав-членів ЄС закріплена конституцією, а також в обранні омбудсмана парламентом держави, що забезпе­чує його незалежність від усіх гілок влади, враховуючи законо­давчу. Незалежність омбудсмана передбачає неприпустимість і пряму заборону втручання в його діяльність органів державної влади, політичних партій, громадських організацій, засобів ма­сової інформації. У суспільстві омбудсман є своєрідним арбіт­ром між людиною та владою, тому має діяти незалежно і неупереджено.

Внутрішній аспект незалежності омбудсмана передбачає наявність у нього достатніх фінансових ресурсів для виконання своїх повноважень, а також, з огляду на персоніфікованість інституції, незалежність у здійсненні кадрової та організаційної політики.

Через відсутність в омбудсмана імперативно-владних повноважень одним з головних засобів його впливу на ухва­лення необхідного рішення є гласність і поширення інформації про порушення прав і свобод людини в державі. Передусім ідеться про оприлюднення щорічної та спеціальних доповідей. Омбудсман має сприяти приведенню законодавства держави у відповідність з міжнародними та європейськими стандартами у сфері прав людини, гуманізації правової системи.

Наведені характеристики відображають лише найважливіші риси інституції омбудсмана. Залежно від місця омбудсмана в державно-правовій системі, порядку його призначення, підзвіт­ності тій чи іншій гілці влади або її відсутності, обсягу повно­важень та інших факторів дослідники виділяють три моделі інституту омбудсмана: виконавчий, незалежний і парламент­ський.

Виконавчий омбудсман - квазі-омбудсман, що входить до системи органів виконавчої влади. Він призначається президен­том чи урядом, їм підзвітний. Така модель рідкісна, наприклад омбудсман у Франції діє як медіатор (посередник). Інститут медіатора у Франції був запроваджений Законом від 3 січня 1973 року з поправками від 24 грудня 1976 року для покращення відносин між громадянами й адміністраціями. Медіатор-посе- редник належить до категорії адміністративних органів, адже діє в рамках виконавчої гілки влади: він призначається Декретом Ради Міністрів на шість років і може бути відкликаний цим же Декретом за погодженням з Державною Радою. З інститутом омбудсмана медіатор-посередник корелює тільки за функціями, адже з парламентом Франції він жодним чином не пов’язаний, за винятком того, що парламентарії мають право звертатися до нього в справах, які, на їхню думку, заслуговують на втручання медіатора. Громадяни подають скарги також через медіатора.

Медіатор у Франції наділений правом законодавчої ініціати­ви. У разі відсутності компетентного органу влади він може порушити дисциплінарне провадження проти будь-якого державного службовця, що діяв протиправно, або в необхідному випадку подати скаргу до суду на його дії, порушувати клопо­тання про початок кримінального провадження, виступати в суді з позиції обвинувача. Усі державні органи, службові особи повинні сприяти медіатору під час виконання ним службових обов’язків. Контрольні органи зобов’язані проводити в межах компетенції перевірки і розслідування на вимогу медіатора- посередника, на них також покладається відповідальність щодо здійснення контролю за виконанням приписів медіатора.

Зазначимо, що не всі дослідники погоджуються з тим, що медіатора можна віднести до омбудсмана. Окремі з них запере­чують існування французької моделі, а медіатора не вважають омбудсманом.

Незалежний омбудсман у класичній системі поділу влади він представлений самостійною гілкою влади, рівень якої відповідає рівню законодавчої, виконавчої та судової влади, але не залежить від них. Призначається президентом або парламентом, але після призначення не підпорядковується ні одному, ні іншому. Така модель омбудсмана діє в Нідерландах (омбутсман) та Португалії (проведор)^[143].

Національного омбудсмана Нідерландів призначає нижня палата парламенту за рекомендацією Комітету (у складі віцепре- зидента Державної ради, голови Верховного суду, голови Генеральної аудиторської палати під головуванням Королеви). З моменту призначення омбудсман отримує особливий статус як один із вищих державних радників, разом із головами обох палат парламенту.

У Нідерландах розслідування ініціюється будь-якою особою, яка звернулася до національного омбудсмана в письмовій формі протягом року з моменту вчинення дії, що оскаржується. Перш ніж подати скаргу національному омбудсману, скаржник зобов’язаний поінформувати про свій намір відповідний адмі­ністративний орган або агентство і надати їм та зацікавленим особам можливість висловити власний погляд на конфлікт. Омбудсман у Нідерландах має можливість розпочати розслі­дування з власної ініціативи.

Парламентський омбудсман (шведська чи класична модель) призначається (чи обирається) парламентом, є його допоміжним органом і підзвітний йому.

У державах-членах ЄС найбільш поширеною з них є шведська модель омбудсмана^[144]. Донині не можна з упевненістю сказати, які саме соціально-історичні передумови призвели до створення цієї інституції у Швеції. З одного боку, цьому сприяла притаманна шведам багатовікова традиція верховенства права та поваги до індивідуальних прав людини, з другого - гостра боротьба за владу між королем і парламентом. У результаті королівська влада була значно обмежена і парламент отримав право обирати, на противагу королівському канцлеру юстиції, парламентського уповноваженого для здійснення неза­лежного контролю за адміністрацією та судами. Це відобрази­лося в Акті про форму правління 1809 року, згідно з яким в правовій системі Швеції вперше була запроваджена посада омбудсмана юстиції.

Характерними рисами шведської моделі стали надзвичайно широкі повноваження та сфера компетенції. Так, омбудсман Швеції здійснює контроль за дотриманням прав людини і громадянина у сферах управління і правосуддя. Він може бути присутнім на засіданнях будь-якого органу влади, у судових інстанціях, вимагати доступу до їхніх протоколів і документів. Суд і органи адміністрації, а також державні і комунальні службовці зобов’язані надавати на вимогу омбудсмана необхідні дані та свідчення. У разі виявлення порушень прав людини омбудсман Швеції, наділений правом висувати обвинувачення державним і місцевим посадовим особам, а також правом ставити питання про відповідальність суддів за зловживання своїми правами та порушувати перед Верховним Судом справи з обвинувачення в здійсненні злочинів суддями Верховного і Верховного адміністративного судів^[145].

Згідно з § 6 гл. 12 шведського закону «Про форму прав­

ління», що складає частину Конституції, Риксдаг (парламент) для контролю за дотриманням законів та інших законодавчих актів у публічній діяльності обирає одного чи кількох омбудсманів. Нині інститут має шефа-омбудсмана, омбудсмана юстиції, омбудсмана, який здійснює нагляд за збройними силами і їх відносинами з різними цивільними структурами, омбудсмана, у функції якого входить нагляд за законністю в галузі соціального забезпечення і податків. Шеф-омбудсман займається питаннями доступу громадськості до офіційних до­кументів, а також до комп’ютерної системи, банку персональ­них даних і здійснює адміністративні функції. Сферою діяльнос­ті омбудсмана юстиції є контроль за діяльністю органів право­суддя та питання, пов’язані з роботою поліції, адміністрації тюрем. У 1986 році, у зв’язку з ухваленням Закону проти расо­вої дискримінації, був призначений омбудсман з питань бороть­би у сфері трудових і соціальних відносин (заробітної плати, звільнень, прийому на роботу тощо), пізніше - омбудсман із забезпечення рівності статей, омбудсман у справах споживачів, омбудсман із боротьби з етнічною дискримінацією.

Вищезазначені риси шведської моделі значною мірою сприя­ли успіху та подальшому поширенню концепції омбудсмана в Європі загалом і в державах-членах ЄС зокрема.

Шведська модель інституту омбудсмана вплинула на сусідню Фінляндію, яка в Конституції, що набула чинності 1 березня 2000 року, запровадила посаду омбудсмана і позначила його завдання в сучасному формулюванні: «Виконуючи свої функції, омбудсман здійснює контроль за дотриманням основних права і свобод людини» (ст. 109 Конституції).

За конституціями чи спеціальними законами держав-членів ЄС омбудсман призначається на певний термін. У Данії, Швеції, Фінляндії, Португалії, Польщі строк перебування на посаді становить 4 роки, в Іспанії, ФРН - 5 років, в Австрії, Нідерландах та Франції - 6 років, у Хорватії - 8 років^[146].

Окрім національного рівня, інститут омбудсмана діє також на регіональному та міжнародному рівнях. Так, Маастрихтським договором у 1992 році запроваджено посаду Європейського уповноваженого з прав людини. Він наділений правом приймати скарги від громадян Європейського Союзу, фізичних або юри­дичних осіб, резидентів держав-членів на незадовільну якість діяльності інститутів та установ Союзу. У відповідь на скаргу або за власною ініціативою Уповноважений проводить слідство. Інститути ЄС зобов’язані надавати йому всіляку інформацію і доступ до відповідних документів. Він інформує установу, що перевіряється, про виявлене порушення і надає свої рекоменда­ції щодо його усунення. Установа-порушниця у тримісячний термін має підготувати детальну відповідь, після чого Євро- омбудсман направляє остаточний звіт до Європейського парламенту. Паралельно про результати проведеного розсліду­вання він повідомляє заявнику^[147].

Отже, будь-яка з моделей омбудсмана в державах-членах ЄС посідає своє місце в ієрархії засобів позасудового захисту прав і свобод людини і громадянина у разі їхнього порушення посадовими особами центральних державних і місцевих муніци­пальних органів. Звичайно, парламентська модель підвищує можливості омбудсмана впливати на адміністративні органи і посилює позиції парламенту в галузі контролю за виконавчою владою. Медіатори-посередники у Франції надають виконавчій гілці влади більшої демократичності, змушують рахуватися з цінностями прав людини і сприяти поширенню ідеї людино- центризму у французькому суспільстві.

правознавства. Вип. 1. 2015. С. 9.